國有土地上房屋征收補償協議案件實體審查規則探究
——以司法大數據分析為研究視角

青島市中級人民法院行政庭課題組

一、數據分析：國有土地上房屋征收補償協議審理現狀

自2015年5月1日新修訂的行政訴訟法將行政協議案件納入受案范圍以來，該類糾紛明確劃入了行政訴訟的場域。以中國裁判文書網為檢索工具，以2011年1月21日-2019年7月13日為統計區間，全國法院受理此類案件約3407件，占房屋征收補償案件的17.03%。在結案方式上，實體判決2085件，占比68.43%；裁定駁回起訴947件，占比31.08%。裁定駁回起訴的主要理由：超過起訴期限（302件）；原告主體資格問題（117件）；被告主體資格問題（42件）；訴訟請求不明確等其他情況（486件）。

通過綜合分析進入實體審理案件的情況，我們發現，房屋征收補償協議案件的實體審理存在以下問題：

（一）審理思路不明確

傳統行政案件主要可劃分為作為類和不作為類兩大類，分別有著相對固定的審理思路。特別是作為類案件，舉證責任、法律適用及其他解釋說明的義務主要集中于被告一方。房屋征收補償協議案件屬于行政協議類案件，與傳統作為類和不作為類案件均不同，但又有著不可分的關聯性。如原告要求確認補償協議無效的案件，舉證責任和法律適用不同于作為類案件，而要求房屋征收部門履行締約職責的案件，本質上則是履職之訴，應適用不作為類案件的審理思路。因此，由于房屋征收補償協議案件的獨特性質，加之此類案件中原告訴求的多樣性，在尚無明確統一的規定予以規范的情況下，人民法院在審理此類案件時普遍存在著審理思路不明確的問題。

（二）法律適用不清晰

這是目前房屋征收補償行政協議案件審理中最突出的問題。如關于協議的效力問題，是適用行政訴訟法中有關行政行為無效的規定，還是適用合同法中有關合同無效的規定，還是兩者兼用；關于協議的單方解除問題，是否適用合同法司法解釋中有關解除通知到達后的異議時效之規定；關于安置房屋交付后辦理房產證的問題，是否適用商品房買賣司法解釋中有關遲延辦證違約金的規定等。總體而言，法律適用問題不清晰是導致房屋征收補償協議案件出現裁判標準不統一的重要原因。

二、法理立論：游走于行政性與合意性之間的國有土地上房屋征收補償協議

研究探討房屋征收補償協議的實體審查問題，其前提是厘清該類協議的性質，準確定位其法理基礎。一般認為，行政協議實際上是游離于公法上的行為（權力性行為）與普通民事合同之間的一種特殊形態。①參見余凌云：《行政法講義》，清華大學出版社2010年版，第254頁。由此可見，行政協議是行政性與合意性的統一體，二者缺一不可。如果缺少了合意性，則該行為就只能是行政處罰、行政強制、行政許可、行政登記、行政確認等單方行政行為；反之，如果僅有合意性而缺乏行政性，那么則為普通民事主體之間形成的權利義務平等的民事合同。國有土地上房屋征收補償協議的屬性為行政協議，必然是一類兼具行政性與合意性雙重屬性的協議。但是行政協議與民事合同糾紛因性質不同，審理涉此兩類案件亦具有較大的差異。①蔡小雪：《審理涉行政協議行為案件與審理民事合同糾紛案件的區別》，載《山東審判》2019年第4期。因此，在對房屋征收補償協議進行實體審查時，無論是在舉證責任的分配上，還是效力的認定、效力的終止，抑或在判定承擔違約責任時，均可從具體爭議所屬的性質出發，選擇應適用的原則和法律，從而作出裁判。正如我國臺灣地區學者廖宏明所言：“如同一契約所含之權利與義務，有部分屬公法性質，有部分卻屬私法性質，即所謂混合契約，則整個契約亦以公法性質之行政契約視之。至于契約之重心究系在公法抑在私法部分，在所不問。但一個公法契約如與一個法律上獨立的私法契約，僅僅在外觀上集合在同一文件時，仍應分別處理。”②廖宏明：《行政契約之研究》，中國臺灣地區“司法院”1995年版，第58頁。

