環境民事公益訴訟中生態環境修復責任探析

梁勇

【關注焦點】

一、在加害人沒有能力自行履行修復生態環境的情況下，考慮到生態損害應當盡快得到修復，法院可以判令加害人直接承擔生態環境修復費用。

二、加害人承擔刑事責任后，并不影響按照相關法律的規定承擔民事責任。另外，破壞生態屬于損害社會公共利益的行為，加害人應當對其破壞生態行為導致的社會公共利益損害承擔相應的責任，該責任承擔與刑事附帶民事訴訟中的賠償責任并不沖突。

三、森林資源監督管理行政主管部門，雖然并非專業鑒定機構，但其負責當地森林資源的專門性管理，其掌握的當地森林植被情況及火災導致的生態損害數據等信息比較全面、客觀，法院可以結合生態環境修復的具體情況，采納相關規劃中確定的修復費用。

【基本案情】

上訴人：（原審被告）王某。

被上訴人：（原審公益訴訟起訴人）山東省煙臺市人民檢察院。

2017年，王某在上墳時因燃燒紙錢致當地發生山林火災，造成5死2傷的嚴重后果。過火林地面積82.09公頃，受損主要樹種為赤松、麻櫟，共燒毀赤松112497株，蓄積523.19立方米，造成直接經濟損失人民幣7874790元。2018年1月5日，煙臺市牟平區人民法院作出刑事判決，王某因失火罪被判處有期徒刑六年零六個月，并判決賠償于某等經濟損失人民幣31781元，賠償杜某等經濟損失人民幣105000元。同時，被燒毀的林木仍未進行補種，社會公共利益持續處于侵害狀態。公益訴訟起訴人提交2018年6月14日煙臺市牟平區林業局出具的《牟平區王格莊鎮火燒跡地生態恢復規劃簡介》，證明需恢復造林907畝，共需投資204.2565萬元。王某對投資數額不予認可，但未提交相反證據證明，亦未就生態環境修復費用向原審法院提出評估申請。

【一審裁判】

煙臺市中級人民法院一審認為，本案雙方爭議的焦點問題在于：一是山東省煙臺市人民檢察院與王某主體資格是否適格；二是王某實施的破壞生態環境行為與山東省煙臺市人民檢察院主張的生態環境損害后果之間是否存在因果關系；三是王某應當承擔的生態環境修復責任及修復費用的具體數額。

一、關于山東省煙臺市人民檢察院與王某主體資格是否適格的問題

根據《中華人民共和國民事訴訟法》第55條“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”及《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應當依法公告，公告期為三十日。公告期滿，法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。”的規定，本案中，在公益訴訟起訴人公告期滿后，仍無法律規定的機關及適格公益組織提起公益訴訟，且王某為完全民事行為能力人的情形下，山東省煙臺市人民檢察院作為公益訴訟起訴人對王某過失引發山林火災所造成的損害提起民事公益訴訟，并無不當。

二、關于王某實施的破壞生態環境行為與公益訴訟起訴人主張的生態環境損害后果之間是否存在因果關系的問題

2017年4月11日，王某在煙臺市牟平區王格莊鎮王格莊村“王善祿”墳地給父母上墳時，因燃燒紙錢引發山林火災，火災過火面積82.09公頃，燒毀赤松112497株，蓄積523.19立方米，造成直接經濟損失人民幣7874790元。根據王某的陳述、公安機關的偵查筆錄及已生效的（2017）魯0612刑初227號刑事判決認定的事實，王某的行為系引發此次火災的直接原因，火災的蔓延導致大面積山林植被被燒毀，進而導致當地生態環境被破壞的結果。因此，王某的行為與當地生態環境損害后果之間存在直接的因果關系，原審法院對此予以認定。

