淺析對國有企業(yè)主要領導人員評價的新思維

楊東波 劉衛(wèi)華 孔一星

國有企業(yè)是社會主義市場經(jīng)濟下執(zhí)政興國的支柱和重要力量。國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計在推動國有企業(yè)貫徹落實黨中央重大經(jīng)濟方針政策和決策部署、深化國有企業(yè)改革、規(guī)范企業(yè)境外投資經(jīng)營、反腐倡廉建設等方面發(fā)揮了重要作用。在社會科學領域，有諸多關于評價的方法和體系，具體到企業(yè)評價中，基本都是建立在一套財務指標體系的基礎上，通過統(tǒng)計分析方法、模糊數(shù)學方法、運籌學方法等進行分析，得到評價結果。在進行國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計評價時，上述方法可能并不適用，因為：一方面目前建立的評價體系主要是以財務指標作為基礎，不能涵蓋經(jīng)濟責任的全部內(nèi)容;另一方面有的分析方法過度依賴數(shù)理知識，對于評價方法來說，其價值不在于脫離實際應用所體現(xiàn)的復雜性，而在于審計過程中所體現(xiàn)的可操作性。

對國有企業(yè)領導人員評價的主要內(nèi)容

國有企業(yè)貫徹執(zhí)行黨中央經(jīng)濟方針政策，執(zhí)行企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、內(nèi)部控制制度、財務管理和境外資產(chǎn)管理制度等，都與本企業(yè)的領導班子特別是主要領導人員的決策密切相關，決策是履行經(jīng)濟責任的初始環(huán)節(jié)，也直接影響了經(jīng)濟責任履行的最終結果。決策正確是執(zhí)行正確的前提與必要條件，經(jīng)濟責任審計評價首先圍繞經(jīng)濟決策的制定與執(zhí)行開展，并確定審計的重點和方向，不僅要肯定該項經(jīng)濟決策所付出的努力及取得的業(yè)績，還要指出該項經(jīng)濟決策所存在的問題。

（一）對決策制度、程序和內(nèi)容進行審計。

決策制定是履行經(jīng)濟責任的初始環(huán)節(jié)，通過決策事項確定經(jīng)濟責任審計的方向和重點，同時決策制定也是審計的重點和需要評價的內(nèi)容。在進行經(jīng)濟責任評價時，不僅要指出履行經(jīng)濟責任取得的業(yè)績與問題，更要指出決策是如何制定的，還要通過審計評價決策機制的科學性、決策程序的民主性、決策事項的合法合規(guī)性。同時，也可以了解和參考領導人員的個性特征或履職特點，作為所作出經(jīng)濟決策的說明和印證。

審計決策制度，評價決策機制的科學性。一是“有沒有決策制度”，通過查看國有企業(yè)有關規(guī)章制度，審計國有企業(yè)領導人員任職期間是否建立“三重一大”等經(jīng)濟決策制度，評價決策制度的建立情況;二是“是不是執(zhí)行決策制度”，通過查看會議記錄等資料，審計經(jīng)濟決策是否結合實際情況，按照相關制度對黨中央重大經(jīng)濟方針政策等事項進行細化，評價決策制度的執(zhí)行情況;三是“該決策的是不是都決策了”，通過座談、查閱材料等形式，審計經(jīng)濟決策是否涵蓋重要項目工程、重要人事任免、大額資金使用等必須經(jīng)過集體決策的事項，評價決策制度覆蓋的全面性。

審計決策程序，評價決策過程的民主性。一方面，對經(jīng)濟決策的前期醞釀和動議情況進行審計，各項決策是否進行了充分的論證和調(diào)研，評價決策準備階段的科學性;另一方面，對經(jīng)濟決策的決策過程進行審計，各項經(jīng)濟決策是否按照約定人數(shù)和表決方式開展，是否存在以通報替代集體決策的情況，是否存在會議記錄不完整、缺少決策環(huán)節(jié)的情況，是否對反對意見進行了回復和解釋，評價決策實施階段的民主性。