（一）行政性展現——行政主導與行政優益權如影隨形

行政協議是為實現一定的行政管理目的或為了公共利益而存在的，因而行政機關在協議的訂立與履行過程中均處于主導地位，這種主導地位源于通過法律授權獲得的權力，是其行政性的一個重要體現。與此同時，行政機關可以視達成行政目標所需而享有不同程度的“管理權”，這便是行政優益權。因為現代社會需要的不只是安全與秩序，更重要的是實質性公平。它要求權力中立于社會利益，以便克服國家權力與個人自由的偏頗。③戚建剛、吳國干：《行政主體在行政合同中特權的研究》，載《中國人民大學復印資料》（憲法學與行政法學）1998年第3期。故而，行政機關在行政協議的訂立過程中處于主導地位，在行政協議的履行過程中享有一定的管理權和監督權，并可以為了公共利益的需要而單方變更或解除協議，這些都是行政優益權的具體體現，也是行政協議所具有的行政性的重要內容之所在。具體到房屋征收補償協議，房屋征收部門在簽訂協議時處于主導地位，協議均系格式化條款，簽訂協議有期限要求，且協議內容取決于征收補償方案之規定，被征收人在簽訂協議時對于補償項目、補償標準幾乎沒有協商變動之權利；如果被征收人不履行協議，房屋征收部門還對其享有制裁的權力；如果基于公共利益的需要，如建設地鐵等重大公共基礎設施、某些重要國際會議召開等，還可以改變協議的履行方式、履行期限等，如回遷時間、回遷地點等。基于上述分析，在審理房屋征收補償協議時，對屬于行政性范疇的事項，應將舉證責任分配給房屋征收部門，且遵從傳統行政案件的審理思路進行審理。

（二）合意性展現——雙方意思表示一致乃是關鍵

房屋征收補償協議的落腳點是協議，盡管房屋征收部門在協議的訂立過程中居于主導地位且享有行政優益權，但如果被征收人就補償標準、補償項目、補償方式等事項難以與房屋征收部門達成一致，雙方之間依然無法形成行政協議法律關系。由此可見，雙方通過要約與承諾達成一致的意思表示是建立這一法律關系的“最后一公里”。與此同時，合意性的屬性意味著雙方要遵守意思表示真實、誠實信用等民法上的原則，任何一方違反上述原則都應承擔相應法律責任，對屬于協議中合意性范疇的事項，可適用民法總則、合同法及相關司法解釋中與強制性行政法律規范不相抵觸的規定，如協議效力的認定、違約責任的承擔方式等。

（三）獨有性特征——更加傾向于行政性的混合協議

房屋征收補償協議雖屬行政協議，但與其他行政協議仍有著一個較為明顯的差異，即該類協議的締結在很大程度上具有被動性。舉例言之，在國有土地使用權出讓協議或者特許經營協議中，締約相對方與行政機關形成行政協議法律關系多出于其自主選擇，即完全是出于自愿而參加土地競拍或取得特許經營。而房屋征收的啟動不以被征收人意愿為前提，雖然締結協議是被征收人自愿行為，但形成這一法律關系的前提是非自愿的，且如若不選擇進入協議法律關系，房屋征收部門可提請征收人作出征收補償決定，決定生效后即可申請法院作出準予強制執行的裁定，即不進入協議法律關系將產生法律后果，這與其他行政協議有著很大的區別。基于這一區別，同樣是游走于行政性與合意性之間，房屋征收補償協議的天平更加傾向于行政性。因此，較其他行政協議案件而言，在對此類案件進行實體審查時，應課以房屋征收部門更重的應訴義務，即在遵循行政協議案件基本審理規則的前提下，在證明標準的要求、違約責任的承擔等問題上，應更多地從降低對被征收人的要求標準和有利于被征收人的角度出發，查證案件事實和選擇法律適用。

