我國參與北極航道環境治理的路徑研究

崔佳璐

摘要：隨著氣候變化的加劇，北極地區氣溫連續升高，海冰覆蓋面積持續縮減，使得北極航線的大規模開發和利用成為可能。2017年國際海事組織（以下簡稱IMO）《極地水域船舶作業國際規則》（以下簡稱《極地規則》）的生效，為極地船舶航行提出了更高的標準和要求，嚴格規制了船舶造成的污染問題，北極航道生態環境受到了更多關注。2018年1月26日中國發布了《中國的北極政策》白皮書，表明中國在北極事務方面的立場，積極倡導共建“一帶一路”，與世界各國一道推動構建人類命運共同體。分析《極地規則》對中國的機遇和挑戰，中國應當充分利用自己的身份和地位，積極參與國際規則的制定和修訂、增強履約能力、提高極地船舶設計建造水平和環境保護能力。

關鍵詞：北極航道;環境保護;船舶污染;極地規則

中圖分類號：D922 ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）10-0066-05

一、北極航道及環境現狀

我們通常稱之為北極地區的是一個以北極為中心的廣大地區，即北緯90度，包括北冰洋、邊緣陸地海岸和島嶼。總面積2 100平方公里，其中陸地面積800平方公里。八個北極國家通常被認為是美國、加拿大、俄羅斯、丹麥、挪威、冰島、瑞典和芬蘭。按照國際法的規定，上述八國可以合法劃分該地區除北冰洋（公海）外的陸地、領海、領空以及尚未被發現的部分島嶼。廣闊的北極地區擁有豐富的自然資源，包括石油、天然氣、煤炭、電力、風能、淡水、金屬和生物資源，并因其獨特的地理位置，戰略地位也是極其重要。目前，氣候變暖加速北極夏季冰山融化進程，引起了對北極地區資源開發與運輸、環境保護等方面的關注。對于中國來說，北極地區獨特的政治、經濟和軍事潛在利益對中國的經濟和政治發展也非常重要。

到目前為止，北極地區爭議的焦點集中在北極航道的環境保護方面。北極海峽是連接亞洲、歐洲和北美洲的最短海上航線。這不是一條單獨的路線，它主要包括沿加拿大海岸的西北航道和沿西伯利亞海岸的“東北航道”。海冰的融化使北極航行成為可能，進而促進我國的經貿、能源發展。[1]

（一）北極航道概述

1.東北航道

大部分東北航道位于俄羅斯北部海岸的北冰洋近海水域，特指東部的白令海峽。在俄羅斯北部海岸的楚科奇海之后，新西伯利亞海，巴倫支海，卡拉海，拉普捷夫海，連接太平洋和大西洋的一系列路線。此外，所謂的“東北海峽”和“北海海峽”，從地理角度來看，“北海海峽”是“東北海峽”的一部分。“北海航道”的范圍是根據俄羅斯1991年提出的“俄羅斯海上航道導航條例”確定的。它包括適用于冰區駕駛船舶的航道，信迪島海峽西線入口和格魯吉亞以西的北線。目前，國際學術界基本同意“北海通道”是“東北通道”的重要通道。

北方海航道的開通可使北歐到東北亞、北美的航行路程與現有航線相比節省50%，由于氣候變暖，冰川作為北海海峽通過的主要障礙的積聚正在融化，積冰的厚度和面積逐年減少。它將使北海海峽的通行時間從夏季到全年逐漸增加。

2.西北航道

大部分西北航道都包含在加拿大北部水域，從白令海峽開始，它沿著拉斯維加斯北部的沿海水域向東移動，穿過加拿大的北極群島，最后進入太平洋。地理上，北極群島將西北航道分為兩個分段，總長約1 450公里，是太平洋與大西洋之間的最短路線。但西北航道的地理環境惡劣，地形地勢復雜，航線多曲折，因此西北航道也被稱為世界上最為險峻的海上航線之一。

