改革開放初期創制黨的建設法規制度的歷史考察

劉雯煬　李婧

摘 要：改革開放初期，中國共產黨在恢復和創立加強自身建設的法規制度中特別突出黨員干部思想政治理論的學習和教育，重視規范黨員發展、干部管理和黨內組織生活，強調從嚴從細約束領導干部的個人主義、形式主義和浪費之風，嚴格區分領導干部參與經濟活動的行為邊界。黨創制加強自身建設法規制度的歷史經驗對構建新時代黨內法規制度體系有重要啟示：必須把黨的制度建設貫穿黨的建設始終，制定和完善黨內法規制度既要堅持問題導向與實踐導向相統一，又要正確處理繼承和創新的關系。

關鍵詞： 法規制度;黨的建設;改革開放初期

DOI：10.15938/j.cnki.iper.2019.05.025

中圖分類號：D262文獻標識碼：A文章編號：1672-9749（2019）05-0130-05

明確把黨的自身建設法規制度作為構建黨內法規制度規范體系的重要內容，是新時代黨內法規建設的重要理論創新。 黨的自身建設法規制度是指中國共產黨為加強自身的思想、政治、作風、組織、廉潔等建設而制定的黨內法規和規章制度的總和，既包含黨內法規文件，也包括為加強自身建設而形成具有普遍約束力和反復適用的黨內規范性文件。改革開放初期，以鄧小平為核心的黨中央深刻認識到“黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障”[1]，并領導創建了加強自身建設的諸多法規制度規范，開創了一條以依規治黨和制度治黨為基礎的黨建新道路。回顧和考察改革開放初期黨加強自身建設的制度化歷程和經驗，對推動構建新時代黨內法規制度體系有重要啟示意義。

一、特別突出黨員干部思想政治理論的學習和教育

改革開放初期，面對“文革”造成的“左”的僵化思想以及國門打開之后產生的資產階級自由化傾向，中央高度重視黨員干部的學習和教育工作，著力增強各級黨員干部的思想政治素質。黨的思想政治建設法規制度，以解放思想和改革創新為精神指向，以黨內法規和規范性文件為主要學習載體，以領導干部為主要教育對象，確保形成思想解放、政治堅定、善于學習、又紅又專的黨員干部隊伍，進而能夠在思想政治上引導黨員干部把工作重心轉到經濟建設的發展軌道上。

在思想政治領域開展撥亂反正是黨的建設面臨的首要任務。1979年，針對一些黨員干部思想不夠解放和不夠謹慎的雙重傾向，《中共中央通知》提出全黨要慎重評價和宣傳毛澤東主席要從長遠利益出發，以黨和全國人民的安定團結為大局。1980年，中共中央頒布《關于黨內政治生活的若干準則》，是新時期第一個關于黨的建設方面比較系統化的黨內法規。《準則》借鑒黨自身建設的歷史經驗教訓并結合黨的實際現狀而制定，是以“黨內立法”的方式推進黨的建設制度化的重要標志性成就，增強了干部的思想政治水平和黨性觀念，開啟了新時期黨的建設制度化的新起點。《準則》對黨內存在的思想政治問題也進行了深入分析，明確提出要堅持黨的政治路線和思想路線。隨之，十一屆五中全會把《準則》和“1980年黨章修改草案”作為黨內開展思想政治教育的重要法規文件，得以學習和貫徹。

1981年，《學習<關于建國以來黨的若干歷史問題的決議>的通知》提出要重點要抓好各級領導干部、特別是縣以上領導干部的學習活動，使之能夠正確看待毛澤東同志和毛澤東思想的歷史地位，實事求是地評價建國以來的是非功過，在此基礎上統一思想認識、團結一致搞“四化”。1983年，為配合整黨活動，《中共中央關于全黨學習<鄧小平文選>的通知》明確要求：學習教育重心工作在于引導各級領導干部更好地團結起來向前看，把思想統一到“決議”的基本結論上來，尤其是要深刻“認識十一屆三中全會的由來，認識十二大提出的建設有中國特色的社會主義道路的主要內容和主要保證，認識我們黨在新的歷史條件下堅持和發展毛澤東思想的成果”[2]。

