行政協作清單制度研究

● 廣州市南沙區委編辦

為加強行政機關間的配合協作，發揮整體優勢，廣州市南沙區應用整體性治理理論主張的治理功能的整合和責任控制思想，以違法建設查控領域為試點，對行政協作實行清單化機制的可行性和配套制度建設進行探索，研究搭建相對穩定、長效且權責明晰的行政協作清單制度。

在全球化、信息化的浪潮下，傳統政府部門的功能性區分難以有效應對，政府部門間的及時、高效協作變得尤為重要。為加強行政機關間的配合協作，發揮整體優勢，廣東省廣州市南沙區應用整體性治理理論主張的治理功能的整合和責任控制思想，以違法建設查控領域為試點，對行政協作實行清單化機制的可行性和配套制度建設進行探索，研究搭建相對穩定、長效且權責明晰的行政協作清單制度。行政協作清單制度立足協作事項，從權責沖突的成因出發，探索行政協作爭議的制度化消解方式，先行理順具體權責沖突，繼而提煉整合行政規則，形成以清單為依據，以制度為軌道的行政協作機制，是行政管理方面除了權責清單、負面清單和監管清單外的“第四張”清單，有助于推進黨和國家機構職能體系實現優化協同高效。

一、現行部門間行政協作機制存在的問題

一是重視設立機構、忽視設計機制。傳統的改革實踐往往以機構的調整或設立為核心，通過大部門制改革將多部門行使的管理職責歸并到一個部門，使權責爭議內部化，或通過聯席會議等議事協調機構發揮統籌協調作用。這種方式在一定程度上緩和了權責沖突引發的矛盾，但并未觸及根本，且解決權責沖突的范圍有限，需要在機制上有所突破。

二是“運動式”特征明顯，缺乏常態化。目前，行政協作以聯合執法為主，具有典型的“運動式”特征，成本高、頻次低、實效性不足，協作事項沒有與相關部門的日常運作有機融合，未能實現行政協作的常態化。

三是清單式管理體系仍存在空白地帶。隨著行政體制改革的不斷深化，清單式管理成為政府運行的標準化體系。權責清單、負面清單和監管清單對于規范政府權力的運行發揮了積極作用，但由于其基本內容是對法律、法規、規章的梳理，在行政協作領域沒有實質性突破，造成了清單式管理體系的空白。

二、構建行政協作清單制度的思路與探索

行政協作清單的制定以對現行制度的具體化、地方化闡釋為突破口，激活現有的協作體系，明確協作分工和組織協調機制，為相關部門協作計劃的制定和協作責任的追究提供了依據。

一是總體思路。現有行政協作制度設計以聯合執法、聯席會議、爭議協調等程序性、回應性機制為主，難以有效滲透到日常行政流程中，必須通過工作流程再造、責任分配激活協作體系。

第一，流程設計中心化。提取各部門在追求各自目標的進程中相一致的成分，并將其作為流程設計的中心。以向河道傾倒生活垃圾的問題為例，環境保護部門關注水體污染的防治，河道主管機關關注排除阻礙行洪的物體，環境衛生部門關注對生活垃圾處理的監管。但在查處向河道傾倒生活垃圾的問題上一致，因而可以通過具體的協作機制設計出三部門之間從違法行為發現到處置的協作流程。首先，在發現環節，環境保護部門通過污染源監測及時發現水體污染情況，河道主管機關通過日常巡查掌握河道管理范圍之內有無傾倒生活垃圾的具體情況，環境衛生部門通過對生活垃圾收集、運輸的監控掌握違法傾倒的生活垃圾的來源，三部門之間通過信息共享提高違法行為發現的效率，以及降低認定違法主體的難度。其次，在查處環節，根據一事不再罰原則，由先發現違法行為的部門查處，并將立案、整改和處罰情況與相關部門共享，后者根據案情做出專業判斷，決定是否提出補充性的整改意見，如有必要還可以做出除罰款以外形式的處罰。