（二）環境現狀

1.北極氣候變化

近年來，北極地區氣溫連續升高，海冰覆蓋面積持續縮減、臭氧層出現漏洞、海水酸化等現象相繼出現。2005年海冰覆蓋面積約為500萬平方公里，2007年海冰面積縮減了117萬平方公里，相當于減少了八個黑龍江省的面積大小。不止海冰覆蓋的面積，海冰的厚度也在近十年來急減至2.6m。《北極氣候影響評估》預計：截至2114年，北極地區陸地平均氣溫最高將上升7攝氏度，北極地區氣溫的持續走高也加速了北極地區臭氧層的消耗，使得北極煙霧現象頻頻出現。

2.北極動植物變化

北極氣候環境的變化直接關系到北極動植物的生存地條件，威脅到北極動植物的生存。 海水溫度、酸度的上升，使得海象覓食困難，北極熊不得不遷往更寒冷的地方生存。北極地區的植物生態系統也同樣面臨史上最艱難的時期，舊物種瀕臨滅絕，新物種緩慢組建。生物科學家預言半個世紀內，北極地區將面臨最為慘烈的物種入侵災難。

3.環境污染

北極地區環境質量的逐年下降主要原因是船舶污染，油類、散裝有毒液體、生活污水、船舶垃圾等污染的放排都會給北極生態環境帶來惡劣影響。因北極地區地形崎嶇、海冰大面積覆蓋、基礎設施不完善，大大增加了污染源的違禁排放和泄漏事件發生的概率。[2]同時氣溫過低使得污染物難以被揮發、降解掉，嚴重破壞海洋生態平衡。1989年，美國“瓦爾德號”的原油泄漏事件使將近482.7公里海岸線受到污染，當地的鮭魚與鯡魚幾乎滅絕。

二、北極航道環境保護中存在的問題

（一）北極航道的環境管轄權問題

目前，“聯合國海洋法公約”第234條對北冰洋冰凍帶的環境保護作出了相關規定，主要闡明了沿海國家對冰凍地區環境保護的權利和義務。根據“條約”的規定，沿海國可以制定和實施適用于其專屬經濟區的國內法來控制和管理通過其專屬經濟區的船舶。防止或減少對該地區海洋環境的破壞。但是，上述規定僅適用于專屬經濟區的“冰區”，隨著氣候變暖，海冰融化。因此，隨著時間推移，公海進入范圍之內，該條款對北極地區的限制將不復存在。同時條款中對“一年中大部分冰封的情形”的界定相當模糊，引起以加拿大和俄羅斯為主的權屬之爭。

通過引入“北極水污染防治法”，加拿大以環境保護的名義加強了對西北航道的控制，北緯60度以北的加拿大水域受到加拿大的保護。它還規定了船舶控制體系、治理污染、禁排的垃圾以及有能力解決污染問題的部門。加拿大認為該法律得到“聯合國海洋法公約”的授權，可以公平地適用于國外的船舶。但是，以美國為主導的其他國家對加拿大的提議持否定態度。

俄羅斯提出“北海海峽是指蘇聯北部海岸內水、領海或專屬經濟區的國家干線，包括適合冰區的引航路線;北海水域的大部分水域完全包括在他們自己的海洋管轄范圍內。此外，還制定了一系列嚴格的導航標準，要求其他國家的船只通過需要俄羅斯人的破冰船進行導航。

可以看出，“聯合國海洋法公約”在解決北極問題方面的框架作用已得到國際社會的接受。但也因北極地區的環境復雜性使《公約》的適用產生了更多的問題。各國在水道和環境保護措施的監管方面缺乏一定的合法性和公正性。明確北極海峽的環境管轄權，更好地保護北極海峽的航行環境。

（二）北極航道的船舶污染問題

1.國內法標準高于國際法

1970年加拿大頒布的“北極水污染防治法”規定，西北航道的巡航必須是零排放的含油污水和垃圾傾倒。這一規定雖十分有利于北極航道環境的保護，但卻給途經船舶帶來了高昂的物質成本和時間成本，背離了北極航道開發利用的目的。在“防止船舶造成污染國際公約”中，允許船只在最大限度內排放含油水，允許至少在離陸地12海里以外的區域分類排放垃圾。顯然，加拿大國內法的標準是過于嚴苛的，缺乏公正性。