十二大通過新修訂的黨章，為新時期黨建工作提供了根本遵循，成為管黨治黨、從嚴治黨的重要思想來源和制度基礎。1983年2月，為了在全黨開展以十二大黨章為核心內容的思想教育活動，《中共中央關于加強黨員教育工作的通知》，對在全黨范圍開展學習和教育工作做了詳細的規定。《通知》是開展黨內思想學習教育活動的標志性文件，奠定了新時期黨內學習和教育制度的基礎框架。《通知》全面總結了當時存在的教條主義和資產階級自由化傾向、不能同黨中央保持一致、對馬列主義和共產主義信念動搖、為人民服務思想淡薄、政治上稀里糊涂等思想問題。同時，向黨員說清楚了諸如黨的性質、地位、指導思想和奮斗目標，社會主義社會基本特征及優越性，新時期社會主要矛盾等重大政治理論問題。此外，提出加強黨員教育必須堅持理論與實際相結合、批評與自我批評、團結大多數的原則，強調發揮各級黨委在黨員教育中的領導和監督作用[3]。1987年，隨著資產階級自由化思想的蔓延，為了澄清黨員的錯誤思想，中紀委要求進行黨章的再學習再教育，以期增強黨性意識和政治紀律意識。

二、重點規范黨員發展、干部管理和黨內組織生活

黨的組織建設法規制度，是改革開放初期黨的自身建設法規制度體系中數量最多的一類法規制度。它主要解決黨員發展、干部管理和黨的組織生活中存在的突出問題。

黨員發展主要解決組織建設中存在的一些歷史遺留問題。如何處理建國前黨員脫黨以及恢復黨籍的工作，是黨的組織建設領域面臨的一個突出難題。1982年，《中共中央關于處理建國前黨員脫黨期間黨籍、黨齡問題的幾點補充規定》堅持具體分析區別對待的態度，提出了區分和處理黨員在歷史上脫黨問題的七條原則。此外，如何界定建國前以革命工作為職業、從事地下革命工作的黨員同志的革命工作時間和生活待遇問題也是干部隊伍建設面臨的困難。1982年，中央組織部、勞動人事部印發《關于確定建國前干部參加革命工作時間的規定》對此問題做出了詳細的說明，對在不同歷史時期、不同地區、擔任不同職務的革命同志的工作性質界定、工作時長計算等問題提出了具體的解決方法。

黨的干部管理制度涉及內容較為廣泛，廢除領導職務終身制，建立干部退休制度，是新時期推進黨的組織建設的重要突破點。1980年，中央政治局通過的《關于喪失工作能力的老同志不當十二大代表和中央候選人的決定》和中共中央、國務院通過的《關于設置顧問的決定》，都是探索逐步廢除領導職務終身制和實行新老干部交替的重要舉措和戰略步驟。1982年《中共中央關于建立老干部退休制度的決定》重點對離退休干部的年齡做出了實事求是的分析和界定，對退居二線后擔任顧問、榮譽職務以及政治和生活待遇等具體問題做了詳細規定，同時對新老干部交替、提拔中青年干部的必要性做了深入闡述[4]，這是新時期第一個較為全面規范干部退休制度的規范性文件。

干部選拔制度是新時期黨的組織建設的核心內容。如何選拔出優秀的后備干部，設計出較為科學合理的干部選拔制度，是實現領導干部革命化、年輕化、知識化和專業化的一項重要任務。1983年，《中共中央組織部關于建立省部級后備干部制度的意見》提出：抓緊青年干部隊伍建設，并對后備干部的具體人數、綜合條件、選定機關、培養方式和考核管理等問題做了一系列規定，形成了干部選拔制度的基本內容框架[5]。1986年，中央發出《關于領導干部年輕化幾個問題的通知》和《關于調整不勝任現職領導干部職務幾個問題的通知》，對領導干部年輕化的戰略意義、干部的知識化和專業化、年齡結構以及干部年輕化工作與改革工作有機結合問題做了具體規定[6]。

干部任命制度的規范和完善。1983年，針對一些地方領導干部未經人大選舉或者人大常委會決定就公布任命人員的違憲違法行為，《中共中央組織部關于任免國家機關和其他行政領導職務必須按照法律程序和有關規定辦理的通知》提出六條重要規定，強調任免國家機關領導人員必須嚴格按照法定程序，任命人選要在組織手續、法律手續完備后方可公布。隨后，中共中央提出進一步規范國家機關領導人員的干部任命程序的新要求，初步形成了專門規范干部任免程序的法規制度。隨著改革開放的深入推進，干部選拔過程中任人唯親、“走后門”、錢權交易等違反組織人事紀律的現象時常發生。1986年，《中共中央關于嚴格按照黨的原則選拔任用干部的通知》對在干部任用必須堅持黨的原則、按規定程序辦事、選拔干部走群眾路線、堅持嚴標準要求、黨委集體決定、擇優任用、嚴禁擅自增設機構等方面做了詳細規定[7]，為完善干部選拔任命工作提供制度供給。

