廣東省自貿區《瀕危野生動植物種國際貿易公約》履約制度探討

林宜舟，藍道英，劉曦慶，楊錫濤，鄒潔建

(1.廣州翼林生態監測有限公司，廣東 廣州 510300；2.廣東省生物資源應用研究所，廣東 廣州 510260；3.廣東省野生動物保護與利用公共實驗室，廣東 廣州 510260；4.廣東省動物學會，廣東 廣州 510260；5.廣東省野生動物救護中心，廣東 廣州 510520)

1 引言

《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(CITES)自1975年正式生效以來，各締約政府采用嚴格限制國際貿易的方法來保護野生生物資源的做法得到了國際社會的認同。我國于1981年成為締約國，特別在加入WTO后，隨著貿易自由化，野生動植物貿易量繼續增加，僅2014年，廣東省從事野生動植物進出口貿易企業近500家，年辦證量32950單，貿易額約148億元。2015年，廣東省建立的廣州南沙新區、深圳前海蛇口、珠海橫琴新區等3個自貿區，作為我國野生動植物進出口活動主要集中地，野生動植物及產品進出口數量巨大、種類繁多、方式多樣[1]，這為CITES履約帶來了嚴峻挑戰。

自貿區建立的宗旨是促進貿易的自由化、增加貿易量，而CITES旨在通過各締約政府實行限制野生動植物貿易來實現野生動植物的保護，二者在某些制度規定方面可能存在著矛盾。CITES宗旨及管控措施與其不相容性組織或政策的存在，必將影響到CITES的保護成效，這在CITES和WTO[2]、CITES和FAO[3]之間較為突出。

因野生動植物所具有的特殊性，在進出口貿易時不僅要遵從一般意義上國際貿易管理的普遍準則，還需適應野生動植物資源保護和利用本身一些特點[1]。因此，在CITES的宗旨和管理構架內，應思考構建和實施張弛有度、適合本地區貿易的管控措施，以更好地協調野生動植物保護與利用之間的關系。

對自貿區CITES制度的探討，有利于解決履行CITES所帶來的貿易爭端及沖突，減少不必要的制裁；有利于靈活運用自貿區相關政策，建立健康的貿易環境，加大保護力度，鼓勵保護性科研和生產，促進科學合理的保護野生動植物貿易，擴大保護野生動植物的利益并使更多人受益，實現野生動植物保護與利用的協調發展。

2 研究方法

2.1 訪問方法

采用訪問調查法，于2015年4～6月，在南沙新區、深圳前海蛇口、珠海橫琴新區等3個自貿區內實地走訪海關、檢驗檢疫局和6家企業，訪問省林業廳和瀕危物種管理辦公室廣州辦事處相關人員，并召開20個代表性企業座談會，同時到上海自貿區了解在此方面的做法和經驗。

2.2 訪問內容

訪問內容主要集中在以下幾個方面：①各相關部門在野生動植物進出口貿易中的管理職責、具體操作流程及其對自貿區中野生動植物進出口審批簡政放權的思考；②相關企業在野生動物進出口實踐操作中遇到的問題及對不同改革舉措的意見，對CITES及法律法規方面的認識和理解程度；③上海自貿區在此方面的做法和經驗及遇到的問題。

3 結果和討論

3.1 自貿區野生動植物進出口已實施的優惠政策

為推動自貿區野生動植物便利通關，各相關職能部門結合實際，制定了許多支持自貿區建設的新措施，主要如下。

3.1.1 制定了配套政策

國家林業局與廣東省林業廳簽署了《野生動植物行政許可事項實施委托協議》，正式將一批涉及野生動植物進出口行政許可審批項目委托給廣東省林業廳直接實施；海關總署下發《關于支持和促進中國(廣東)自由貿易試驗區建設發展的若干措施》和拱北海關實施的《拱北海關支持和促進中國(廣東)自由貿易試驗區橫琴新區片區建設發展的若干措施》則進一步加快了自貿區的管理創新建設。

