“管資本”視角下國有企業集團管控體系構建問題探析

陸漢蓬

隨著2015年8月國企改革綱領性文件《關于深化國有企業改革的指導意見》（簡稱《指導意見》）的發布 ，國資國企改革開啟了新局面，形成了以《指導意見》為統領、若干文件為配套的 “1+N”政策體系。其中，《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》明確提出，要 “實現以管企業為主向以管資本為主的轉變”。近日，國務院頒布的《改革國有資本授權經營體制方案》（簡稱《方案》則把“管資本”的要求進一步政策化、制度化。國資監管方式的改變，必然影響到國有企業集團對子企業的管理方式。在“管資本”導向下，如何構建有效的管控體系，是新時代國有企業集團高質量發展的關鍵。

一、管資本的主要內容及其借鑒意義

不論是“以管資本為主推進職能轉變”，還是“改革國有資本授權經營體制”， 核心要求都是要把國資監管的重心從過去“管人管事管資產”的直接“管企業”模式轉向以管資本為主的間接模式，解決過去國資監管普遍存在“越位、缺位、錯位”的問題，激活國有企業的經營活力，提高國有資本運營效率?！斗桨浮分赋鲆怨苜Y本為主加強國有資產監管，轉變出資人代表機構職能和履職方式，建成與中國特色現代國有企業制度相適應的國有資本授權經營體制，實現授權與監管相結合、放活與管好相統一，促進國有資本做強做優做大;強調改革國有資本授權經營體制要堅持黨的領導，堅持政企分開政資分開，堅持權責明晰分類授權，堅持放管結合完善機制;提出了改革國有資本授權經營體制的四項主要舉措，即優化出資人代表機構履職方式、分類開展授權放權、加強企業行權能力建設和完善監督監管體系。

《方案》是對國有資產監管改革方案的頂層設計，核心是實現增強企業活力和落實國資監管新方式的有機統一，解決如何有效授權放權的這一關鍵問題，而這恰恰也是國有企業集團管控的痛點難點?！斗桨浮纺撤N程度上可以視作集團管控體系建設的國資版，對國有企業集團管控體系改進具有重大的借鑒意義。

二、當前集團管控存在的主要問題

1.對集團管控認知存在戰略高度上的偏差。當下最流行的集團管控三分法理論，是美國學者古爾德在《戰略與風格》一書中提出的，認為企業在運作過程中應根據管控力度的大小、強弱分為運營型管控、戰略型管控與財務型管控三種類型。但是在具體實踐中，往往會忽略管控只是為保障集團整體戰略順利實施、降低運行成本而采取一系列措施這一初衷。國有企業集團對各下屬單位的管理，會不自覺地滑向操控型，管控手段傾向行政化，管得過多過細，嚴重制約了下屬單位的積極性，管控效率低下。

2.公司治理能力不足，內部資源配置效率差。規范的公司治理結構和完備的治理機制，既是明晰管控權力的法理之源，也是落實管控意志的保障。然而在我國，不論是國企還是民企，公司治理問題一直沒有得到很好解決，股東會、董事會、監事會和經理層各司其職、運作有序、制衡有效的治理體制機制沒有真正形成，集團管控的權責框架無法對接公司治理機制，限制了資源配置的集團規模優勢和協同效應，資源配置效率差。

3.權責體系不清晰，分類管控水平低。按照控股類型、戰略功能定位，對下屬子企業實施分類管控，是現代企業集團普遍采取的做法，然而在實施過程中，母子公司權責邊界體系設計往往會陷入邊界模糊的困頓中，放管平衡不易掌握，甚至出現“一放就亂、一抓就死”的極端情況，精準的分類管控形同虛設，集團母子公司之間會因權責劃分、資源分配等矛盾產生沖突和對立，集團管控的協同作用基本喪失。

4.制度建設滯后，集團管控體系落地難。集團管控體系化表現了管控活動的制度化，現實中企業集團各項規章制度看似齊全，但制度流程化設計不足，管控制度操作性不高;制度體系化程度低，無法形成管控功能團塊化，甚至出現制度打架的情形，集團管控只能停留在領導發言中;績效考核、委派人員管理等關鍵制度執行上往往偏離管控初衷，降低了管控執行效果。