干部考核是加強干部隊伍建設的關鍵環節。1979年，《中共中央組織部關于實行干部考核制度的意見》對新時期建立干部考核制度的必要性做了深刻的闡釋。提出主要從德、能、勤、績四個方面考核干部，加強干部考核的分類;考核干部實現領導和群眾相結合方法，把定期考核和平時考察相結合;干部考核要做到賞罰分明、有升有降;考核工作應由各級組織和人事部門負責;干部考核在試點工作的基礎上逐步推廣;必須在黨委領導下有計劃分步驟進行[8]。這是新時期制定的一部專門針對干部考核的法規制度文件，確立了干部考核制度基本內容架構，對正確識別和使用干部、加強干部監督工作有現實指導意義。

推進黨內組織生活的制度化建設，有利于營造健康和諧民主的黨內組織生活氛圍。早在改革之初中央對如何恢復和開展黨內組織生活就提出了具體的要求。1981年，針對少數單位尚未開展生活會或存在走過場的情況，《中共中央組織部關于進一步健全縣以上領導干部生活會制度的通知》對縣以上黨委開展黨內生活會的時間、內容、原則等問題做出專門性規定，強調把健全黨的組織生活會作為加強和改善黨的領導的重要抓手[9]。1988年，中央組織部要求在全國基層黨組織中逐步建立和實行民主評議員制度，對民主評議的作用、內容、方法以及加強民主評議活動領導等問題進行了界說。評議有助于加強黨內警示教育、提高黨員素質和黨組織的凝聚力[10]。

三、從嚴從細約束領導干部的個人主義、形式主義和浪費之風

改革開放初期，以鄧小平為代表的中國共產黨人提出黨的作風建設關系到黨的生死存亡的重大判斷。只有通過建立具體而又嚴格的黨內法規制度才能從嚴從細約束黨的不良風氣。

抓好黨的作風建設，首先要從高級干部嚴起，從用黨的法規制度規范干部的生活待遇做起。1979年，《中共中央、國務院關于高級干部生活待遇的若干規定》對高級干部的宿舍條件、應繳的房租和水費、家用和生活工具、交通工具、服務人員、出差出國外出休養方式和遺屬生活安排做了初步的較為全面的要求[11]。隨著改革開放深入推進和實際工作的需要，1983年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于新任副部長、省部長以上干部生活待遇的幾項暫行規定》和1984年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于貫徹執行離休干部生活待遇規定的通知》，分別對現任高級干部和離退休干部的工資待遇、住房安排、醫療保障、參觀活動、電話和秘書配備等方面做了較為細致的新規定。規范領導干部的生活待遇對抑制官僚主義和奢靡之風在黨內外造成的負面影響有直接作用。

黨在推進作風建設制度化中逐步形成了規制個人崇拜、辦喪活動等方面的法規制度。1980年《中共中央關于堅持“少宣傳個人”幾個問題的指示》認為，除中央專門規定外一律不得修建關于老一代革命家的紀念堂等建筑，要慎重出版個人傳記或文集，堅持一般高級干部喪事要節儉等原則[12]。這一重要黨規，有利于正確宣傳革命領袖的個人風采和思想魅力，樹立黨的良好精神風貌和政治形象，成為改革開放之初黨的作風建設制度化的重要標志性法規。從簡辦喪制度也是這一時期反對形式主義的重要制度性成果。1983年，中央辦公廳轉發《關于共產黨員簡辦喪事、帶頭試行火葬的相關報告》，體現了黨一以貫之的節儉辦事的理念，有利于帶頭營造良好的黨內風氣和社會風氣。