三、關于王某應當承擔的生態環境修復責任及修復費用具體數額的問題

王某的行為嚴重破壞了生態公益林，損害了當地的生態環境，侵害了環境公共利益，其應當對燒毀的公益林地進行補植復綠，盡快修復被毀壞林地的生態功能。本案中，考慮到王某現羈押于監獄服刑，又無其他親友能夠代為履行，履行修復義務確實困難。故，根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條第2款“人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。”之規定，在王某目前沒有能力自行履行修復生態環境的情況下，考慮到生態損害應當盡快得到修復，以維護環境公共利益，原審法院認為，公益訴訟起訴人請求由王某直接承擔生態環境修復費用的訴請于法有據，且更有利于當地生態環境修復的實際情況，原審法院依法予以支持。關于生態環境修復費用具體數額的問題，煙臺市牟平區林業局雖然并非專業的環境評價機構，但其系當地森林資源監督管理行政主管部門，對當地森林植被的種類、數量、分布狀況等信息均有客觀的數據。煙臺市牟平區林業局出具的《王格莊鎮火燒跡地生態恢復規劃簡介》，系依據其作為主管部門掌握的森林植被信息及火災導致的生態損害情況作出的，其中的生態恢復規劃方案與公安機關制作的火災現場勘驗制圖所載明的林木破壞情況相吻合，在王某沒有相反證據推翻亦不申請對生態修復方案及修復費用進行評估的情況下，為盡快恢復當地被破壞的生態環境，原審法院對上述規劃簡介予以采信。王某應當承擔的生態環境修復費用具體數額以《王格莊鎮火燒跡地生態恢復規劃簡介》中的“投資數額”為準。因此，公益訴訟起訴人關于王某承擔生態環境修復費用2042565元的主張，原審法院予以支持。

據此判決：被告王某于本判決生效之日起十五日內賠償生態環境修復費用2042565元，支付至山東省生態損害賠償資金賬戶，通過山東省非稅收入征收與財政票據管理系統上繳省級國庫。案件受理費50元，由王某負擔。

【二審裁判】

山東省高級人民法院二審認為，二審爭議的焦點問題是原審判決上訴人承擔生態環境修復責任及修復費用數額認定是否適當。

上訴人因燃燒紙錢引發森林火災，導致大面積山林植被被燒毀，進而導致當地生態環境遭受破壞，上訴人的行為與當地生態環境損害后果之間存在直接的因果關系，因此，上訴人應當承擔生態環境修復責任。至于當地政府是否存在監管不力等問題，上訴人并未提交證據予以證明，也不構成上訴人減輕責任的理由，因此，上訴人的該上訴理由不能成立。《中華人民共和國侵權責任法》第4條規定：“侵權人因同一行為應當承擔行政責任或者刑事責任的，不影響依法承擔侵權責任。”因此，本案中，上訴人因失火承擔相應的刑事責任后，并不影響其按照相關法律的規定承擔民事責任。另，破壞生態屬于損害社會公共利益的行為，上訴人應當對其破壞生態行為導致的社會公共利益損害承擔相應的責任，該責任承擔與刑事附帶民事訴訟中的賠償責任并不沖突。

關于修復費用數額的認定問題，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第23條規定：“生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。”在原審中，上訴人認可原煙臺市牟平區林業局出具的規劃簡介的真實性、合法性及關聯性，后又提出因正在服刑沒有辦法核實，對該數額保留意見，但其未提交相反證據證明。原煙臺市牟平區林業局作為當地森林資源監督管理行政主管部門，雖然并非專業鑒定機構，但其負責當地森林資源的專門性管理，其掌握的當地森林植被情況及火災導致的生態損害數據等信息比較全面、客觀，且生態環境修復系生態環境狀態和功能的恢復，并不僅僅是相應樹種的復植，林地生態環境的修復需要按照因地制宜、適地種樹等原則考量多種因素，合理配置造林樹種，因此，原審法院考慮到上訴人現羈押于監獄服刑，又無其他親友能夠代為履行，為盡快恢復當地生態環境，結合本案生態環境修復的具體情況，采納規劃中確定的修復費用，并無不當。關于上訴人提出的對案涉生態環境修復費用申請評估的問題，其在原審中并未提出評估申請，且如前所述，原審判決以上述規劃中的投資數額為依據并無不當，因此，對上訴人在二審中提出的評估申請，二審法院未予準許。

綜上所述，依照《中華人民共和國民事訴訟法》第170條第1款第1項規定，駁回了王某的上訴，維持原判。

【裁判解析】

一、生態環境恢復原狀的界定

關于環境民事公益訴訟中的被告應承擔的責任方式，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18條規定，對污染環境、破壞生態，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。其中，關于恢復原狀的責任承擔方式該解釋第20條進一步作出細化性規定，即原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的，可以準許采用替代性修復方式。人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。例如，本案中，山東省煙臺市人民檢察院向原審法院起訴請求：第一，依法判令王某對2017年4月11日牟平區王格莊鎮王格莊村、峨山夼村、陶家村被毀壞的集體林地，采取補種等措施恢復原狀；第二，如不能恢復原狀，則承擔相應的恢復費用。再如，山東省高級人民法院審理的曲某等與山東省臨沂市人民檢察院、曹某民事公益訴訟一案中，①參見山東省高級人民法院（2019）魯民終322號民事判決書。山東省臨沂市人民檢察院向原審法院提出訴訟請求：請求人民法院判令被告將其污染損害的龍王河生態環境恢復原狀；若被告不能恢復原狀則請求法院判令被告賠償龍王河因污染而治污清淤種植水草等損失1413264.00元。

