關于人民法庭轉型發展的調研報告

臨沂市中級人民法院課題組

司法機構設置必須回應社會的現實需求。從創新社會管理的角度而言，中國改革開放40多年來，城鄉人口結構、社會矛盾類型已經發生巨大變化，原有的人民法庭職能設置難以滿足城鄉二元結構融合發展、城鄉一體化進程不斷推進的需要，亟待進行相應改革。政策倡導落實、設置理念引領、功能定位確定、人員資源配置等都需要科學確定、實踐驗證。

圍繞新時代人民法庭如何轉型發展問題，臨沂中院專門成立課題組進行專題調研，前期，本著先行先試的改革思路，以蘭山法院城區三個法庭、臨沭法院六處法庭職能重整為試點進行了改革探索嘗試，先后到河東湯頭、相公法庭、蘭山銀雀山、蘭山法庭、沂南青駝法庭、蘭陵磨山法庭等進行實地調研，在河東、羅莊兩地法院召開24位人民法庭相關人員參加的座談會，在梳理分析不同時期人民法庭設置的歷史變遷、理念指導、職能定位、功能變化、作用發揮等基本情況，總結研究蘭山、臨沭兩地人民法庭改革試點成效基礎上，初步形成本報告的改革思路。

一、人民法庭的基本情況

（一）總體自然情況。臨沂法院轄14個縣區法院76處人民法庭，其中臨沂高新區法院和經開區法院無派出法庭，12個縣區法院除河東法院4處法庭、平邑法院8處法庭，其余10個縣區法院有5—7處人民法庭不等。從人民法庭與城區中心距離來看，位于城中心的城區法庭有14個，位于城鄉結合部、商業較為發達的城郊法庭7個，位于農村區域、有小微企業的鄉村法庭55個。臨沂作為山東省的人口大市、案件大市，鄉村法庭占72.3%，大都轄3至5個鄉鎮，呈現服務面積廣、布局相對分散等特點。

（二）案件辦理情況。從案件占比看，2016—2018年76處人民法庭辦案151773件，占基層法院民商事一審案件的55%，由員額制改革前2016年的60%到混合過渡期2017年的55%，再降為改革徹底運行后2018年的49%。人均每年辦案數272件，即28%的員額法官辦理了55%的案件。從案件類型看，相對集中在民間借貸、離婚糾紛、買賣合同、金融借款、機動車交通事故責任糾紛五類案件，審理民間借貸26006件，占17.1%；審理離婚糾紛35661件，占23.5%；審理金融借貸12403件，占8.2%；審理買賣合同14315件，占9.4%；審理機動車交通事故責任糾紛7323件，占4.8%。從審判方式看，簡易程序適用率都在95%以上，調解撤訴率在67%左右，上訴率6%左右，有的法庭無上訴案件，人民法庭整體辦案質效較高。

（三）人員配備情況。從人數配備看，76處人民法庭實有人數834人，其中員額法官186人，占基層法院總數的28.8%，法官助理161人，書記員18人；聘任制法官助理24人，書記員242人，司法警察69人。從學歷情況看，186名員額法官中，研究生及以上學歷19名，占10.2%；本科學歷162名，占87.1%。從年齡狀況看，50歲以上法官66名，占35.5%；40—50歲76名，占40.9%；30—40歲44名，占23.7%；無30歲以下法官，員額法官人員老化現象突出。從團隊設置看，50%以上人民法庭有1-2個審判團隊，30%以上的人民法庭只有1名員額法官。法官、法官助理、書記員多實行1+1+1配備，部分法庭可以配到2名書記員。

