利用大數據創新機構編制管理方式的思考

● 深圳市委編辦

利用大數據創新機構編制管理方式是提升機構編制工作精細化水平的主要路徑。深圳市探索推進大數據綜合應用平臺，以機構編制業務為導向，推進機構編制大數據應用，重點是提供部門行業職能狀況分析，提升職能定位準度；提供多維度機構編制資源配置分析，助力配置結構優化；提供機構編制運行監測，實時掌握部門動態；提供日常辦公服務，加強組織隊伍建設。

黨的十八大以來，機構編制工作內涵不斷豐富，傳統管理手段相對粗放、效能不高，不適應機構編制部門職能定位變化的需求，給機構編制管理帶來挑戰。在新形勢下，探索利用大數據創新機構編制管理方式，實現深度的業務分析和決策支持，有助于提升機構編制工作精細化、科學化水平。

一、當前機構編制管理方式面臨的制約

一是存量數據未充分挖掘，數據應用意識有待加強。廣東省深圳市經濟社會高速發展，人口快速增長，各項政府管理服務、企業經濟行為、公民社會活動等產生大量數據，但政府各部門對數據價值的挖掘還未形成常態機制，應用程度也不深入。在歷輪機構改革和日常機構編制管理中，深圳市沉淀了大量有價值的數據資源。近年來，通過推動信息化建設，為數據的存儲和應用提供了基礎。但當前數據對機構編制部門工作的支撐效果并不明顯。

二是職能管理環節相對薄弱，制約行政資源配置效果。職能管理處于機構編制管理的上游環節，其直接影響機構設置、編制資源配置等下游環節的成效，影響行政資源配置的整體效果。新時代的機構編制工作對職能管理提出了更高要求，簡政放權、強區放權、權責清單、“互聯網+政務服務”改革等都緊緊圍繞職能這一核心要素展開。而與職能核心定位相矛盾的是，職能管理長期以來屬于機構編制管理中較為薄弱的環節，規范程度不高。

三是審批決策參考依據不足，影響管理科學化水平。機構編制部門正確履行機構編制審批決策，要求立足經濟社會發展全局、綜合多個領域開展研究工作，深入查找問題、研究問題并形成有效解決問題的方案。然而，當前實際可供機構編制部門參考、分析、研判的信息資源來源渠道少，且未有效關聯，信息資源向業務應用的轉化率偏低，無法有效滿足審批決策的需要。

四是綜合監管體系不完善，動態監測手段匱乏。從完善機構編制綜合監管體系的要求來看，當前機構編制監管工作還存在不足。例如，部門聯動有待加強，機構編制部門與紀檢、監察、組織、人事、審計、財政等部門還未專門就協同監管方面形成有力的信息化支撐，制約了各類監管信息的充分互動，影響多部門聯合監管的效果；又如，機構編制動態監測功能不完善，無法進一步了解部門實際活動情形，沒有形成對機構編制異動的實時預警機制，不利于違紀違規問題的預防管控；再如，機構編制評估體系尚不健全，不能及時掌握機構編制執行情況，存在的問題難以體現到優化機構編制資源配置相關舉措中，不利于加強機構編制問題源頭治理。

二、利用大數據提升機構編制管理效能的思路

針對當前機構編制管理方式所面臨的問題和制約，可充分利用大數據及其相關技術所具備的優勢，把基于大數據的全新理念和一系列工具融入機構編制各項業務中，助推新時期機構編制管理效能提升。一是發揮大數據的全數據分析處理（非隨機分析或抽樣調查）優勢，克服傳統“小數據”分析范圍狹小、誤差難以把控等缺陷，提供精準度更高的機構編制業務分析；二是利用大數據的核心預測功能，對機構編制管理所處環境、面臨形勢等作出趨勢研判，提供具有前瞻性的決策參考；三是利用大數據源于現實、反映現實的特點，有效掌握機構編制管理對象客觀情況，使機構編制管理措施更加有的放矢、機構編制監管更加有力；四是通過數據關聯，把機構編制相關的各類分散、孤立的數據有機聯系起來，充分盤活現存豐富的數據資源，突破表層深入挖掘隱藏訊息，真正實現數據“礦藏”的價值。