實踐中，一般認為上述訴訟請求屬于民事責任中的恢復性責任承擔方式，即恢復原狀。那么，何為恢復原狀？民法上通說認為是“使受害人的權利恢復到應有狀態”。例如，修復被撞毀的汽車、修建被損毀的房屋等。而根據上述司法解釋的規定，生態環境恢復原狀就是將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。但是，環境民事公益訴訟中的“環境”并不能等同于民法上所規定的“物”，因為“生態環境修復的救濟對象、標準、方式等各個方面都迥異于民法中物之損害的修復”。所以，針對生態環境的修復，在恢復原狀之下，還規定了替代性修復以及承擔生態環境修復費用的內容。

關于恢復原狀的問題，在環境民事公益訴訟案件審理過程中，有三個關系需要加以區分。

（一）區分恢復原狀和賠償損失之間的關系

這涉及到承擔生態環境修復費用是屬于恢復原狀，還是賠償損失的問題。有人認為，原告提出的訴訟請求中，承擔恢復費用或賠償因污染而治污的損失，是賠償損失的一種表現形式，是獨立于恢復原狀的。筆者對此觀點不予認同。損害賠償法上所保護的利益一般分為完整利益和價值利益。其中，完整利益是恢復損害發生前狀態的利益，如修理被撞壞的汽車；而價值利益是因加害事由致被害人財產受有損害，如賠償被撞壞汽車的貶值損失。在環境民事公益訴訟中，原告所要求的承擔恢復費用或賠償因污染而治污的損失，并非“價值賠償”，而是恢復生態環境所必要的費用，仍屬于恢復原狀的范疇。正如王利明教授指出的，恢復原狀是通過物理性的手段直接恢復被侵害的狀態，即使是要求加害人支付修理費等，也并非以金錢賠償為目的，仍然是要使受侵害的財產物理性恢復到如同沒有受到侵害的狀態，并不簡單等同于損害賠償。最高人民法院也持類似的觀點，認為生態環境修復費用并非金錢賠償，也并非創設了某種新的責任方式。該費用將專款用于恢復受損害的生態環境，仍屬于恢復原狀的范疇。這從《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條的規定也可以看出。另外，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條也專門就賠償損失進行了規定，獨立于恢復原狀的相關條文。①《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條：“原告請求被告賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失的，人民法院可以依法予以支持。”

（二）區分生態環境受損前原狀和修復后原狀之間的關系

由于獨特的地理位置、特殊物種和生長年代的因素，生態環境呈現出獨特的自然魅力，表現為各種各樣的自然景觀和自然棲息地，以及依附于生態環境的生物物種等。外力對生態環境施加影響后，無論修復技術多么先進、投入修復資金多么巨大，都難以在短時間內將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能，甚至無法恢復。因此，人民法院在判決恢復受損的生態環境原狀時，要考慮到生態環境的不可逆性。例如，生態環境損害可以就地恢復的，恢復的林木不必要求與損毀的林木種類一致，只要是符合當地生長條件、保證成活率、能夠達到生態環境功能要求即可；對于修復受損的土壤，只要修復后的土地達到當地復耕的條件即可。生態環境無法就地恢復的，也可以采取替代性修復的方式，如在微山縣人民檢察院訴被告人劉某等六人非法捕撈水產品罪刑事附帶民事公益訴訟一案中，被告劉某等人在禁漁區、禁漁期內使用禁用的電魚工具捕魚的侵權行為，侵害了社會公共利益，依法應當承擔民事侵權責任。法院判處其在南四湖自然保護區微山湖下級湖水域投放微山湖鯉魚幼魚1120尾，其典型意義就是采用替代性修復的方式修復被破壞的生態環境。同時，加害人也不應對恢復原狀的具體內容過分予以苛責。本案中，王某在上訴中申請調取林業部門作出的修復方案中涉及樹種情況的證據，同時主張修復方案中的樹種應當與實際損毀的樹種一致。但是，生態環境修復系生態環境狀態和功能的恢復，并不僅僅是相應樹種的復植，林地生態環境的修復需要按照因地制宜、適地種樹等原則考量多種因素，合理配置造林樹種。因此，二審法院對其主張未予支持。