隨著經濟交往活動愈加頻繁，黨員干部在公務活動中出現大量浪費人力、物力、財力的不良風氣，突出表現在公款旅游、出國、宴請和公物超標等多方面。1986年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于堅決制止干部用公款旅游的通知》，1987年《中共中央、國務院關于嚴格控制黨政機關干部出國問題的若干規定》，1989年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在國內公務活動中嚴謹用公款宴請和有關工作餐的規定》等黨內法規明確提出：嚴禁借出差、開會、參觀學習等名義公款旅游，嚴格規范干部出國的審批和監督工作，禁止用公款進行任何形式的宴請活動，特別強調對違反規定的黨員干部和黨組織給予明確的紀律處分和責任追究。

規范黨員干部的外出考察活動，同樣也有利于遏制形式主義和浪費行為。針對一些地方接待工作中陪同人員過多，警衛形式不當，招待標準過高的問題，1982年《中央辦公廳關于進一步做好中央領導同志外出時警衛接待工作的幾點意見》對接待工作中的迎送、陪同、交通、警衛、食宿、采訪、記錄等活動進行了較為詳細的規定，尤其強調迎送和陪同工作要簡單化[13]。隨著改革開放實踐需要，各級黨員干部外出考察次數增多，招待標準過高、警衛工作影響群眾正常活動的現象屢見不鮮。1986年，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于簡化各級領導干部外出活動接待工作的若干規定》對廢除禮儀性的迎來送往、減少陪同人員、輕車簡從、從儉安排食宿、禁止饋贈禮品、改進警衛形式和新聞采訪等有了更加嚴格細致的要求[14]。

四、嚴格區分領導干部參與經濟活動的行為邊界

風清氣正和廉潔自律的執政黨形象是黨的肌體健康的重要表征。在改革開放之初，廣東、福建兩省走在對外開放前列，在對外交往中與華僑關系較為密切。一些華僑開始同國家合辦企業或投資其他行業，并大量援助祖國的經濟建設，捐助大量物質器材。但某些部門、單位和黨員干部直接或間接向華僑勸募、伸手要錢要物、變相受賄、套匯逃稅等索賄現象時常發生。為此，1979年《關于在受理華僑捐獻中嚴禁違反政策和營私舞弊的若干規定》和1982年《關于嚴格禁止向華僑、外籍華人和港澳同胞伸手要錢要物的緊急通知》要求：堅決執行自愿捐獻的原則、嚴禁變相受賄為個人謀取私利和貪污挪用、嚴禁接受非生產性高級消費品，要求各級領導干部要廉潔奉公、以身作則，做遵紀守法的模范，強調對違反規定的干部進行批評教育以及黨紀處分[15]。

大規模的經濟建設和經濟改革的推進，出現了一些黨員干部違紀違法參與經濟活動的情況，同時也產生經濟腐敗的問題。1983年，中央就連續發出《關于堅決剎住以權經商的歪風的通報》和《關于堅決制止經濟部門干部職工以家屬名義從事商業活動的通報》，對干部以及以干部子女家屬名義進行經商活動給予明令禁止。但干部子女和配偶利用自己的特殊身份參與套購國家緊急物資和倒買倒賣的活動偶有發生，導致干群關系緊張和黨的執政形象受損。1985年《中共中央、國務院關于禁止領導干部子女、配偶經商的決定》，明確要求縣團級以上領導干部子女和配偶除特殊情況外，一律不準經商;干部子女尤其是經濟部門的干部子女不能憑家庭關系非法牟取暴利;干部以身作則執行決定。此外，針對一些干部提出“讓黨政機關干部也盡快富起來”的現象，中央明確要求堅持官商、官工分開的原則，領導干部要退出企業活動[16]。

在總結黨的財經紀律建設經驗的基礎上，中央進一步明確和規范黨政干部參與經濟活動的行為邊界。1984年，《中共中央、國務院關于禁止黨政機關和黨政干部經商、辦企業的決定》要求：黨政機關不得使用公款，在職干部不得自籌資金、自辦企業與群眾辦企業，鄉以上黨政在職干部不得以職權為親屬謀私利，鄉鎮一般干部可參與一定的經營活動但不得與自己的工作業務有直接往來;提出離退休干部可以從事技術性和咨詢性工作，但從事經商和辦企業有著極為嚴格的條件限制。嚴禁離退休干部從事實體性經濟和謀取高利的活動[17]。《決定》是新時期關于禁止領導干部經商辦企業的標志性法規文件，對領導干部參與經濟活動的行為做出了較為全面的區分。