2.相關國際法存在不足

《聯合國海洋法公約》是迄今為止最全面、適用范圍最廣的專門針對世界海洋事務的國際條約，雖然公約的普遍適用性和規范的問題面對全球所有水域，且有關海洋環境保護的規定也同樣適用于北極地區，但因北極地區特殊的地理環境與氣候變化，使得《聯合國海洋法公約》在適用過程中缺少針對性，出現爭議。

在海洋污染防治方面，1972年《人類環境保護宣言》的發表促進各國共同致力于解決環境保護問題，各國所簽署的《防止傾倒廢物和其他物質污染海洋的公約》等法律也代表著國際海洋環境保護立法的歷史性進步。但北極各國參與的北極環境保護有關條約的立法規范缺少統一性，并且模糊界定對締約國的權利與義務，這也大大影響了條約運行的實際效果。

目前北極環境保護領域的合作多是通過軟法開展的，但軟法不具有法律約束力，缺少保障機制，各國也經常以國家安全或經濟發展為由推脫實施軟法規定的要求，使得北極環境未受到實質性保護。[3]

三、北極航道環境保護的法律適用

（一）《極地規則》的結構與意義

1.《極地規則》的基本結構

由于北極多冰、高寒等特殊環境，現有 IMO法規不足以處理其特殊風險，因此，頒布的極地規則是為極地水環境量身定做的，相關要求高于國際海事組織（海事組織）的要求，如《SOLAS公約》和《MARPOL公約》。同樣的情況也適用于極地水域。極地規則分為環境保護和航行安全兩部分，每個部分包括強制性和可選的兩類規范。研究將重點探討《極地規則》中環境保護這一部分，環境保護措施包括防止油污染、有毒液體污染、包裝有害物質污染、船舶生活污水污染和垃圾污染。這些措施將通過對2017年1月1日生效的《SOLAS公約》第十四部分和《MARPOL公約》附件的修正來執行。

2.《極地規則》的意義

（1）對北極國家的影響。在《極地規則》出臺之前，針對于北極地區的強制性國際立法處于雜亂無章的狀態。[4]目前，國際海事公約、區域性北極協定、各國國內法相繼出臺，對北極地區進行法律性規范。以加拿大和俄羅斯關于北極水域的糾紛為例，兩國欲借國際規則制定以鞏固控制北極航道為目的的國內法，強調沿海國家對極地水域航行安全和環境保護的控制。[5]《極地規則》則是在保障國際利益的前提下，對國內法予以修正。北極地區的強制性法規對北極國家的北極國內政策產生了重大影響。

（2）對非北極國家的影響。對非北極國家而言，《極地規則》的出臺，首先是提高了極地航行船舶建造的難度，以及對在北極航行的船舶進行了分類。該規定還保護極地水域的航行免受北極沿海國家的強制性劃分。其次，《極地規則》中規定，北極沿岸國的收費性破冰服務不為強制性，這也使過往船舶降低運營成本，提高經濟效益。

（二）《極地規則》對航道環境保護的規定

2014年11月21日，國際海事組織（海事組織）第94屆海事安全委員會通過了《國際極地水域船舶營運規則》（極地規則）安全措施（第PI部分）。《國際海上人命安全公約》第14章關于“極地航行船舶安全措施”的修正案使其成為強制性規則。2015年5月，第68屆海洋環境保護委員會審議并通過了《極地規則PII》的部分環境保護措施，以修訂《MARPOL公約》附件一。II、VI和V強制執行。

（三）《極地規則》的規定分析與建議

1.在防止油類污染方面

就操作要求而言，禁止任何船舶向海中排放石油或含油混合物，但從罐中排放或排放的油或含油混合物除外。對于不符合1.1.1標準且在北極連續運行超過30天的A級船舶，1.1.1標準應盡早在極地規則生效一年后的第一次中間或更新調查中達到（兩個時間點之間的較短時間）。在符合標準之前，此類船舶應符合MARPOL附則I第15.3條的排放要求。在結構要求方面，A類和B類船舶[A類船舶指至少能在中等當年冰（也可能包括陳冰）的極地水域航行的船舶，B類船舶指能在當年薄冰（也可能包含陳冰）的極地水域航行的B類船舶]在“極地規則”生效之日或之后的總燃料裝載量小于600立方米，所有油箱應與船體隔離，距離應大于或等于0.76米;對于載重量為600立方米的A級和B級船舶，用于儲存油的液體貨油艙也與船體外殼隔離;對于在極地規則生效后建造的所有A級和B級船舶，殘油（污泥）和油箱低儲水柜應與船體隔離。