（四）物質裝備情況。建筑面積方面，76處人民法庭總占地面積399.7畝，自2011年始，臨沂法院抓住沂蒙山區享受國家中部地區政策機遇，秉持“高層次定位、高起點規劃、高標準建設、高速度推進”建設理念，除2處法庭為平房外，15處法庭均為2000年左右建設的樓板樓，其余均為改建擴建的磚混結構2—3層辦公樓，無論從外觀設計還是內部功能都實現質的飛躍，除蘭山法院2處法庭建筑面積達4000平方米外，其余均在1500—3000平方米不等。審判法庭方面，每處法庭都有1—4處高清、標清科技法庭，都能滿足網上直播錄播需求。目前，有40處人民法庭的審判庭可容納30人以上旁聽。裝備保障方面，人民法庭共配置84名法警，32名保安。64%以上的法庭配備X光機、安檢門、手持安檢儀、防爆筒，86%以上的法庭具有防爆毯、防火毯、鋼叉、警棍、盾牌、頭盔、人臉識別系統等安保裝置。但仍有個別法庭安保設施缺乏，存在不同程度的安全隱患。

（五）亮點特點情況。人民法庭均有最高法院規定的統一的鮮明標志，加之外觀建筑風格莊嚴，位置比較突出重要，都成為當地標志性建筑。因轄區經濟發展、社會人文自然等因素，76處人民法庭在發揮審判職能、提升服務效能等方面有共性，在創新工作機制、打造亮點特色等方面呈現出比學趕超、百花齊放的局面。化解糾紛的前沿。充分發揮司法裁判的教育、評價、指引和示范功能，弘揚社會主義核心價值觀。依法服務鄉村振興戰略、新農村建設，依法支持農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度，保持土地承包關系穩定并長久不變，保障農民財產權益，積極支持農村經濟發展。如蘭陵法院在壓油溝4A景區設置環資審判辦案點，平邑法院在蒙山建立景區巡回法庭，實行三審合一，服務環境資源保護。服務三農的陣地。如蒙陰縣聯城法庭轄區為沂蒙山旅游度假區，法庭在云蒙景區設立了旅游巡回辦案點，依法受理涉及旅游糾紛的投訴、起訴，接受法律咨詢和司法求助，就地解決各類旅游糾紛，滿足對旅游糾紛處理便捷性的要求。針對轄區特色產業，蒙陰縣岱崮、坦埠兩個法庭所轄鄉鎮都是果品主產區，針對收購商拖欠果款、果品經紀人跑路等糾紛，開展清理拖欠果款“春風行動”，兩年來審理果品買賣糾紛案件308件，追回拖欠款416萬，服務和保障農產品流通體系建設，促進農村經濟產業興旺。便民利民的紐帶。結合“兩個一站式”工作的推進，設置人民法庭訴訟服務站，為群眾提供從訴前保全、立案、調解到審判的一站式服務，推行導訴服務多元化、便民服務精細化、訴訟服務信息化“三化”便民服務，“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”，打通服務群眾“最后一公里”，增強人民群眾司法獲得感。人才歷練的舞臺。進入法院的年輕干警，首先派到法庭進行鍛煉，融入基層，了解社情民意，歷煉群眾工作方法，裁判中注重法、理、情的相互融合，實現法律效果和社會效果的有機統一。法治宣傳的驛站。通過采取觀摩庭審、以案釋法、判后答疑、法制宣傳等多種普法方式，培養提升群眾法治意識、引導群眾依法參與訴訟。如蘭山區半程法庭專門建設“青少年法治教育基地”，年接待量近7萬人次，該基地被命名為“山東省關心下一代教育基地”。黨建創優的基地。堅持把支部建在庭上，如郯城法庭和湯頭法庭等30余處法庭審判辦公樓內建設黨建基地。基地包括文化展廳長廊、黨員活動室、榮譽室等，在抓黨建帶隊建促審判方面發揮積極作用。三年來，有20余處人民法庭受到省級以上表彰，其中蘭山法院蘭山法庭、莒南縣十字路法庭被授予“全國法院指導人民調解工作先進集體”“全國青年文明號”等榮譽稱號。

二、當前人民法庭存在的主要問題

一是法庭設置不盡合理。人民法庭的布局從一鄉一庭到三五鄉鎮建一處中心法庭，人民法庭設置受制于地域和交通信息等條件限制，在案件管轄范圍上，與鎮級行政區相一致，沒有考慮到地理位置、河流、道路等自然因素給群眾帶來的訟累。如蒙陰縣坦埠法庭，設在縣城東的經濟開發區，所轄的舊寨、坦埠兩個鄉鎮，遠的距法庭五六十里路，不便于當事人訴訟。