審計決策內(nèi)容，評價決策事項的合法合規(guī)性。一是從決策內(nèi)容合法合規(guī)的角度，審計經(jīng)濟決策內(nèi)容是否遵守法律法規(guī)以及單位規(guī)章制度，是否符合黨中央重大經(jīng)濟方針政策，是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃發(fā)展方向，評價決策內(nèi)容的合法合規(guī)性;二是從決策內(nèi)容的可實施性角度，調(diào)閱重大工程項目、大額資金使用等事項的實施方案、管理資料等，審計是否符合企業(yè)發(fā)展的需要，是否能夠落地實施，是否制定相應的工作方案、明確工作任務的分工和時間安排，評價為推動落實經(jīng)濟責任所制定實施計劃是否具體和可執(zhí)行。

（二）對決策執(zhí)行產(chǎn)生的結果進行審計。

決策執(zhí)行產(chǎn)生的結果是履行經(jīng)濟責任的最終環(huán)節(jié)，根據(jù)黨中央的最新要求和改革發(fā)展方向，結合“兩辦”規(guī)定，從國有企業(yè)審計的實踐出發(fā)，國有企業(yè)領導人員履行經(jīng)濟責任的主要內(nèi)容概括為以下七個方面：一是審計國家重大政策措施貫徹落實是否到位等問題;是否存在改革試點工作推進緩慢、未按期完成相關改革任務等問題，評價履行經(jīng)濟責任過程中落實黨中央重大決策部署情況。二是審計國有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是否符合國家中長期發(fā)展規(guī)劃、專項發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策等;是否與企業(yè)自身發(fā)展定位相符合相適應;是否在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的實施過程中進行檢查督促;是否根據(jù)形勢變化在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的實施過程中及時進行調(diào)整，評價履行經(jīng)濟責任過程中落實企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃情況。三是審計是否存在重大項目決策不當，造成資產(chǎn)損失浪費的問題;是否存在重大事項黨組織決策前置程序不完善產(chǎn)生問題等，評價履行經(jīng)濟責任過程中落實重大經(jīng)濟決策情況。四是審計是否存在治理結構不夠健全;是否存在重大風險隱患防控不到位等問題，評價履行經(jīng)濟責任過程中法人治理結構和內(nèi)部控制管理情況。五是審計是否存在企業(yè)經(jīng)營業(yè)績不實，財務管理不規(guī)范;是否存在“走出去”戰(zhàn)略、“一帶一路”建設落實不到位、境外投資決策不當、缺乏有效協(xié)同機制以及環(huán)境保護政策執(zhí)行不嚴等問題，評價履行經(jīng)濟責任過程中財務收支和境外資產(chǎn)管理情況。六是審計是否存在違反中央八項規(guī)定及實施細則精神、黨風廉政紀律、個人廉潔從政等，評價履行經(jīng)濟責任過程中領導人員廉潔從業(yè)情況。七是在審計整改方面關注國有企業(yè)以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，評價履行經(jīng)濟責任過程中審計整改情況。

國有企業(yè)領導人員評價與聯(lián)席會議評價相結合

形成評價結論是經(jīng)濟責任審計的最后環(huán)節(jié)，在參考前述評價基礎和評價主體的基礎上，筆者建議由審計機關根據(jù)審計內(nèi)容，確定國有企業(yè)領導人員的評價等次，之后將評價等次、評價基礎、審計內(nèi)容一并提供聯(lián)席會議成員單位，使之共同參與到評價過程中形成最終的評價結論。

（一）審計機關對國有企業(yè)領導人員作出綜合評價。

確定經(jīng)濟責任審計綜合評價等次。首先確定重大事項的標準，比如，以該事項的金額、對企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的影響、產(chǎn)生的社會影響等作為標準，并以此標準進行篩選。其次，對審計過程中核實的業(yè)績和發(fā)現(xiàn)的問題進行篩選。再次，對篩選后的重大業(yè)績與問題，在遵循“三個區(qū)分開來”的前提下區(qū)分決策是否正確，如果決策程序正確，對正面的重大業(yè)績需要進行肯定，對負面的重大問題，評價在具體執(zhí)行過程中領導人員所承擔的責任;如果決策程序有問題，對正面的重大業(yè)績，要實事求是地進行分析，評價領導人員在決策時是否承擔責任，對負面的重大問題，評價領導人員所承擔的責任，并深入調(diào)查是否存在違法違紀問題線索。最后，根據(jù)所有重大業(yè)績與問題中領導人員在決策制定和執(zhí)行過程中所承擔的責任作為評價基礎，并結合談話、查閱資料等掌握的情況確定評價等次，以“優(yōu)、良、一般、差”作為評價等次，確定國有企業(yè)領導人員的經(jīng)濟責任審計綜合評價等次。