隨后，對黨政機關和機關干部參與經濟行為做進一步界定，特別強調機關的所有職工干部及退居二線的干部，除特殊情況，一律不能擔任各類企業職務，退離休干部不得到國營企業任職，但退休滿兩年可到非國營企業任職[18]。1986年，中央對干部子女、配偶禁止經商內涵也進行明確的界定，對機關開辦的服務部門、徹底脫鉤、技術轉讓等具體問題做專門性解釋，使廣大干部對禁止黨政機關干部經商、辦企業的要求有了更為深入的認識[19]。1988年，中共中央對退休干部興辦商業性企業的行為做出專門的禁止性規定，同時也對老干部可以參加何種性質的企業活動做出全面的說明，以期發揮老干部在保持黨政機關廉潔和推動治理經濟環境中的表率作用[20]。

隨著改革開放的深入，黨對反腐倡廉建設的重要性認識更加深刻：黨和國家機關能否保持廉潔關系到人心向背和改革的成敗[21]。把廉政工作作為經常性工作來抓，要不斷探索完善黨內法規制度與國家法律的路徑，維護黨和政府的廉潔自律形象。此外，中紀委領導制定多部與黨紀處分相關的法規制度，對黨員干部參與經濟領域、涉外活動、文化活動、社會活動產生的違紀行為制定了相應的黨紀處分辦法，成為新時期反腐倡廉建設的“硬約束”。

五、黨創制加強自身建設法規制度的現實啟示

改革開放之初，盡管黨的建設制度法規制定中存在規范性不強、原則性規定顯著、較多內嵌于規范性文件等問題，但黨在推進自身建設中制定了一批具有標志性和創新性的黨內法規和規范性文件，不但為開創中國特色社會主義法治道路積累了歷史經驗，也對構建新時代黨內法規制度體系有重要啟示意義。

第一，要把制度建設貫穿黨的建設始終。始終加強黨的法規制度建設既是馬克思主義執政黨建設的內在要求，更是我們黨領導人民持續推進社會革命和自我革命并取得重大勝利的政治保證。“嚴格的制度是中國共產黨安身立命的基礎。”[22]改革開放之初，黨對制度建設在整個國家治理中的地位和作用已有清晰認識和把握，“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[23]正是制度意識和黨規意識的覺醒，制度治黨逐步成為新時期從嚴治黨的重要路徑。把制度建設貫穿于黨的建設的各領域、各方面和全過程，正確認識和把握黨的建設總體布局與黨的制度建設的內在關系，以此能夠為全面從嚴管黨治黨提供基本理論遵循。

第二，堅持問題導向和實踐導向相統一。在發現和解決問題中推動黨的制度建設的創新性發展是改革初期黨內法規制度建設的重要實踐特色。在撥亂反正和啟動改革開放過程中，黨自覺認識到領導職務終身制、封建宗派主義、資產階級自由化思潮、貪污腐化等問題。正是在問題倒逼的情形下，黨不斷總結自身建設的實踐新經驗，使其有效傳化為法規制度。從1982年到1988年，中共中央以及中紀委幾乎每年制定一部黨內法規制度來規范黨員干部參與經濟活動的行為邊界，凸顯了制定黨內法規制度的問題導向和實踐導向。黨必須根據新的實踐需要和自身面臨的現實問題制定新的法規制度，保證黨始終能夠堅強有力地擔負起實現民族復興的歷史重任。

第三，正確處理繼承與創新的關系。在制度建設中，繼承不是因循守舊和亦步亦趨。創新也不是奇思妙想和盲目求變，而是要在繼承優良傳統的基礎上尋求解決問題的新思路和新方法。改革開放初期，很多黨內法規制度正是在恢復黨的優良傳統和做法的基礎上制定和逐步完善的。1980年制定的《關于黨內政治生活的若干準則》是重申黨在革命和建設時期形成的實事求是、批評與自我批評、民主集中制等優良作風并結合新的實踐而創建;1982年修訂的黨章，充分繼承黨的七大和八大制定黨章的經驗，又在新形勢下對黨的政治路線、社會主要矛盾、黨的領導和黨的建設等重要理論都有新表述和新要求，成為改革開放以來首部較為完備系統的黨章。新時代，制定和修改黨的自身建設法規制度既要繼承傳統經驗，更要“立足新的實際，不斷從內容、形式、載體、方法、手段等方面進行改進和創新。”[24]

參考文獻

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[責任編輯：張學玲]