二是人員配置不夠到位。法庭人員配備數量不統一，很大一部分法庭都是一個審判團隊的配置，不能滿足法庭工作的實際需要。另外轄區的環境整治、鄉村振興、創建活動等工作也要抽人參加，鄉鎮把法庭作為所屬部門，法庭主業受到一定影響，不能有效開展司法為民、訴調對接等工作。法庭內40歲以上的員額法官占比76.4%，法庭人員老化嚴重，缺少新鮮血液，作為人才培養的基地，流動晉升渠道不夠暢通。

三是群眾需求難以滿足。經濟社會的發展，案件的性質發生了質的變化，多種案件成為巨大利益之爭。農村土地成為稀缺資源，相鄰關系、土地承包等糾紛化解難度加大；借貸擔保問題因老百姓法律意識不高，糾紛持續上升；車輛劇增，引發侵權保險理賠案件上升；舊房改造拆遷還建、土地增減掛項目等，買賣合同糾紛、繼承權糾紛，引發群體糾紛較多。這些案件的化解難度大，大量案件涌入法庭，極易引起群體上訪。

四是司法能力亟待提升。新法律、新問題不斷涌現，案件類型增多，審理這些案件，不僅需要豐富的專業知識，而且需要較高的審判水平。案多人少矛盾突出，人民法庭干警學習培訓的機會較少，制約了法庭法官隊伍素質能力和審判質效的提升。加之各法庭工作標準、辦案水平等參差不齊，上級法院對下指導職能弱化，不同程度存在法庭之間同案不同判現象。

五是裝備保障有待改善。人民法庭的辦公用房、辦公設備等硬件設施和辦公電腦、網絡化建設等方面較以往有較大改善。但由于有的法庭辦公樓建設較早，法庭信息化水平仍然滯后，辦公條件和后勤保障方面還是有所欠缺，不同程度地影響法庭網上辦公及審判工作的開展。

三、人民法庭轉型發展的實踐探索

（一）臨沭法院：城鄉法庭集約管理模式。2018年以來，臨沭法院根據轄區地形、交通、人口、案件等具體情況，將原六處人民法庭集中在臨沭法庭和經濟開發區法庭兩處辦公，集約管理，均衡分案。

1.設置與運行。打破員額法官不足、法官間工作量不均衡的壁壘，均衡審判資源配置。原來各法庭法官為1至2名，轄區人口、面積、案件差異較大，而現在臨沭法庭有5名員額法官帶領5個審判團隊，下轄臨沭街道、蛟龍鎮等4個鎮街，轄區總面積485.58平方公里，總人口29.68萬人；經開區法庭現有4名員額法官帶領4個審判團隊，下轄鄭山街道、曹莊鎮等5個鎮街，轄區總面積524.61平方公里，總人口37.09萬人。

法庭集約設置后實行“庫存定量，結出遞補”的分案制度，網上立案，全員統籌，實現了案件的均衡分配，合理的資源配置使得法官工作量和受理案件的難易程度實現了較好的平衡，辦案差距由之前的300多件降至150件。由原6處法庭到如今2處法庭，不僅行政保障成本降低，還配備8個高清科技法庭，也提升了機關安保、辦公辦案信息化水平。同時，聘請物業管理、增配訴訟服務站、原有6處法庭的警力和車輛均分至2處法庭，綜合管理成本下降，減少了團隊事務性工作量，實現了審判資源效益的最大化。

2.成效與啟示。今年1-9月，臨沭法院人民法庭共受理案件2060件，比集約化設置前減少17.72%，審結1990件，比集約化設置前增加2.3%，而同期民商事案件增長18.25%。法庭法官人均結案221.11件，比集約化設置前增加39.21件，人均存案18.22件，下降67%，實現了案件良性循環。法庭結案率94.28%，調解撤訴率48.8%，服判息訴率91.86%，與集約化設置前相比分別提高了9.58、13.12和4.26個百分點。案件平均審理周期10.98天，比集約化設置前縮短31.29天。法庭工作呈現出結案率、調撤率、服判息訴率上升，收案數、存案數、平均辦案周期下降的良好局面。臨沭法院人民法庭集約化設置后，整合案件資源，均衡了法官工作量；整合法官資源，密切了業務交流；整合保障資源，降低了保障成本；整合人力資源，凝聚了工作合力。這種案件和人員集約管理模式，在信息化程度和城市化程度較高的地方，具有一定借鑒價值。