總而言之，基于房屋征收補償協議游走于行政性與合意性之間，且更加傾向于行政性的屬性定位，人民法院在對此類案件進行實體審理時，可確立“行政性事項歸于行政，合意性事項歸于民事，有利于維護被征收人合法權益”的基本審查原則。

三、沖突博弈：國有土地上房屋征收補償協議效力認定規則

人民法院在對當事人提出的協議之訴進行實體審查時，審查的起點通常是協議的效力問題，行政協議之訴同樣如此。因此，國有土地上房屋征收補償協議的效力認定規則成為探究實體審理規則應解決的首要問題，而構建效力認定規則的法理基礎即是前文所述的房屋征收補償協議的屬性。因房屋征收補償協議的效力既與其行政性相關聯，又與其合意性不可分，故在效力認定上，可以兼采行政法律規范與民事法律規范中有關行政行為效力與合同效力的認定規則。

（一）有效協議的構成要件

在民法理論的視角下，一個有效的協議應具備以下三個基本要件：1.當事人具有相應的民事權利能力和民事行為能力；2.意思表示真實；3.不違反法律、行政法規的強制性規定，不違背公序良俗。①《中華人民共和國民法總則》第143條和《中華人民共和國合同法》第9條。在行政法理論的視角下，一個有效②大多數學者將將行政行為的成立、合法和有效作為同一語義，如在羅豪才教授主編的《行政法論》（光明日報出版社1988年版）中提出：“法律要求行政機關采取行政行為時應遵守的條件稱為行政行為的有效要件，或稱之為成立要件”；再如張樹義教授在其主編的《行政法與行政訴訟法》中論述行政行為的成立、生效與有效時，將有效與合法等同使用。但筆者認為有效與合法是兩個不同法律概念，因而此處的有效是對應行政行為無效而提出的概念。的行政行為應具備以下兩個基本要件：第一行政機關具有法定職權；第二不存在不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形。鑒于房屋征收補償協議的雙重屬性，可整合上述兩方面要件來確定認定其有效的構成要件，即應具備以下要件：一是被征收人具有簽訂協議相應的民事權利能力和民事行為能力；二是締約行政機關具有訂立協議的法定職權；三是雙方意思表示真實；四是不違反法律、行政法規的強制性規定，不違背公序良俗；五是締約行政機關在訂立協議時沒有重大且明顯違法情形。

（二）協議無效的判定標準

《合同法》第52條是關于合同無效的規定，《行政訴訟法》第75條是關于行政行為無效的規定，這兩方面規定可整合為判定協議無效的法定情形。換言之，具體到房屋征收補償協議，有下列情形之一的，人民法院可認定房屋征收補償協議無效：1.締約行政機關不具有訂立協議的法定職權或未經有權機關授權；2.被征收人對被征收房屋無權處分，房屋所有權人或公房承租人或共同共有人不予追認；3.房屋不在征收范圍內；4.一方以欺詐、脅迫的手段訂立房屋征收補償協議，損害國家利益；5.惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；6.以合法形式掩蓋非法目的；7.違反法律、行政法規的強制性規定。

舉例言之，在竇某棣、竇某悅、竇某玲訴原青島市李滄區房屋拆遷管理辦公室、竇某遠要求確認房屋征收補償協議無效一案中，③青島市李滄區人民法院（2012）李民初字第427號民事判決書。該案受理時間在新修訂的行政訴訟法實施之前，故作為民事案件予以受理，但其裁判的法律依據和思路與處理房屋征收補償行政協議案件相同，故在此處予以引用。法院生效判決認定竇某遠在明知其只占有被拆遷房屋四分之一份額，卻在未與其他共有人達成一致意見的情況下簽訂征收補償協議，侵害其他共有人合法權益，判決確認協議無效；在謝某某訴寧鄉縣征地拆遷管理所、寧鄉縣國土資源局征收補償一案中，④湖南省長沙市中級人民法院（2016）湘01行終729號行政判決書。法院生效判決認為，寧鄉縣征地拆遷管理所雖與謝某簽訂了征收補償協議，但因謝某的房屋不在征收范圍內，判決確認協議無效。

