世界主要航天國家航天戰略政策與管理發展分析

孫紅俊、馬婧、柳銥雯 /中國航天系統科學與工程研究院

在航天技術創新高度活躍、商業航天蓬勃發展、太空軍事化快速推進并日益成為新的作戰域的背景下，2018 年以來世界主要航天國家或地區著眼國家安全與發展利益，積極制定、調整和完善航天戰略政策，推進航天工業管理調整變革，旨在鞏固其優勢地位、加速提升能力，以期在日益擁擠、對抗升級、競爭加劇、多極化、全球化的太空態勢下享有更多的安全與繁榮。

一、美國強勢推進航天政策管理調整改革

近年來，全球太空安全形勢日趨嚴峻，競爭加劇，對抗升級，美國認為其航天優勢正在縮小。特朗普上臺以來對航天工業發展全方位布局，成立由副總統擔任主席的國家航天委員會，強力推進軍用、民用、商用航天政策管理調整改革。特別是2018 年以來，以新版《國家安全戰略》《國防戰略》為指引，圍繞航天頂層設計，軍用、民用、商用航天發展，天軍組建等主題，發布《國家航天戰略》與《簡化對太空商業化利用的監管》2 號政策令、《國家太空交通管理政策》3 號政策令、《建立美國天軍》4 號政策令及國防部《太空作戰條令》等一系列政策指令，并啟動天軍組建工作，航天工業發展思路逐漸清晰。

1.從國家頂層推進軍用、民用、商用統籌協調，突出強調“美國優先”

美國2018 年3 月發布首部《國家航天戰略》，提出深化軍用、民用、商用航天動態合作關系，維持其航天技術領先優勢。主要內容為：一是將美國利益置于首位，強調在國際協議中以美國利益為先，確保航天工業能力的世界領先地位；二是傳承美國探索精神，強調以創建和維護關鍵航天系統為重點，確保空間科學、商業和國家安全利益，引領美國航天復興；三是以實力維護太空利益，明確將懾止、反擊、擊敗美國和盟友面對的威脅；四是提出發展更具彈性的航天系統，強化太空威懾和作戰手段，完善基礎能力、結構和流程，營造有利的國內和國際環境。

2.推進軍事航天政策與管理體制改革，積極備戰太空

特朗普政府認為，近年來中國的反導與反衛能力迅速增強，敵對國家和組織獲得航天能力的門檻降低，太空安全環境日益惡化。基于此，政府將積極推進軍事航天政策與管理體制改革。

首先，要調整軍事航天政策，將太空視為獨立作戰域。放棄奧巴馬政府以外交手段維持“穩定太空環境”的“克制戰略”，在《國家航天戰略》中明確提出“太空已成為戰場”，要加強太空戰備，“以實力維護和平”；2018 年4 月發布的《太空作戰條令》強調，將太空作戰與聯合作戰體系融合，將直接對抗作為重要的太空作戰內容；2019 年2 月發布的《組建美國天軍》4 號政策令，明確在空軍建制下組建第六大獨立軍種——天軍。

其次，要強力推進軍事航天管理改革，為備戰太空提供組織保障。積極組建天軍，在天軍建制下設立航天發展局，充分運用商業力量加快創新；建立參聯會直屬太空作戰司令部，統籌太空力量建設與作戰運用；推進商業采辦管理改革，分別由國家偵察局和空軍航天司令部接管國防部商業高分數據和商業通信服務采辦職能等。

第三，要從政策上推進航天裝備體系與能力向實戰化發展。在繼續發展太空態勢感知能力的同時，加速發展分布式太空裝備，增強抗毀能力，探討在太空部署攔截彈等進攻性武器的可能性。

3.進一步放寬商業航天監管，深化商業力量應用

針對商業航天監管流程繁瑣、管理職能交叉重疊、部分新興領域存在監管空白等問題，特朗普總統2018 年5 月簽署了《簡化對太空商業化利用的監管》2號政策令，要求簡化商業航天監管流程，提升管理效率。主要內容為：一是要求運輸部簡化商業航天發射的審批和監管流程，對各類運載火箭發放單一許可證；二是要求商務部修訂商業遙感監管政策，提出鼓勵放寬商業遙感許可限制的立法建議；三是要求商務部提升商業航天管理層級、加強集中管理，整合其監管商業航天活動的機構與職能；四是改進和協調無線電頻譜管理，滿足商業航天活動對頻譜資源的需求；五是審查商業航天出口許可條例，擴大航天產品出口。

4.以太空交通管理為突破口，謀求國際外太空治理主導權

面對太空日益擁擠、航天器運行安全威脅日益嚴峻等問題，特朗普總統2018 年6 月簽署《太空交通管理政策》3 號政策令，首次將頻譜資源分配與利用、在軌避碰、空間碎片移除等納入太空交通管理體系。主要內容為：一是明確太空交通管理4項原則，包括維護太空環境的安全與穩定，提供及時可用的太空態勢感知數據和太空交通管理服務，定期修訂碎片減緩準則、標準和政策，明確太空交通管理框架；二是明確太空交通管理9 項目標，包括促進太空態勢感知和交通管理技術發展、減輕軌道碎片影響等；三是提出維護太空運行環境的3 項指導方針，包括提高太空態勢感知覆蓋范圍和準確性、建立開放式數據庫、減緩軌道碎片等；四是明確國防部、NASA 等各部門的職責。