（二）蘭山法院：組建法庭專業審判團隊模式。蘭山區下轄4個街道、7個鄉鎮，常住人口137萬，法院現有在職干警182人，員額法官77人；2017年結案37649件，人均結案488.9件；2018年結案40545件，人均結案526.6件。轄3處城區法庭、3處鄉村法庭，2019年以來，本著農村法庭便民化、城區法庭專業化的原則，實行城區三個法庭審判專業化探索嘗試。

1.基本做法。一是類型化案件分流。整合全院案件，合理調配案件資源，根據各城區人民法庭轄區特色適當分流部分類型化案件，向蘭山法庭分流買賣合同、租賃合同、運輸合同等商貿物流類案件，向柳青法庭分流房屋買賣、物業糾紛類案件，向銀雀山法庭分流婚姻家庭、民間借貸類案件。院機關不再審理以上類型案件。二是專業化團隊派駐。與類型化案件分流相適應，向各人民法庭選派由員額法官為中心、基于雙向選擇成立的專業化審判團隊。目前，在蘭山法庭重組曹雪峰法官工作室，辦理商貿物流、知識產權“三合一”案件；在銀雀山法庭設立孫曉法官工作室，辦理家事案件，董曉慶法官工作室辦理勞動爭議案件，李向欣、劉子瑜法官工作室辦理民間借貸案件，實現案件、人員由機關向法庭的流動，緩解院機關審判法庭緊張的壓力。三是科學化機制運行。一方面，明確審判團隊成員權責清單，突出員額法官自行簽發法律文書、對案件負責，組織協調指揮法官助理、書記員開展工作的中心地位。另一方面，明確與輔助團隊的職責界限，將財產保全、送達、鑒定、管轄權異議等適合集中辦理的輔助性事項從審判團隊事務中剝離，交由各相應輔助團隊進行專業化辦理，方便了群眾訴訟，提升了輔助事務的辦理質量和效率，也使法官得以專心研判案件。

2.成效與啟示。城區人民法庭與院機關派駐的法官工作室并行，蘭山法院在交警一、二、三大隊分別設立法官工作室，專司道交、財保刑事民事一體化審理，每年大約審理5000起案件。城區人民法庭審判專業化以來，一是司法資源配置得到優化。細化工作分工，讓合適的法官辦理適合的案件，合理設置審判團隊，均衡了工作量。二是審判質量和效率得到提高。不同專業化審判組織審理不同類型案件，實現繁簡分流；長期辦理特定類型案件，提高熟練程度，進而提高審判質量與效率。三是裁判尺度進一步統一。同類案件交由同一審判主體，實現裁判統一。四是培育了職業法官群體。專業化審判讓法官辦案精力相對集中，更容易成為所在審判領域的行家里手。這種法庭專業化的審判模式，主要把城區法庭和城郊法庭的資產資源充分利用，有利于實現審判專業化的目標。

四、人民法庭轉型發展的初步構想

人民法庭的轉型發展，應當從優化人民法庭布局著手，堅持以功能定位科學化為基礎，以服務群眾便捷化為目標，以法庭設置集約化為統籌，以案件管理類型化為抓手，以設施設備現代化為保障的工作思路，科學謀劃、分類實施，推動形成設置合理、功能優化、運行高效的人民法庭布局體系。通過進一步完善訴調對接機制，發揮人民法庭立足基層、貼近群眾的優勢，積極參與基層社會治理，推動健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，逐步打造人民法庭工作升級版，全面提升人民法庭依法公正審判、有效化解矛盾、開展群眾工作、服務保障大局的能力和水平，讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊。本次調研結合臨沂實際，重點對鄉村法庭職能轉型提出建議。