（三）可變更、可撤銷協議的具體情形

可撤銷的法律行為是民法上的概念，與行政法意義上的撤銷并非同一語義。《民法總則》第147條至第151條對可撤銷的民事法律行為作出了規定，《合同法》第74條對可變更、可撤銷的合同亦作出了規定，這些規定均可作為房屋征收補償協議可變更、可撤銷的認定標準。與此同時，《行政訴訟法》第77條第1款對變更判決的適用情形作出了規定，該規定在一定程度上與民法意義上的可變更合同具有一致性，亦可作為人民法院認定房屋征收補償協議可變更的情形。概括言之，有下列情形之一的，被征收人或利害關系人有權請求人民法院變更或撤銷房屋征收補償協議：1.基于重大誤解訂立；2.房屋征收部門以欺詐、脅迫手段，使被征收人在違背真實意思的情況下訂立協議；3.房屋征收部門利用被征收人處于危困狀態、缺乏判斷能力等情形，致使訂立協議時顯失公平；4.征收補償協議中關于應補償房屋面積、補償金額等計算有誤的，可請求人民法院判決變更協議。

舉例言之，在夏某操訴盤山縣房屋征收補償安置辦公室房屋征收補償協議一案中，①遼寧省盤錦市中級人民法院（2017）遼11行終46號行政判決書。法院生效判決認為因分戶評估表及補償明細表中的面積出現重大失誤，導致訂立協議時產生重大誤解，因而顯失公平，嚴重損害國家利益，遂適用《合同法》中關于重大誤解和顯失公平的規定，在判決盤山縣征收辦履行征收補償協議，在回遷區域內向夏某操交付一套85.77平方米房屋的同時，判決夏某操返還因面積計算錯誤而多收取的征收補償款280113元。

（四）終止協議效力的相關事由

除雙方均已按照約定履行完畢協議義務外，房屋征收補償協議還有可能因雙方約定解除、房屋征收部門單方解除或法定解除條件成就而解除。

一方面，房屋征收部門可基于公共利益的需要而行使行政優益權，單方解除協議，發生協議效力終止的法律后果，但應采取補救措施或給予補償；另一方面，《合同法》第94條規定了四項法定解除事由，但這些事由能否皆適用于房屋征收補償協議的單方解除，需結合房屋征收補償協議與公共利益之間的關系加以考量。其中，“因不可抗力致使不能實現協議目的”、“在履行期限屆滿之前，當事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要義務”和“當事人一方遲延履行債務或者有其他違約行為致使不能實現協議目的”，可作為房屋征收部門與被征收人雙方行使法定解除權的事由，因為此時訂立房屋征收補償協議的目的已經不可能實現或有證據表明不會實現，只有通過解除協議方能最大限度保護雙方當事人的合法權益。“當事人一方遲延履行主要債務，經催告后在合理期限內仍未履行”應僅適用于房屋征收部門的單方法定解除權，如也將該事由賦予被征收人，將會產生一旦安置房屋不能在約定期限內回遷安置，被征收人大面積解約的情況，嚴重影響公共利益和社會穩定。此外，對于被征收人不履行協議義務，主要是簽訂協議后拒不在法定期限內騰房的，房屋征收部門既可以選擇解除協議，在尚無司法解釋將行政協議納入可非訴執行依據的情況下，也可以選擇作出相關處理決定，并在該處理決定生效后向人民法院申請強制執行。

舉例言之，在向某軍、彭某蘭訴通江縣住房和城鄉建設局征收補償協議一案中，①四川省通江縣人民法院（2017）川1921行初19號行政判決書。法院生效判決認為，通江縣住建局未能按約定履行安置還房義務，后因項目開發不能依約實施完成的緣故，通江縣住建局已不能向二人履行安置還房義務，致使合同目的不能實現，遂判決解除向某軍、彭某蘭與通江縣住建局簽訂的房屋征收安置補償協議，并判令支付安置補償款和超期過渡費。