二、俄羅斯深化航天工業管理改革，強化軍事力量

俄羅斯自組建空天軍和俄羅斯航天國家集團公司以來，不斷強化頂層設計，深化內部改革，推進裝備升級，力求恢復航天強國地位。2018 年以來，發布《2018—2027 年國家武器裝備計劃》《俄羅斯航天國家集團公司未來10 項發展原則》等文件，系統謀劃航天未來發展；出臺《俄聯邦航天活動法修訂案》，立法推進衛星商業遙感數據應用。

1.系統謀劃軍事航天裝備未來10 年發展

俄羅斯副總理羅戈津2018年2 月宣布，普京總統已批準《2018—2027 年國家武器裝備計劃》。新版計劃將維持約19 萬億盧布的總投資水平，主要任務是在2020 年前實現武器裝備現代化率70%，強調保障前沿技術研發投入，重點發展包括航天裝備在內的武器系統；建立一套包括航天裝備、超視距雷達和防空導彈在內的完整防空系統，并以此為基礎構建獨聯體成員國共同安全框架體系。根據新版計劃，2020—2025 年前俄羅斯將分階段完成天基預警“統一航天系統”與新興太空監視系統的構建，基本具備覆蓋全球的天基預警能力和主要高、低軌道范圍內太空目標監視能力。

2.修改航天活動法，推進衛星遙感數據統籌共享

俄羅斯總統2018 年3 月簽署《俄聯邦航天活動法修訂案》，重點是設立國家天基地球遙感數據庫。修訂案規定，國家天基地球遙感數據庫由俄羅斯航天國家集團公司統一構建并實施管理，工作人員由政府指派，運行管理、遙感數據提供方式、合作機制等均由政府規定；強調通過國家天基地球遙感數據庫，實現從國有和非國有衛星上獲得的所有遙感數據集成共享，并面向國家政府部門以及執行國家采購合同的法人免費按需提供，向商業組織和個人有償提供。一直以來，俄羅斯只向本國軍方和政府免費提供衛星遙感數據，此舉將從法律層面推進衛星遙感數據的商業化應用。

3.明晰俄羅斯航天國家集團公司未來發展原則

俄羅斯航天國家集團公司總經理2018 年6 月提出未來10 項發展原則：對國防訂貨執行情況實施嚴格要求和特別監督；公司直接參與企業所有訂貨合同，與企業共擔合同責任而不是僅承擔政治責任；建立統一的裝備訂單管理部門，負責協調企業生產合作；將公司高管強制納入主要下屬企業理事會，其年度考核及晉升與所負責企業的業績掛鉤；鼓勵創新；杜絕長期拖延和發展方向走偏，發展規劃更加強調有利于取得新成就的項目；將公司定位為多元化集團公司；建立先期研究管理部門，確保軍用、民用航天領域科技進步；重視與國家原子能公司合作，最大限度地利用其在替代能源、特殊和戰略材料等領域的成果；支持私人投資者并與其共擔風險。

三、歐洲著力發展自主先進的航天能力

為加速發展自主先進的航天能力，打造具有國際競爭力和創造力的航天產業，2018 年以來歐盟委員會以《歐洲航天戰略》為指引，系統謀劃2020 年航天發展，以維持并進一步提升歐洲的航天領先地位；英國發布《航天工業法案》和《促進航天產業繁榮》政策文件；法國出臺《太空精神》政策文件，引領航天未來發展。

為加速發展自主先進的航天能力，打造具有國際競爭力和創造力的航天產業，2018 年以來歐盟委員會以《歐洲航天戰略》為指引，系統謀劃2020 年航天發展，以維持并進一步提升歐洲的航天領先地位；英國發布《航天工業法案》和《促進航天產業繁榮》政策文件；法國出臺《太空精神》政策文件，引領航天未來發展。

1.歐盟規劃2021-2027 年航天發展，以提升未來領先優勢

歐盟委員會2018 年5 月發布《2021—2027 年多年期財政框架》提案，提議面向航天領域投資160 億歐元，比上一輪7 年計劃預算增加50%，以維持并進一步提升2020 年后的航天領先優勢。其中，97億歐元用于“伽利略”衛星導航系統和歐洲靜地導航覆蓋服務，58 億歐元用于“哥白尼”對地觀測系統，5 億歐元用于提高太空態勢感知能力和自主性。此外，歐盟還提出2020 年后歐洲航天發展目標和方向。發展目標為：維護和升級“伽利略”和“哥白尼”基礎設施，拓展航天數據應用，培育創新型初創企業，保持并進一步提升航天領先地位，強化歐洲安全；發展方向為：培育具有全球競爭力和創造力的航天產業，確保低成本、自主、可靠地進入太空，整合并簡化航天管理體系。