（三）區分環境污染涉及的恢復原狀和生態破壞涉及的恢復原狀之間的關系

環境污染和生態破壞行為因加害方式不同，由此造成的損害也應當適用不同的恢復原狀的方式。環境污染行為多表現為“人為的、工業化的、超出環境自潔能力的排放方式或投入式的行為”，例如，往河道排放污水、往大氣排放有毒有害氣體等，而生態破壞表現為“直接索取式的行為”，如濫伐林木、非法捕撈水產品等。因此，對于環境污染行為造成的損害，在恢復原狀時應當以清除“添加物”為主要方式，如處理污水、清除有毒有害土壤等；對于生態破壞行為造成的損害，應當以補償消減的生態資源價值為主要方式，如補種樹苗、放流魚苗等。

二、生態環境修復費用的確定

實踐中，雖然公益訴訟起訴人在起訴時大多將恢復原狀作為首要的訴訟請求，但是基于恢復原狀的難度、加害人的治理能力等因素考慮，雙方當事人也樂見法院直接判處加害人承擔生態環境修復費用。本案即是此種情況。法院考慮到王某現羈押于監獄服刑，又無其他親友能夠代為履行，履行修復義務確實困難。在其目前沒有能力自行履行修復生態環境的情況下，考慮到生態損害應當盡快得到修復，以維護環境公共利益，公益訴訟起訴人請求由王某直接承擔生態環境修復費用的訴請于法有據，且更有利于當地生態環境修復的實際情況，法院依法予以支持。那么，生態環境修復費用如何確定呢？

（一）具有相應的評估鑒定機構，且評估鑒定費用合理的情形

此時，法院還是要根據《中華人民共和國民事訴訟法》第76條“當事人可以就查明事實的專門性問題向人民法院申請鑒定。當事人申請鑒定的，由雙方當事人協商確定具備資格的鑒定人；協商不成的，由人民法院指定。當事人未申請鑒定，人民法院對專門性問題認為需要鑒定的，應當委托具備資格的鑒定人進行鑒定”之規定，委托評估鑒定機構出具評估鑒定報告，并經當事人質證后，以此確定生態環境的修復費用。

（二）未有相應的評估鑒定機構，或雖有評估鑒定機構但評估鑒定費用明顯過高，或者生態環境修復費用難以確定的情形

目前，當事人反映最強烈的問題是生態環境損害評估鑒定難、鑒定貴的問題。各地普遍缺乏專業化的、具有公信力的生態環境損害評估鑒定機構，且評估鑒定的周期普遍較長，嚴重影響了案件的辦理時限，容易形成長期未結案。最重要的是，鑒定的費用普遍較高，甚至要高于受損的生態環境的價值。基于此，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第23條規定，生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。一般來講，負有環境保護監督管理職責的部門雖然不是專業的環境評價機構，但是其對當地的生態環境保護情況較為熟悉，也具有相對專業的工程技術人員，其就生態環境修復費用作出的概算具有一定的合理性。在對方當事人沒有相反的證據推翻的情形下，可以作為確定修復費用的參考依據。本案中，王某因上墳失火導致過火林地面積有82.09公頃，造成直接經濟損失達7874790元。因鑒定費用昂貴，王某難以負擔，而煙臺市牟平區林業局作為當地森林資源監督管理行政主管部門，掌握當地森林植被信息及火災導致的生態損害數據，將其出具的《王格莊鎮火燒跡地生態恢復規劃簡介》中投資數額作為生態環境修復費用，更符合本案實際。

三、生態環境損害賠償法律責任之間的競合

本案中，王某因上墳失火致5人死亡，2人受傷，對生態環境也造成了重大損害。王某在承擔刑事責任的同時，也就人員傷亡承擔了附帶民事賠償，同時，法院也判令其承擔204余萬元的生態環境修復費用。二審中，王某主張針對其上墳失火一事，其已經承擔了刑事責任，不應再承擔生態環境修復費用。這涉及到生態環境損害法律責任的競合問題。

