行政信訪的公共政策功能分析

李福安

（陜西延長石油（集團）有限責任公司油田氣化工科技公司，陜西 延安 716000）

行政信訪是“具有中國特色的民主實現和權益救濟制度，信訪制度所依托的政治文化、意識形態以及信訪制度功能都具有中國特色。”當前的行政信訪實踐表明，行政信訪與公共政策呈現日益密切的關聯性，行政信訪對于公共政策的影響日益增強。因此，從行政信訪影響公共政策的作用機制出發，探討和分析這種影響，不僅可以揭示信訪工作與公共政策的機制關聯性，而且可以探討通過優化行政信訪影響政策的作用機制來優化公共政策，提高行政信訪工作的質量效率和功能作用，進而探討發展完善中國特色社會主義民主政治的治理實現路徑。

一、行政信訪的公共政策功能

（一）行政信訪具有民意表達的集中性

信訪實踐顯示，社會急劇轉型和經濟高速發展帶來的負面效應，往往集中釋放于社會層面，并通過信訪渠道投射出來，因此，群眾信訪猶如“一個巨大的‘信息庫’，它為各級政府決策的科學化提供了重要的資源保證。”

（二）信訪工作具有民意反映的廣泛性

全方位覆蓋的“信訪信息員隊伍”和以信訪信息員為基層前哨的“縱向到底、橫向到邊”的信訪工作網絡系統。這一系統在信息收集和獲取方面，構成了深入透徹的專屬獨特信訪信息獲取機制，為及時有效獲取社情民意相關信息提供了特有路徑。

（三）信訪活動具有民意訴求的普遍性

從信訪機構收到的人民來信和接待的群眾來訪的實際情況來看，信訪所反映的問題幾乎涵蓋了社會生活的各個方面。大到關乎國計民生的政策方針，小到細微末節的鄰里糾紛，都可能成為群眾信訪的緣由； 從企業改制、資產重組中的矛盾到工資福利問題，從“三農”問題到基層干部的違法違紀，從城鎮拆遷和安置補償到粗暴執法，從金融和財稅系統的違法違紀到某些干部的貪污腐敗，從上學難、就業難、看病難等問題到社會分配不公等各方面社會矛盾，無一不在信訪活動中反映出來。這些社會問題的匯集使信訪部門成為社會矛盾和沖突相關信息的匯集地，也使信訪活動成為反映社會生活和社會矛盾狀況的“晴雨表”。信訪猶如“一張蜘蛛網的中心點，從這個中心點，你幾乎可以與社會生活的任何一個主要方面取得聯結，幾乎可以窺見這個社會存在的所有主要問題”，信訪活動反映的這些社會問題“不僅給國家提出了要求，帶來了麻煩和壓力，同時也帶來了大量珍貴的第一手的信息，而這些信息有助于國家及時地了解社會動態并制定和調整政策。”

二、完善行政信訪公共政策功能的建議

我國的行政信訪對于公共政策已經形成重要影響，為了進一步發揮行政信訪對于公共政策科學化、民主化的積極影響和作用，需要多方面完善行政信訪影響公共政策的功能和機制。

（一）明確行政信訪參與公共政策的功能定位

從行政信訪影響公共政策的諸多約束因素來看，核心在于行政信訪在政治體系中的功能定位問題。迄今為止，行政信訪的政策功能尚未獲得明確的法律定位，這就使得信訪功能的充分發揮和權責能的合理匹配面臨著制度性困境。在實際政治生活中，行政信訪承擔了一系列廣泛職能，涉及范圍幾乎涵蓋了社會轉型時期的所有社會矛盾和社會沖突，這種功能的擴散實際也模糊了它在政治體系中的法律定位。國務院《信訪條例》規定，行政信訪具有“研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向人民政府提出完善政策和改進工作的建議”的職能，盡管如此，這一規定還是原則性的。要強化行政信訪對公共政策的影響，首先面臨的問題是對于行政信訪的政策功能進行進一步明確而具體的法律定位。這一問題不僅是破解信訪難題的關鍵，也是強化行政信訪對公共政策影響力的重要前提。對此，應該在分析我國行政信訪歷史發展邏輯的基礎上，結合行政信訪當前所處的時代背景和社會形勢考察確定。據此可見，行政信訪的政策功能是優化政策而不是替代政策，是參與政策過程而不是主持政策過程，簡言之，行政信訪實際是通過參與公共政策過程、提供相應信息和咨詢意見，通過優化公共政策，來實現行政信訪在民主治理和社會建設中的功能。行政信訪的這些政策功能特點，應該成為對其進行法律定位的基本依據。

（二）擴展信訪職能，強化信訪部門的權力，探索“大信訪”格局

持這種觀點的人認為，“中國需要這么一套反饋系統來了解社會存在的問題，了解民眾的需要，這是一個沒有門檻的系統。'，①而信訪機構權力有限是導致信訪工作效率低下的主要原因，因此，應當賦予信訪部門諸如調查、督辦、彈幼、提議罷免等更多權能，藉此樹立信訪機構的權威，有效解決社會問題。

（三）對信訪功能進行分解

秉持這一主張的學者認為，行政信訪的主要功能不外乎公民政治參與和權利救濟，而這兩者又都可以從信訪中分離出來，為此，他們主張對信訪功能進行分解。具體而言，將權利救濟的功能分流到司法體系，以防止司法權威的流失，避免信訪制度遭遇不可承受之重將信訪機構和工作歸并到人大，使信訪的公民參與功能與立法機關的民意功能有效整合，以加強系統性和協調性。為此，他們主張，“把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督一府兩院的工作，并系統地建立民眾的利益表達機制”。

行政信訪制度作為黨和政府的群眾工作的重要途徑，本質上努力解決的是如何優效治理國家和實現公民權益的問題。就此而言，從社會管理有效實施、社會矛盾有效解決和社會糾紛有效化解來看，一方面，行政信訪對于公共政策的影響和作用機制巫需進一步完善，其作用力度和深度巫需進一步強化，因此，信訪體制需要進一步改革，其實際政策功效需要進一步發揮。