按照上述基本思路，為實現利用大數據提升機構編制管理效能的總體目標，建議地方積極探索建立機構編制大數據綜合應用平臺，以機構編制業務為導向，推進機構編制大數據應用。一是提供部門行業職能狀況分析，提升職能定位準度。根據職能管理的主要任務，設計職能轉變趨勢分析、職能關系結構分析、職權事項優化分析、職能模糊搜索查詢等多個功能子模塊，助力理順政府部門間職能關系、促進各部門更好履行職責等；二是提供多種維度機構編制資源配置分析，助力優化機構編制配置結構。充分運用機構編制實名制數據、人口和地理空間等城市公共基礎數據、特定行業或部門綜合數據等進行知識挖掘，提供基于行政管理層級間、地理空間、專門領域等不同維度的資源配置建議；三是提供機構編制運行監測，實時掌握部門相關動態。利用數據關聯、智能比對等技術手段，編織機構編制運行監測“大數據網”，實現機構編制動態監測，加強違規違紀行為預警和發現；四是提供日常辦公服務，加強組織隊伍建設。設計各類辦公拓展應用服務，包括檔案電子化管理、人力資源分析、公文統計分析等；五是提供數據可視化展示，有效傳達數據信息。利用圖像處理技術提供類型豐富、生動形象的大數據分析結果展示，推動大數據分析從后臺到前端，以利于機構編制業務生產中更直觀地應用大數據，以及更快形成數據應用習慣；六是發揮大數據驅動作用，推動管理手段創新。通過大數據應用這一新技術提升原有管理方式的實施效能，并在技術驅動下催生新的機構編制管理手段。如通過職能分析、機構編制資源配置分析等大數據應用助力推動統籌使用各類編制資源。

結合深圳市政府信息化管理的體制機制，初步提出機構編制大數據應用整體架構，包括五個層級和三項機制。五個層級：數據源層、數據采集層、數據管理層、數據分析層、應用服務層；三項機制：內部數據整合機制、外部數據采集管理機制、市委編辦與市大數據資源管理中心協同管理機制（見圖1）。

數據源層主要對機構編制管理相關數據的屬性進行描述和界定，提供基礎支撐。具體包括政策法規依據數據、參考數據、職能數據、實名制數據、改革數據、臺賬數據、法人數據、監管數據、公共基礎數據、專項數據等與機構編制管理相關的數據。數據采集層主要實現對機構編制管理相關各種數據的采集。整合機構編制臺賬管理系統、權責清單系統、OA系統等機構編制部門內部系統的各類數據；通過與市大數據資源管理中心系統對接，實現大數據資源共享采集；獲取外部數據，包括市委巡察和經濟責任審計相關數據、專項改革對象綜合數據，以及互聯網資訊、科研機構研究資料、企業提供服務等其他外部數據。數據管理層主要解決機構編制管理相關數據的標準管理、質量管理以及存儲。依托專業技術力量，對各項內部、外部數據進行相關處理，同時利用分布式文件存儲、數據庫等技術手段存儲和管理機構編制相關數據。數據分析層主要通過數據挖掘、關聯分析、語義分析、預測性分析、可視化分析、模式識別等多種大數據分析技術，實現從數據向知識的轉化，為提升機構編制業務辦理效能提供助力，為機構編制審批決策提供支撐。應用服務層主要為各類應用服務提供數據訪問接口、控制方式、編程框架等，利用其可拓展性特點，以可視化的方式嵌入政府職能分析、機構編制資源配置分析、機構編制運行監測等服務功能模塊，以實現機構編制大數據應用的具體目標。

內部數據整合機制。一方面，在機構編制部門各業務系統之間建立數據接口，實現系統數據自動、實時推送。另一方面，提供可視化操作界面，由各業務部門主動推送業務系統以外日常辦公產生的各項數據。外部數據采集管理機制。一方面，建立由機構編制部門負責管理的數據中轉平臺，集中獲取并暫存外部數據源單位提供的相關數據。另一方面，針對數據的時效性、全面性制定數據質量標準，為體制機制和機構編制配置的深度分析提供基礎。市委編辦與市大數據資源管理中心協同管理機制。以服務協議明確服務內容、權責邊界、應急管理等問題；委托大數據資源管理中心提供大數據應用設備和數據安全保護；明確基礎數據共享內容，建立機構編制相關數據質量管理規范等。

圖1 深圳市機構編制大數據應用架構