“不同的法律規范可能在構成要件上彼此重合或包含，同一案件事實可以被兩個以上的不同法律規范所指涉，這種情況在法學上稱之為法律規范的競合。”當法律規范產生競合時，其法律效果主要表現為沖突關系、選擇關系和補充關系。其中，沖突關系是兩個或兩個以上的法律規范對同一事實作出法律效果不同，且互相矛盾的的規定，只能適用其中之一的規范。這個在行政法律方面表現較為明顯。選擇關系是兩個或兩個以上的法律規范適用于同一事實的情形，當事人可以自由選擇適用的法律規范。如因產品質量造成損害的，可以依據侵權責任法的規定提起侵權之訴，也可以依據合同法的規定提起違約之訴。補充關系是同一事實可以適用兩個或兩個以上的法律規范，且適用不同的法律規范所產生的法律效果并不矛盾，此時一方當事人或有權機關、社會組織可以要求另一方當事人同時承擔責任。如《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第29條規定，法律規定的機關和社會組織提起環境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環境、破壞生態行為受到人身、財產損害的公民、法人和其他組織依據民事訴訟法第119條的規定提起訴訟。

在生態環境保護領域，關于法律責任的競合，一般有：行政責任和刑事責任的競合，如違反環境保護法律，可能要承擔環境保護行政處罰責任，但也可能構成污染環境罪；民事責任和行政責任的競合，如當事人往耕地傾倒危險廢棄物，要給予環境保護行政處罰，土地所有權人或使用權人可能會基于侵權責任提起侵權私益之訴，要求賠償損失或恢復原狀；當土地所有權人不提起私益訴訟時，法律規定的機關和社會組織可以提起公益訴訟。達到一定條件時，省、市級政府及其指定的部門亦可提起生態環境損害賠償訴訟；甚至民事責任之間也可能出現競合，如前所述，當事人的同一違法行為，因法律規范不同，可能會引發私益訴訟、公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟，三者甚至可能出現并存的情形。對于生態環境損害法律責任競合的處理，要區分不同情形予以解決。

（一）加害人因同一行為應當承擔刑事責任、行政責任的，是否影響承擔侵權責任？

《中華人民共和國侵權責任法》第4條規定，侵權人因同一行為應當承擔行政責任或者刑事責任的，不影響依法承擔侵權責任。在生態環境損害案件中，加害人污染環境、破壞生態，造成人身財產或生態環境損害，按照法律規范競合的理論，加害人的行為分別違反了不同的法律規范，因性質和功能上的差異，這些法律規范雖法律效果不同，但并不矛盾，而是相互補充的。因此，加害人要按照法律規定分別承擔刑事、民事和行政責任，以達到制止污染環境和破壞生態的行為的目的。雖然加害人因同一行為應當承擔刑事責任、行政責任的，不影響依法承擔侵權責任，但是加害人在承擔行政責任、民事責任后，刑事責任的承擔方面也要有所考慮。如加害人承擔了行政處罰中的罰款責任，后續的刑事罰金中應予以扣除；加害人如若承擔了生態環境修復費用，后續若判處有期徒刑，在刑期方面也應當有所體現。

（二）加害人承擔了刑事附帶民事賠償責任，是否還要承擔生態環境修復費用？

按照法律規定，因犯罪給附帶民事訴訟原告人所造成的物質損失應予賠償，造成被害人死亡的，應當賠償喪葬費，此為刑事附帶民事賠償的規定。本案中，王某主張其已經承擔了刑事附帶民事賠償責任，不應再承擔生態修復責任。但是該主張顯然不能成立，因為其承擔的刑事附帶民事賠償責任與生態修復責任具有很大的區別。首先，兩者的性質不同。前者是因犯罪行為給受害人造成的物質損失的賠償，屬于私益的范疇；后者是因污染環境、破壞生態給生態環境造成損害應承擔的恢復原狀責任，屬于公益的范疇。其次，兩者的請求權基礎不同。前者的請求權基礎是《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第155條的規定；后者的請求權基礎是《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條的規定。再次，兩者承擔責任的方式不同。前者承擔責任的方式多是金錢賠償，后者承擔責任的方式則是恢復原狀、替代性修復或者承擔生態修復費用。

需要注意的是，雖然加害人同時承擔生態環境修復責任和刑事附帶訴訟賠償責任，但兩者之間是否具有先后順序呢？民事責任大部分都涉及到被侵權人的生存權問題，如生命權、健康權和財產權。當國家和集體的利益與涉及公民生存權的個人利益無法同時兼顧時，應當將涉及公民生存權的個人利益放在首位。這也是私權優先原則的重要體現。故《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第31條的規定，民事侵權人因污染環境、破壞生態在環境民事公益訴訟和其他民事訴訟中均承擔責任，其財產不足以履行全部義務的，應當先履行其他民事訴訟生效裁判所確定的義務。因此，即使法院判決加害人要承擔生態環境修復費用，若加害人財產不足以履行全部義務的，還是要先行承擔其他民事訴訟生效判決所確定的義務。