在此，尚有一個需要特別值得探討的問題，即《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第24條所規定的三個月提起訴訟時效是否適用于房屋征收補償協議的問題。②《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第24條規定：當事人對合同法第96條、第99條規定的合同解除或者債務抵銷雖有異議，但在約定的異議期限屆滿后才提出異議并向人民法院起訴的，人民法院不予支持；當事人沒有約定異議期間，在解除合同或者債務抵銷通知到達之日起三個月后才向人民法院起訴的，人民法院不予支持。因單方變更、解除協議適用行政訴訟法中關于起訴期限的規定，如果同時適用上述三個月提起訴訟時效的規定，將與起訴期限制度相沖突，因而不宜適用該條規定。

四、違約之責：國有土地上房屋征收補償協議履行爭議審查規則

違約責任是協議法律關系的重要組成部分，某種程度上而言，“無責任則無協議”，房屋征收補償協議亦是如此。但在司法實踐中發現，房屋征收補償協議中對于違約責任的約定通常較少，主要限于房屋未按約定期限回遷的超期過渡補助費和不按期搬家騰房的后續處理，而對于其他違約責任，如安置房屋不符合交付條件、安置房屋無法辦理房產證的法律后果等問題則很少涉及，發生糾紛后人民法院如何裁判違約責任成為審理中的難點問題。

《合同法》第107條規定：當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定的，應當承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任。該條規定明確了承擔違約責任的三種主要方式，但鑒于房屋征收補償協議的行政性和合意性雙重屬性以及標的的特殊性，在如何適用上應區分不同情況加以處理。

（一）房屋征收部門不支付或者不全部支付補償款的違約責任

支付補償款和安置回遷是房屋征收部門的主要義務，通常情況下，房屋征收部門均會依約履行義務，除非出現被征收人不按期搬家騰房或應給付主體不明確（如被征收人簽訂協議后死亡，但繼承人之間就補償利益的分配未能達成一致意見）等抗辯事由。如不存在依約或合理抗辯事由，房屋征收部門不支付或者不全部支付補償款即應承擔違約責任，在繼續履行的同時，被征收人提出的支付利息請求應得到支持。

（二）安置房屋超期回遷安置的違約責任

在實踐中，諸多房屋征收補償項目，特別是舊城區改建項目，安置房屋多為尚未建成的房屋，其回遷安置期限受到規劃、建設、施工、政策等多種可控因素和不可控因素的影響，故而常常出現無法在約定期限內回遷安置的現象。為此，幾乎所有房屋征收補償協議中都對超期回遷安置的超期過渡補助費作出了約定，這一約定從本質上而言是一種違約金條款，超期安置時，適用該條款確定違約責任即可。

（三）房屋征收部門不協助辦理安置房屋產權登記的違約責任

協助被征收人辦理安置房屋的產權登記手續應是房屋征收部門的重要合同義務，如在征收補償協議中未作出約定，或也可將其視為一種后合同義務。①《中華人民共和國合同法》第92條對于后合同義務作出了明確規定，且在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》第22條中規定：當事人一方違反合同法第92條規定的義務，給對方當事人造成損失，對方當事人請求賠償實際損失的，人民法院應當支持。《青島市國有土地上房屋征收與補償條例》第37條第1款規定：房屋征收部門應當按照房屋征收補償協議或者補償決定，向被征收人、公有房屋承租人支付補償金或者交付補償房屋。補償房屋應當符合國家設計規范和質量安全標準，產權清晰且無權利限制。房屋征收部門應當協助被征收人或者公有房屋承租人辦理房屋產權登記手續。根據上述規定，在青島市范圍內，協助被征收人辦理安置補償房屋的產權登記手續是房屋征收部門的法定義務，即便征收補償協議中未作出約定，也應視為房屋征收部門的義務。但在筆者所審理和查閱案件所涉及的征收補償協議中，尚未有對協助辦理安置房屋房產登記手續的義務、期限、逾期不協助辦理的責任等問題作出規定者，因而雖然其作為一種法定合同義務或法定后合同義務而存在，但由于具體規定及協議約定的缺位，致使房屋征收部門不履行這一義務時，人民法院在判決履行協助辦證義務的同時，能否支持被征收人的賠償請求以及賠償數額的計算依據等問題在實踐中出現了很大分歧。