形成簡要的綜合評價結論報告。目前國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計報告的內(nèi)容主要包括：審計的法律依據(jù)、審計對象范圍、審計查閱資料范圍、基本情況、審計結果、審計建議、附件（審計發(fā)現(xiàn)的其他問題、審計發(fā)現(xiàn)問題匯總表）。從嚴謹和專業(yè)的角度考慮，審計機關嚴格履行程序，嚴格依法依規(guī)，嚴格在職權范圍內(nèi)開展工作，但也使得審計報告篇幅過長，影響了報告的可讀性和可理解性。因此，在現(xiàn)有“兩個報告”基礎上形成簡要的綜合評價結論報告，主要包括三個方面的內(nèi)容：一是國有企業(yè)領導人員的個性特征或履職特點，該內(nèi)容可以為領導人員所作出經(jīng)濟決策提供說明和印證，還能夠更好地突出定性評價，可以利用談話、查閱資料等掌握的情況對領導人員的個性特征和履職特點進行描述;二是國有企業(yè)領導履行經(jīng)濟責任的主要業(yè)績和問題，列舉履行經(jīng)濟責任過程中取得的重大業(yè)績和問題;三是國有企業(yè)領導人員履行經(jīng)濟責任的綜合評價等次。

（二）聯(lián)席會議對國有企業(yè)領導人員進行綜合評價。

按照兩辦規(guī)定第二十五條的要求：“審計委員會辦公室、審計機關應當聽取聯(lián)席會議有關成員單位的意見，及時了解與被審計領導干部履行經(jīng)濟責任有關的考察考核、群眾反映、巡視巡察反饋、組織約談、函詢調(diào)查、案件查處結果等情況”。因此，在審計機關經(jīng)濟責任審計評價的基礎上，聯(lián)席會議其他成員單位可以采取票決、函詢等形式共同參與到經(jīng)濟責任審計綜合評價中，以各自掌握的具體情況或者考核評價的結果作為參考，完善經(jīng)濟責任審計綜合評價結果。

采用票決的形式確定綜合評價結果。聯(lián)席會議成員單位可以通過定期或者不定期的會議，共同研究討論經(jīng)濟責任審計評價結果，由審計機關介紹各個國有企業(yè)的審計結果，其他成員單位介紹所掌握的領導人員具體情況、年度考核、考評等結果，在綜合各個單位了解情況的基礎上，共同投票確定一個結論性的評價等次。對聯(lián)席會議成員單位可以根據(jù)監(jiān)督職責、掌握范圍等確定不同的票數(shù)或者權重，最后得到綜合評價等次，形成最終的綜合評價結論。

采用函詢的形式確定綜合評價結果。除了現(xiàn)場的票決形式外，聯(lián)席會議成員單位也可以通過非現(xiàn)場的形式參與綜合評價。比如，采用函詢的形式參與綜合評價過程。對各個成員單位來說，與現(xiàn)場確定結果相比，非現(xiàn)場的形式評價周期更長，對所掌握情況的利用更加全面，研究和討論也更有深度，所確定的評價等次也可以更加準確。采用函詢的形式，首先需要審計機關將其確定的綜合評價等次、評價基礎和審計內(nèi)容一并提供，之后由聯(lián)席會議其他成員單位分別根據(jù)掌握情況確定綜合評價等次，在參照前述確定權重的基礎上，通過對回函進行匯總計算，確定國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計評價的等次，形成最終的綜合評價結論。

國有企業(yè)領導人員評價主體向多元評價發(fā)展

根據(jù)“兩辦”規(guī)定的第十條要求：“各級黨委和政府應當加強對經(jīng)濟責任審計工作的領導，建立健全經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議由紀檢監(jiān)察和組織、機構編制、審計、財政、人力資源社會保障、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、金融監(jiān)督管理等部門組成，召集人由審計委員會辦公室主任擔任”。在目前的國有企業(yè)經(jīng)濟責任審計評價中，主要由審計機關根據(jù)審計內(nèi)容作出評價，聯(lián)席會議其他成員單位并不直接參與經(jīng)濟責任審計評價。在實際工作中，每個成員單位在國有企業(yè)的監(jiān)督與管理中均承擔了一定的職能，對國有企業(yè)領導人員履行經(jīng)濟責任都掌握不同的情況，在進行經(jīng)濟責任審計評價時，可以根據(jù)各自掌握的情況共同參與，實現(xiàn)評價主體從單一評價主體向多元評價主體的過渡，進而增加評價結論的全面性和客觀性。