2.英國著力補足航天發展短板，以應對脫歐影響

英國致力于彌補脫歐后航天短板，積極發展獨立航天能力。一是立法規范和扶持航天飛行活動，助推形成本土發射能力，2018年3 月國會通過《 航 天 工業法案》，旨在規范英國航天活動和亞軌道活動，最大限度地扶持和監管商業航天發展，賦予英國企業從本土發射小衛星的能力；二是以新興領域為重點規劃未來10 年航天發展，2018 年5 月發布的《促進航天產業繁榮》政策文件，明確未來10 年優先發展地球信息服務、全球設備互聯服務、空間機器人和低成本進入太空四大領域，強調推進工業界、學術界以及政府的緊密合作，持續擴大其全球航天市場占有份額；三是從國家頂層助推海外市場拓展，英國政府2018 年7 月宣布將啟動“航天出口行動”，從國家層面助推英國航天企業拓展海外市場，充分發揮英國在小衛星等新興領域的優勢，以有效應對脫歐對英國航天企業的影響。

3.法國統籌規劃軍民航天未來發展

法國國家航天研究中心2018年5 月發布《太空精神》政策文件,明確軍民航天未來發展重點及發展方向。主要內容為：一是總結航天發展概況，2016 年法國航天產業收入44 億歐元，提供了16000 個工作崗位；“阿里安”6運載火箭、“伽利略”衛星導航系統、“哥白尼”對地觀測系統處于世界領先地位等。二是明確未來發展重點，包括推進“阿里安”運載火箭、空間科學、對地觀測、通信和防務等領域顛覆性技術發展；開展深空探測國際合作；推進大數據技術航天應用；研發微小衛星等。三是明確面臨的挑戰及采取的行動，包括通過創新服務經濟社會發展，做強航天服務下游領域，建設氣候變化監測衛星系統，開發國際太空探測有關設備，幫助歐盟確定太空探索優先事項等。

四、日本突出強調發展太空作戰能力

隨著中國、俄羅斯以及朝鮮在太空和網絡空間的能力發展迅速，日本認為其所面臨的安全威脅加劇。在此背景下，2018 年以來日本發布第6 版《防衛計劃大綱》，將太空視為新的作戰域，突出強調發展太空作戰能力。此外，日本還發布《宇宙活動法》《宇宙航空研究開發機構（JAXA）中長期發展規劃》，修訂《宇宙基本計劃路線圖》，進一步提速軍事航天發展，謀求航天“大國”地位。

1.突出強調發展太空作戰能力

為實現跨域作戰，新版《防衛計劃大綱》提出構建“多域統合防衛力”，推進太空、網絡、電磁等新興作戰域與陸、海、空等傳統作戰域深度融合，全面提升指揮控制能力和情報能力。在太空領域，強調重點發展太空作戰能力，優先對太空領域投資；設立太空作戰部隊，在自衛隊聯合參謀部設立相關太空部門；強化情報/監視/偵察能力，將“情報收集衛星”的數量增加至10 顆，充分利用商業衛星數據開展情報收集等工作；發展“準天頂”導航衛星、靜止軌道光學監視衛星和微小衛星；積極采用民用航天技術，重點投資人工智能等改變游戲規則的先進技術，靈活利用具有軍事潛力的先進民用技術。

2.進一步強化軍事航天發展

2018 年以來，日本進一步明確軍事航天裝備發展重點，積極調整發展思路，加大軍事航天投入，深化軍事航天領域合作，全方位推進軍事航天發展。一是明確軍事航天裝備發展重點，2018年3 月發布的《JAXA 中長期發展規劃》明確重點發展“準天頂”導航星座、“情報收集衛星”星座、H-3 新一代運載火箭等軍用或軍民兩用系統，加強太空安全保障能力建設等；二是調整軍事航天裝備發展路線，2018 年12 月發布的《宇宙基本計劃路線圖》修訂案強調擴大“情報收集衛星”星座，計劃2023 年建成“準天頂”導航星座7 星體制，2022 年發射X 波段軍事通信衛星系統等；三是加大軍事航天投入，提出2019年航天預算同比增長22.3%，重點投向H-3 運載火箭、激光數據中繼衛星和“情報收集衛星”星座等；四是持續深化日美軍事航天合作，2018 年首次參加美國“施里弗”太空戰演習，以提升太空對抗經驗和能力。

3.立法放寬民間企業發射衛星準入門檻

日本2018 年11 月出臺《宇宙活動法》。該法律規定，通過國家審查并達到一定標準的民間企業可以發射衛星，打破了以往只有JAXA 及其委托的三菱重工公司才能發射衛星的規定。民間企業發射衛星的準入規則包括：一是獲取衛星發射相關許可，包括發射衛星用運載火箭要通過構型和性能安全性認證，發射場的發射設施符合內閣辦公室的設施安全標準并通過安全審查等；二是獲取衛星管理相關許可，以避免衛星碰撞事故，防止太空污染等；三是火箭發射企業必須加入損失賠償保險，以防備發生事故而造成損害等。