3.1.2 多個行政許可事項獲委托與簡化

將廣東省林業廳和國家林業局兩級審批簡化成一級審批，如把列入“中國野生動物經營利用管理專用標識”管理范圍的野生動物皮革制品、實驗猴血清等衍生物實驗材料兩項許可事項委托給省林業廳直接審批，鱷魚皮表帶等標識的發放委托給省林業廳；可向國家瀕管辦廣州辦事處申辦多次使用的木材進口《物種證明》，且免除提交部分申請。

3.1.3 創新監管模式，提高了貿易便利化

檢驗檢疫方面，在野生動植物及其產品進出口批量大、集中的口岸，派專人前去檢驗檢疫；此外，實施了指定場所檢驗便利措施，若企業提供滿足檢驗檢疫條件的場所，即可在此進行檢驗檢疫。

海關方面，建立了快速通關機制，根據企業5年內的通關記錄，無偷稅漏稅、走私、虛報等情況建立“雙A”誠信企業，實行綠色通關，降低查貨率。

3.2 自貿區存在的問題

3.2.1 行政審批多頭管理、辦證時間長且流程復雜

因野生動植物資源的外部不經濟性，使得資源配置出現“市場失靈”，造成了資源的不合理利用，這就需要政府通過設立復雜的貿易壁壘來規范市場主體行為[4～6]，CITES通過嚴格控制和管理進出口證明書來達到和人為調控瀕危野生動植物貿易的目的，以實現野生動植物的保護[1，2]。

我國根據CITES宗旨，制定了一套相對繁雜的行政程序來強化野生動植物資源的保護。如除授權部分外，廣東省企業申辦《允許進出口證明書》需經如下流程：省林業廳申請→國家林業局審批→國家瀕管辦審批→瀕管辦廣州辦事處核發證書。一個流程下來大致時間在40～50個工作日，若需辦理“中國野生動物專用標識”，所用時間更長。而進口木材憑提單辦理證書要20個工作日，海關申報期是貨物進境起15天內。此外，野生動植物及其產品進出口審批環節較多，涉及林業、農業、漁業等野生動植物主管部門、瀕管辦、檢驗檢疫局、海關等多個政府機構，以及眾多的行政許可事項，企業需到不同部門，準備多套材料才能完成報送[2，7～10]。

這看似層層把關，卻增加了貿易者的經濟成本，許多通關時效要求高的商品如毛皮時裝、花卉、冷鮮食品、參展品等需在短時間內實現通關，企業往往因辦理《允許進出口證明書》時間過長導致向海關申報超期，需繳納滯報金，造成經濟損失，使得成本超過所獲得的收益，不利于野生動植物的保護。

有研究結果表明，復雜的管控措施，有力的保護了鱘魚、鰻魚和鱷類等野生資源[11～14]，但繁瑣耗時的管理，一方面刺激了野生動植物產品價格上漲，激勵了當地居民參與到野生動植物獵捕活動中[15～17]，如2013年，7種紅木列入CITES附錄Ⅰ，紅木價格隨之上漲10%～30%左右；盡管北極熊列入CITES附錄Ⅰ的提案并未通過，但前往加拿大獵捕北極熊的獵人數量卻增加了[17，18]。另一方面，貿易的高額利潤使得很難對非法獵捕和非法貿易進行有效的控制[19，20]，如2006～2013年，廈門海關查獲的走私瀕危物種及其制品案件數總體呈上升的趨勢[21]；雖然多數飛狐屬于CITES物種，但較高的經濟利益，導致蘇拉威西飛狐種群數量急劇下降[19]。

3.2.2 從自貿區進入國內市場存在“二次監管”

根據我國現行法律法規要求，野生動植物及其產品在進入自貿區必須憑《允許進出口證明書》向海關申辦入境備案后才準許進區，屬于“首次監管”(一線)。在自貿區海關現行管理理念是“一線放開、二線管住”，這與瀕管辦管理國境門(一線)嚴格，而境內流轉放開，即二線放開，這兩者理念是矛盾的。《野生動植物進出口證明書管理辦法》第39條規定：在境內與保稅區等海關特殊監管場所進出野生動植物及其產品的，無需辦理進出口證書，但目前海關仍要求企業出具辦事處或海關的函后貨物才能在區內外自由流轉。“二次監管”影響了出貨時效，上海自貿區內亦存在類似問題。