雖然中國在制定《極地規則》時沒有積極尋求自己的權益，但中國仍有資格和機會參與后來的《極地規則》修訂。作為國際海事組織的A類成員，中國有權提出修改《極地規則》，中國是北極理事會的官方觀察員，有權出席董事會會議并有權提出問題。作為海事大國，中國應在《極地規則》中積極表達自己的國家意志，這也是中國利用國際法謀取國家利益的重要手段之一。

3.提升自身極地航行環保能力

極地航行環保能力的提升主要通過創新船舶排污理念，我國也應以北極國家為模板，在低溫止裂鋼、電力推進、LNG船、柴電混推等“四新技術”方面深入研究，打造民族自我品牌與技術，提高船舶的安全和環保系數，在國際上處于技術領先地位。

首先，在船舶極地航行結構設計及材料選取上，需考慮到北極低溫、多冰的自然條件，還需考慮其破冰用途。[5]因此，選材有著嚴格的限制，需同時滿足耐低溫、堅固和易于修補這三點，在撞擊浮冰時，兩側船體也不會因受力不均而導致破損，并且一旦發生泄漏等情況，船上損管部門可以利用船上現有設備進行修補，確保航道環境安全。[6]

其次，在《極地規則》中四項防污染措施的要求下，我國還應提升自身的應急事件處理能力。若有泄漏事件發生，極地船員的專業素養直接關系到船舶污染的嚴重性。根據《極地規則》第十二章規定，航運公司應確保極地水域營運船舶的船長、大副和負責航行值班的高級船員完成相應培訓，以獲得其應達到的且與擬履行的職責和責任相稱的能力。[7][8]通過培訓，在緊急情況發生后，船員能夠做出初步評估，[9]按照既定程序提出有效的應急對策，將損失降到最低。

五、結語

如今，北極生態環境的保護問題已不容小覷，如果各國只注重航道開發等帶來的短期收益而忽視了北極環境變化的惡劣影響，那么人類將會因小失大。目前各國為改善北極生態環境，積極通過立法、訂立條約等形式維護北極及自身權益，但始終缺少具有強制性、針對性的法規。2017年1月1日《極地規則》的生效為中國在北極環境保護問題上帶來了新的機遇與挑戰。《極地規則》的高標準不僅是對中國參與極地航行的挑戰，也是促進中國提高極地航道環保能力的一種推動。環境問題是全人類面臨的共同問題，保護北極航道環境、維護人類共同利益不受侵犯是北極航道開發與管理中不可忽視的難題。研究詳細介紹和解讀了《極地規則》中對于極地船舶污染治理的具體技術性和管理性要求，為北極可持續發展，為人類謀求更多幸福，中國應以《極地規則》為目標，改善船舶的環保分配，提高航行技術，實現我國在北極地區的實質性權益。

參考文獻：

[1] 張勝軍，李 形.中國能源安全與中國北極戰略定位[J].國際觀察，2010（4）.

[2] James C Kraska，The law of the Sea Convention and the North-west Passage[J].Defense Requirements for Canadas Arctic，Vim Paper ，2007（8）.

[3] 北極問題研究編寫組.北極問題研究[M].北京：海洋出版社，2011.

[4] 白佳玉.北極航道沿岸國航道管理法律規制變遷研究——從北極航道及所在水域法律地位之爭談起[J].社會科學版，2014（8）.

[5] Berkan PA，Young O R.Governance and environmental change in Artic Ocean[J].Science，2009（5）.

[6] Prior S.Mandatory Code for Shipping Governance Explaining Regional Niche Selection[J].International Environmental Agreements：Politics，Law and Environment.

[7] Koivurova T.Alternatives for an Artic treaty-Evaluation and a New Proposal[J].Review of European Community & International Environmantal Law，2008（1）.

[8] Kao S Mandatory Code for Shipping to protect Polar Marine Environment[J].Marine Technology Society Journal，2011（2）.

[責任編輯：龐 林]