（一）科學定位法庭功能。法庭設立之初，方便偏遠地區群眾訴訟是法庭設立的重要考量因素。但是隨著時代發展，特別是交通狀況的持續改善和信息化的普及應用，在城區中的人民法庭方便群眾訴訟的作用弱化，取而代之的是人民群眾對于訴訟專業化的迫切需求。因此，在充分調研基礎上，我們認為，應當對城區法庭和農村法庭進行區別定位。對于辦公地點在城區，距離所在基層法院小于5公里，具有專業審判條件的人民法庭，定位為城區法庭。對于位于邊遠地區或山區，距離所在基層人民法院超過20公里，管轄范圍兩個左右鄉鎮的人民法庭，定位為鄉村法庭。城區法庭主要向專業化速裁法庭轉型，而鄉村法庭在堅持傳統發展定位的前提下，主要向集約式、綜合型服務法庭轉型。基于上述定位，我市76處人民法庭有14處城區法庭，62處為農村法庭，應當按照不同功能定位予以重整設計。

（二）城區法庭向專業化法庭轉型。可以將處于主城區范圍內的人民法庭，打造成為審理特定類型民事案件為主的專業化法庭，比如勞動爭議、道路交通事故、金融借款等，法官工作室也可以依托城區法庭并行設立，主要辦理類型化的批量案件。如勞動爭議法庭、道交事故處理一體化法庭、家事審判法庭等，原則上每個專業法庭配備3名以上員額法官和相應司法輔助人員，建成一個院機關直屬的“專業法庭”。在此基礎上實行案件繁簡分流。以院機關與人民法庭指導關系為視角，一方面，對基層法院所在地及附近鄉鎮的簡單民事案件，交由城區人民法庭處理，將城區法庭相對復雜的案件交由機關庭審理，并明確法庭與機關庭之間的相互銜接轉辦流程，從而形成人民法庭審理簡單案件、機關庭審理復雜案件的格局。在基層法院內部形成簡易審和復雜審兩個獨立的審判單元，達到簡案快審、繁案精審的目的，滿足當事人的效率訴求。具體可借鑒蘭山區法院的人民法庭專業化審判模式，探索與類型化案件分流相適應，向城區法庭選派以員額法官為中心、基于雙向選擇成立的專業化審判團隊，實現案件、人員由機關向法庭的流動，緩解院機關辦案任務重、審判法庭緊張的壓力，全面提升人民法庭辦案能力和服務水平。

（三）鄉村法庭向綜合型法庭轉型。對相對較為偏遠城鎮的鄉村人民法庭，仍相對堅持“方便群眾訴訟、方便法官辦案”的傳統發展定位，但其設置應當突破鎮街行政建制，根據地理區劃、交通便利、案件數量等情況進行重新整合。其案件受理范圍與類型，以轄區所有案件為主，重點配備擅長審理家事案件、農村土地承包、相鄰關系等案件的法官。我們在調研基礎上，初步設想以收案數量在800-1000件左右，設置綜合型法庭，每個綜合型法庭配備至少2名員額法官，2個審判團隊，其功能不再局限于辦理傳統民事案件，而更多向服務鄉村振興戰略和田園綜合體建設、矛盾糾紛預防、多元糾紛化解、訴訟服務、基層社會治理等方向發展。同時可以根據轄區實際，打造富有地方特點的特色法庭。

（四）主動參與基層社會治理。調研組認為，新時期下的鄉村綜合型法庭不能局限于就案辦案，而是要著眼長遠，能動司法。通過巡回審判、司法建議等機制創新，加大對基層非訟事務的專業化法律指導力度，提升基層干部群眾的法治意識和法律水平，增強群眾依法辦事的能力，特別是提高基層干部運用法治思維管理社會事務、化解矛盾糾紛的水平，并將基層社會事務納入依法治理的軌道。同時，對于與人民法庭審判職能無關的土地征收、房屋拆遷、聯合執法等行政事務，把好職能邊界關口，做到不越位。人民法庭可以利用其專業性，專門設立普法公眾號，在公眾號內推送典型案例、涉農法律知識，定期開展法院開放日活動，進行有針對性的普法宣傳，如在事關土地、房屋拆遷補償安置、老年人權益保障、勞動就業保護等多發案件類型方面，進行訴訟程序指導、注意事項和風險防范等，更多地做好糾紛預防工作。