3.2.3 非貿性進出口難度大及特殊商品無特殊對待

目前，粵港澳兩地三通，一些非貿易性的進出口，即并未發生實質性經濟往來的活動，如參加展出等，這類交流較為頻繁，但目前還沒有明確的管理辦法。野生動植物及其產品進出口需《允許進出口證明書》或《物種證明》，但因展出具有時效性，辦理相關的行政許可時間較長，這影響了兩地交流。橫琴自貿區和澳門之間野生動植物及其制品的進出口較為頻繁，其中非貿性進出口占有一定的比例。另外，特殊商品未按特殊事項管理。如活體動物進口審批時間長，導致動物在邊境口岸滯留時間過長，影響其生存。

3.2.4 檢驗檢疫時間長短不一、物種鑒定檢測難、檢測貴、檢測標準不統一

對進入口岸的野生動植物及其制品需進行檢驗檢疫。不同批次的同類野生動植物其檢驗檢疫內容各不相同，而對不同檢驗內容的檢疫技術和時間要求均不一致，這導致了檢驗檢疫時間長短不一。有些地方檢驗檢疫部門將《允許進出口證明書》當成進行檢疫的前置條件，當檢疫完成后，證書也過期了，這影響進出口企業的正常報關。有些CITES附錄物種與非附錄物種極其相似，單靠目測無法鑒定物種，部分企業將CITES附錄物種以非CITES附錄物種的形式報關，這就依靠某些科研機構來鑒定[7]。目前國內檢測機構較為分散，收費標準不統一，檢測費用普遍較高，影響了鑒定檢測。

4 建議與對策

根據CITES和我國現行的野生動植物進出口貿易監管政策要求，結合廣東自貿區的特點和區內野生動植物貿易實際情況，提出以下幾點建議。

4.1 簡化審批程序，縮短野生動植物進出口審批時限

簡化審批流程，縮減時限，提高辦證效率。縮短《允許進出口證明書》審批時間至10個工作日，同時壓縮《物種證明》審批范圍，延長有效期，放寬多次使用《物種證明》的申辦條件，上海自貿區的實踐表明，縮短時限具有可行性。

4.2 建立信息共享平臺，提高多部門管理效率

建立自貿區統一的野生動植物貿易監管信息共享平臺，促進信息的歸集、交換和共享，加強以流向為主的監測管理，強化事中事后監督；根據“便民高效”原則，實行“一站式受理”。

4.3 優化“二次監管”

制定自貿區、免稅區等海關特殊監管區域管理辦法，妥善解決自貿區海關推進實施“一線放開，二線管住”與CITES履約間的矛盾，海關對瀕危野生動植物貿易區別對待，簡化“二次監管”。

4.4 建立企業信用評估管理制度

建立野生動植物貿易企業信用評估管理體系，設立信用評估記錄公開、共享和使用制度，定期發布誠信單位名錄和異常經營者名錄到自貿區相關的公告廣告發布平臺，推行守信激勵和失信懲戒聯動機制，對于區內誠信企業，各部門可給予相應的管理便利。

4.5 非貿性進出口及特殊商品以特別對待

對非貿易性參展，在企業保證不發生實際貿易，且提交一定保證金或有第三方擔保情況下，或者是誠信企業，可發放區別于一般貨物的許可證，且審批發證流程區別對待，并實施三方許可證互認制度，無需一進一出都要辦證。

4.6 提高物種鑒定檢測水平、降低檢測費用

提升物種鑒定檢測水平、降低檢測費用、設立統一的檢測標準和收費標準，做好宣傳及透明公開檢驗檢疫工作。鼓勵建立有利于第三方檢驗鑒定機構發展和規范的管理制度，檢驗檢疫部門按照法律法規和國際通行規則，可采信第三方檢測結果。