（一）從評價目標上看，聯(lián)席會議成員單位關注的重點有所不同。

聯(lián)席會議成員單位在國有企業(yè)監(jiān)督與管理中承擔的職責不同，所追求的評價目標、關注的評價重點也有所不同。比如，組織部門作為領導干部培育、選拔、管理、使用的部門，重點關注國有企業(yè)領導人員的政治表現(xiàn)、能力素質(zhì)、工作業(yè)績、廉潔從業(yè)和履行“一崗雙責”等情況，基本上覆蓋領導人員管理的各個環(huán)節(jié);國有資產(chǎn)管理部門作為履行國有企業(yè)出資人職責的部門，維護的是所有者權益，重點關注國有企業(yè)領導人員是否促進實現(xiàn)保值增值、是否促進實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。不同單位評價目標的區(qū)別使得所采用的評價方法和評價體系也有所區(qū)別，以中央企業(yè)為例，《中央企業(yè)領導人員管理規(guī)定》主要從綜合、業(yè)績、黨建三個維度構建國有企業(yè)領導人員考核評價體系，由內(nèi)部民主測評、外部管理部門評價等共同形成評價結論;《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核辦法》則根據(jù)不同功能和類別的企業(yè)進行分類考核，根據(jù)年度凈利潤、經(jīng)濟增加值等指標作為基準值進行比較，并經(jīng)過行業(yè)對標進行考核，考核結論分為四個級別，以此對中央企業(yè)負責人的經(jīng)營業(yè)績作出評價。

（二）從評價內(nèi)容上看，聯(lián)席會議成員單位關注的內(nèi)容都涉及經(jīng)濟責任的履行，可以相互補充、相互印證。

國有企業(yè)作為經(jīng)濟主體，在聯(lián)席會議成員單位的監(jiān)督和管理中都會關注經(jīng)濟責任的履行。比如，干部管理過程中需要考核領導人員的經(jīng)營業(yè)績，作為評價領導人員能力的重要指標。從《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核辦法》來看，對年度凈利潤、經(jīng)濟增加值等財務數(shù)據(jù)設置基準值，考核組以中央企業(yè)的數(shù)據(jù)進行比較和對標，形成經(jīng)營業(yè)績的評價結果。從兩辦規(guī)定來看，財務收支也是經(jīng)濟責任審計的重要內(nèi)容之一，但是審計機關關注的是財務收支的真實性、合法性和效益性。因此，對于經(jīng)營業(yè)績這一方面來說，國有資產(chǎn)管理部門和審計機關的評價結論可以相互補充，使經(jīng)營業(yè)績的數(shù)據(jù)更加客觀和真實。另外，對于廉潔從業(yè)來說，國有資產(chǎn)管理部門通過監(jiān)督檢查、年度考核等形式評價領導人員廉潔從業(yè)情況。審計機關則從經(jīng)濟事項的決策入手，通過審計決策制度、程序、內(nèi)容以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟后果的角度出發(fā)，評價廉潔從業(yè)。因此，在廉潔從業(yè)方面，不同部門的評價結論可以相互印證，使廉潔從業(yè)的評價結論更加全面。

（三）從評價形式上看，聯(lián)席會議成員單位可以采取票決、函詢等形式共同參與評價。

通過對聯(lián)席會議成員單位評價目標和評價內(nèi)容的對比不難發(fā)現(xiàn)，雖然不同單位的評價目標、評價重點、評價方法有所不同，但評價內(nèi)容都涉及到經(jīng)濟責任的履行，并且可以從不同角度對同一經(jīng)濟責任進行分析，相互補充、相互印證，因此評價主體的多元化將有利于更加全面、客觀地評價國有企業(yè)領導人員。在進行經(jīng)濟責任審計評價時，由審計機關根據(jù)審計內(nèi)容作出綜合評價，一方面審計機關主導和完成了經(jīng)濟責任審計，另一方面審計機關作出的評價可以作為其他成員單位評價的參考。聯(lián)席會議其他成員單位以審計機關的評價為依據(jù)，并結合各自掌握的主要領導人員的情況，通過票決、函詢等形式共同參與到評價過程中，最后形成更具客觀性、全面性的評價結論。

（作者單位系審計署鄭州特派辦）