（五）指導推動多元糾紛化解。調研組認為，基層鄉村法庭要更廣泛地參與矛盾糾紛多元化解和基層社會治理，特別是應當側重于糾紛源頭化解。在實施鄉村振興戰略的新形勢下，必須充分發揮司法在矛盾糾紛多元化解機制中的引領、推動和保障作用，著力加強和改善人民法庭參與社會治理的方式和手段。實行調解前置，通過調解前置程序，可以將一些民間糾紛通過非訴手段解決，從而實現案件處理上的繁簡分流。可以將1-2名人民調解員固定在人民法庭，對所有傳統民事案件實行調解前置。同時，法庭法官對人民調解工作進行指導，從而將矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態。如：莒南法院充分發揮人民法庭 “訴前調解室”的作用，由轄區司法所派駐兩名調解員到人民法庭辦公，并配備相應的辦公設備，由法官助理使用法院分調裁平臺，負責調解流程的交接工作，收到較好成效。

（六）積極推進集約訴訟服務。人民法庭可以依托信息化，積極推出更多優質、高效、便捷的審判及配套司法服務，打造富有特色的基層司法服務綜合體，讓人民群眾能夠一站式解決訴訟問題。人民法庭要在法律允許的范圍內，以更加主動的姿態，貼近基層群眾需求，讓法律咨詢、導訴指引、訴前調解、立案審查、案件審判、判后答疑、執行申請、法律宣傳等司法服務，盡可能多地在人民法庭“一攬子”實現。在立案、審判、執行及其他環節，因人因案制宜，提供最實用的法律指導和導訴服務，方便群眾訴訟，以最低成本解決矛盾糾紛。

（七）強化人民法庭裝備保障。弘揚沂蒙精神，傳承紅色基因，充分利用沂蒙紅色文化資源，大力推進基層法庭黨建和文化建設，進一步提升干警文化素養，積極培樹“吃苦耐勞、敬業奉獻、創新實干、拼博爭先”的沂蒙法官精神，定期開展人民法庭開放日活動，把人民法庭打造成宣傳法治、宣傳法院、宣傳法官的主陣地。由于鄉村法庭向綜合型法庭轉型，要把鄉村法庭建設成為青年干警的成長基地，通過法庭服務轄區經濟社會發展、完善多元糾紛化解、參與基層社會治理等多方面工作的歷煉，特別是提升做群眾工作的能力和水平，把人民法庭打造成年輕干警成長進步的大舞臺。要以推進智慧法院建設為契機，加強人民法庭信息化建設，全面提升人民法庭科技化水平，把人民法庭打造成展示信息化建設應用成果的新窗口。加強與政府部門的溝通協調，積極爭取各方支持，為人民法庭選派人民陪審員、人民調解員，在人財物等各個方面，向鄉村人民法庭傾斜，推動人民法庭健康發展，把人民法庭打造成促進當地法治發展進步的主引擎。

結 語

沒有任何一條先驗的法則放之四海而皆準，必須經歷邏輯推演后的實踐驗證，找尋最合適的解決之道。人民法庭的職能定位，同樣應該遵循這一邏輯，必須立足基層實際矛盾糾紛化解和基層社會治理的實際，在司法責任制改革大背景下加強人民法庭建設，重新定位人民法庭職能，逐步推進人民法庭轉型發展，夯實法院主業根基。最高人民法院院長周強指出，人民法庭是人民法院工作的基礎，是人民法院踐行黨的群眾路線、密切聯系群眾的重要橋梁，在基層社會治理中發揮著至關重要的作用，新時代人民法庭工作大有作為、大有可為。人民法庭作為法治中國建設的前沿陣地，只有明確職能定位，貼近基層司法需求，推動專業化建設，在司法便民上謀創新，在案結事了上求實效，才能無愧于人民法庭的時代使命。