前文已述，筆者探討房屋征收補償協議實體審理問題的立論依據在于其“游走于行政性與合意性之間，且更加傾向于行政性”的屬性，在研究履行協助辦證義務這一問題時亦不例外。因此，當房屋征收部門未履行協助辦證義務時，可判決其承擔相應的違約責任，而該違約責任的限度可參照商品房買賣合同法律關系中房地產開發企業未履行協助辦證義務的違約責任，即《最高人民法院關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第18條之規定。換言之，安置房屋為尚未建成房屋的，自房屋交付使用之日起九十日內，安置房屋為已竣工房屋的，自協議訂立之日起九十日內，房屋征收部門應協助被征收人辦理房產證，逾期未協助辦理的，可按照安置房屋評估價值，參照中國人民銀行規定的金融機構計收逾期貸款利息的標準計算。

（四）安置房屋不符合交付條件的違約責任

《中華人民共和國建筑法》第61條規定：建筑工程竣工經驗收合格后，方可交付使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。《城市房地產開發經營管理條例》第17條第2款規定：房地產開發項目竣工后，房地產開發企業應當向項目所在地的縣級以上地方人民政府房地產開發主管部門提出竣工驗收申請。房地產開發主管部門應當自收到竣工驗收申請之日起30日內，對涉及公共安全的內容，組織工程質量監督、規劃、消防、人防等有關部門或者單位進行驗收。根據上述規定，未經相關管理部門綜合驗收合格的房屋屬不符合交付條件的房屋，被征收人有權拒絕接收，房屋征收部門應繼續支付過渡補助費或超期過渡補助費，直至安置房屋通過綜合驗收符合交付條件且通知被征收人接收時為止。

（五）房屋征收部門單方變更、解除協議的違約責任

基于公共利益之緣由，房屋征收補償部門可以單方變更、解除征收補償協議，并采取補救措施或給予被征收人補償。但是，單方變更、解除權的行使歸屬于行政性事由，因而仍應遵循損益性行政行為的正當程序，即應充分保障被征收人的陳述、申辯權，否則該單方變更、解除行為即有被撤銷或被確認違法。舉例言之，在張某廖訴蒼南縣人民政府違法解除房屋征收補償協議一案中，①浙江省高級人民法院（2017）浙行終1495號行政判決書。法院生效判決認定蒼南縣人民政府單方解除行政協議的行為屬于行使行政優益權的行為，對張某廖的補償安置權益產生重大影響，但其在作出告知書（載明解除協議的內容）前未告知享有陳述、申辯的權利，并充分聽取意見，明顯違反正當程序原則，遂判決撤銷該告知書。

（六）被征收人不按期騰房的違約責任

前文已述，被征收人不按期騰房的，房屋征收部門可以選擇在催告后解除征收補償協議，而后作出征收補償決定并在生效后申請人民法院強制執行，亦可以選擇作出強制騰遷的處理決定，并在生效后申請人民法院強制執行。

結 語

著名英國大法官丹寧勛爵在其著作《法律的訓誡》一書中曾言：“一個法官不可以改變法律織物的編織材料，但是他可以，也應該把皺褶熨平。”②［英］丹寧勛爵：《法律的訓誡》，楊百揆、劉庸安、丁健譯，法律出版社1999年版，第226頁。在新司法解釋未對行政協議案件作出規定，而專門司法解釋尚未出臺的背景下，行政審判法官有責任以法理和審判實踐為立足點，在新行政訴訟法規定的框架內構建相關審理規則，腳踏實地地思考如何“熨平法律織物上的皺褶”。