第二，協作責任體系化。首先，對多個部門對同一事項均負有監管的責任情形，除職責間存在一般授權與特別授權的關系或通過與上位法不抵觸的規章或規范性文件對職責進行了劃分外，明確各主體均需承擔監管責任，其中，任一監管主體的履職行為不能使其他監管主體免于履職。其次，對法律法規規定某一部門有協作職責，但未設置對應責任的情形，通過協作清單直接明確其責任，并規定若不支持、不配合導致主管部門無法或者難以履行職責的，主管部門相關責任人員可以減輕或免于處分。

二是具體做法。以查控違法建設領域行政協作為例，在縱向上按照工作流程確立協作類型（含信息共享、違法制止、違法查處、執法保障、宣傳引導）的基礎上，細化到需要協作的具體事項；在橫向上明確協作分工（含協作主體、協作職責、職責依據、協作程序、協作責任）、組織協調（含牽頭部門、協調機制），最終以表格的形式呈現出來。

第一，縱向列舉。對于需要協作的核心事項通過結合違法行為的性質和發生地來判斷。性質主要包括：違反城鄉規劃管理規定、違反用地管理規定、違反水務管理規定、違反公路管理規定，可出現的交叉情形共16種。發生地主要包括：建設用地、農用地、未利用地、河道管理范圍，可出現的交叉情形共12種。此外，還有跨地域類型的情況，理論上可能出現的職權交叉情形超過200種。通過調研，剔除上述職責交叉情形中實際不存在的情形，如南沙全域均為規劃區，故不存在違反城鄉規劃管理規定的違法建筑；又如在實踐中并無公路建筑控制區與河道管理范圍交叉的情況。經綜合篩選后，整理出南沙實際存在的違法建設查處職責交叉情形共17種，分為四類，包括：（1）建設用地違法建設查處：物業管理區域內的違法建設、公路建筑控制區內的違法建設、公路建筑控制區外建設用地上遮擋公路標志或者妨礙安全視距的違法建設、河道管理范圍內建設用地上的違法建設；（2）農用地違法建設查處：規劃區內的農用地違法建設查處、公路建筑控制區外農用地上遮擋公路標志或者妨礙安全視距的違法建設、河道管理范圍內農用地上的違法建設、林地違法建設；（3）未利用地違法建設查處：規劃區內的未利用地違法建設、公路建筑控制區外未利用地上遮擋公路標志或者妨礙安全視距的違法建設、河道管理范圍內未利用地上的違法建設；（4）跨地域類型違法建設查處：跨建設用地和農用地違法建設、跨建設用地和未利用地違法建設、跨建設用地、農用地、未利用地上遮擋公路標志或者妨礙安全視距的違法建設、河道管理范圍內的跨建設用地、農用地、未利用地違法建設。

第二，橫向梳理。協作分工，包括：（1）確定協作主體，分別確定各協作事項的參與主體，包括參與協作的各相關部門、機構。（2）明確協作職責，細化各主體在協作分工中的具體職責，提出分工建議。（3）列明協作依據，將相關主體職責依據詳盡列出，保障協作職責劃分合法有據。（4）確定協作程序，梳理各協作事項的具體流程，細化各主體參與協作的程序規范。（5）明確協作責任，依法明確其在各個協作事項中承擔的協作責任，包括違反分工協作機制的責任和相應免責事由。組織協調，包括：（1）明確牽頭部門及其理由。根據相關規定，結合本區實際，通過規范適用、后果權衡等分工方法確定協作主體中的牽頭部門，并說明理由和依據。對于職權交叉的情況，清單主要從違法建設查處條件、違法建筑處置標準、執法效率和履職風險四個方面比較相關部門負責查處的利弊，從中選擇具有比較優勢的牽頭部門，進而配置相關部門的協作職責。（2）確立協調程序。以牽頭部門為核心，分別確定各協作事項的協調程序，在現有規范的基礎上，進一步明確協調主體，細化協調的具體流程。