三、改進集團管控體系的思路

1.以集團戰略目標為指引，科學設計管控體系的基本框架。高質量的、契合企業實際的發展戰略，不僅可以有效凝聚集團各成員單位的共識，而且能最大限度地提高集團協同性，減少管控沖突，降低管控風險。集團依據發展戰略，規劃內部業務橫向整合，設計縱向管理的層級與幅度以及各項業務的組織形式，形成集團發展的整體組織架構。明確的集團發展戰略以及由此形成的管理框架，才可絕對選擇何種管控模式、采取哪些管控措施，構建什么樣的管控體系。

2.以管資本為導向，明確集團總部、子企業功能定位，形成清晰的權責體系。集團總部是管控規則制定者和管控具體實施方，總部定位很大程度上決定了管控體系的構建方式。集團總部或母公司與各子公司的權責關系，可參照《方案》的授權管理方式，按照“管好資本，放活企業”的原則設置，采取“集團—戰略功能性子集團—專業公司”或“集團—事業部—專業公司”基本架構，形成“管資本、管資產、管經營”三級運營管控框架，按照總部負責管資本，事業部或子集團負責落實運營管理，三級公司負責具體專業經營的管控條線，明確總部與下屬企業定位，再結合集團戰略特點，全面厘清各方權責，形成集團管控體系框架。

3.以完善公司治理為核心，加強企業管控能力建設。公司治理是集團管控體系制度中最頂層的設計，從上到下體現集團管控的公司治理體系是管控依法實施的關鍵。首先，要加強母子公司董事會建設。在公司治理體系中，董事會居于授權管理鏈條中心位置，集團層面管控指令一般由董事會發出，而承接集團放權授權的機構主要是子公司董事會。因此，切實落實董事會職權，方可讓管控體系的授權“放得好、接得住”;其次，要加強以公司章程為主的治理制度建設。公司章程是企業的憲法，是股東會、董事、監事會和經理層等公司治理主體行使權力的根本遵循，也是集團管控權的制度載體和法理依據。通過對下屬單位公司章程、治理機構議事規則等治理制度的管理，可以將集團管控體系中“管理架構”與治理體系中“法律結構”進行有效對接，推進公司治理運行機制與集團管控機制有機相融，全面提升集團管控能力;再其次，要全面提高董事、監事等委派人員專業素質、履職能力，委派人員既要傳達集團管控意志、及時報告子企業情況，又要積極履行專業職能，維護公司治理權威、集團管控體系規范性和有效性 。

4.以分類管控為重點，實施精準授權，優化集團管控水平。分類授權是《方案》的核心思想之一，要求“一企一策地對國有企業分類開展授權”、“因企施策，不搞批發式”，強調國有企業應按分類管控模式優化集團管控。一般而言，國有企業集團可以按業務的戰略功能和股權控制關系兩個維度，對下屬單位實施分類管控。對承載集團核心業務的子企業應全資或絕對控股，主要實施戰略型管控，確保其在完成集團戰略目標、使命、保障任務落實和財務收益方面能夠被充分控制，必要時可采取集權度較高的運營型管控，同時在日常運營方面適度放權;對以改善集團財務收益水平或處于集團產業鏈節點的參股子企業，主要采取財務管控模式，以積極股東身份參與子企業在投資、發展方向、運營和效益等重大事項決策，對其收益水平和資產流動性，以及響應集團業務協助要求的意愿和能力，能夠施加實質性影響。

5.以制度建設為抓手，全面夯實集團管控的制度基礎。有效的集團管控體系，需要一整套與之相匹配的制度方可落實。諸如戰略管理、財務預算、干部管理、績效考核、薪酬激勵、風險控制等各項關鍵管控職能，要做到有章可循、有據可依。第一，要在制度建設上體現管控的意圖。對體現管控權威性和貫徹性的制度，應具有集權意圖，下屬子企業必須遵照執行;對體現管控引導性和原則性的制度，應具有授權放權意圖，下屬各單位參照執行或根據制度精神制訂辦法延伸細化。第二，制度建設要注重操作性的流程化設計，讓管控體系機制化。在制訂關鍵管控職能的制度時，必須要有落實具體操作的流程條款，配備相應的流程圖，讓制度真正“活起來”。各項關鍵管控職能制度以及下屬單位的相關制度，要相互呼應、避免沖突，相互印證，體現管控的核心要求，確保制度的體系化。第三，制度建設要注重穩定性和調整性相結合。保持管控制度相對穩定，可以產生固化效應，提高制度的執行力，但也要經常對制度的效果進行評價，征求管控各方的意見，適時對有問題的制度進行修訂，確保制度的適用性。

（作者單位：江西省高速公路投資集團有限責任公司戰略投資部）