組織理論視野下我國大學內部管理制度的三維分析

吳鵬

[摘 要]大學內部管理制度構建與大學自身組織特性相關，大學既有以科層化為特征的行政管理機構，也存在以松散聯合為特征的學術管理組織，它們以不同的立足點尋求支持，并以不同方式進行資料生產。因此，在相關管理制度構建上需要分離而論。本文以組織理論提出的理性、自然、開放三大系統理論為根據，對大學內部管理體制改革給出了對應思考：大學內部行政管理制度要以組織“規范結構”管理要素為指導，以規范行政權力泛化問題;學術管理制度要以組織“行動結構”管理要素為準則，重視高等教育自身發展規律;大學管理制度建設要以“適應結構”管理要素為支撐，主動適應現代大學制度要求。

[關鍵詞]組織理論;大學管理;管理制度

[中圖分類號]G640[文獻標識碼]A[文章編號]1005-5843（2019）10-0036-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.10.006

《國家十三五發展規劃綱要》提出：推進教育現代化發展要加快完善現代教育管理體系，建立分類管理，完善教育管理制度建設。高等教育管理制度現代化建設的首要任務是要將大學學術管理制度與行政管理相分離，構建符合大學組織體系多元化的管理制度?，F代大學制度建設要以“大學自治和學術自由”為總原則，以遵循高等教育自身發展規律為核心，并以注重制度建設的復雜性、人本性、民主性和開放性為指導[1]。目前，我國大學內部管理體制構建中呈現出過度“模板化”，沒有準確把握大學組織體系中行政管理和學術管理之間相異要素的區別，從而使得大學內部管理制度的整體適應性不足。組織理論三要素的發展，既是對傳統管理的批判和借鑒，也是對不同時代背景發展所需做出的及時調整。

一、組織理論系統研究的三重視角

W.理查德.斯格特在其編著的《Organizations：Rational，Natural，and Open Systems》著作中將組織管理研究分為了三類：理性系統、自然系統、開放系統。以馬克斯·韋伯的官僚制理論為代表的古典理性組織理論，強調組織管理的規范性、一致性，到以馬斯洛為代表的新古典組織理論，提出組織管理要尊重組織的“自然屬性”（即注重組織中人性需求、組織非正式結構等），再到開放系統學者提倡的權變理論，認為組織管理不是一成不變的，組織管理不存在永久的最佳方式，或者存在一勞永逸的管理辦法，而應該以系統的、變化的、開放的觀點審視組織管理。雖然，斯格特將他們分為了不同的體系，但它們之間并不存在完全零和博弈的關系，更多的是傳承與借鑒、補充與升華的聯系，組織管理理論的變遷，除了理論知識自身的持續發展，也受到組織結構變遷和社會環境變遷的影響。

（一）理性系統視角下的組織管理特征

所有支持理性系統的研究者認為，組織是一個為完成目標而設計的理性工具，它注重形式化管理程序的設計，強調運作的完全可控性，組織管理的取向是直接指向組織結構藍圖的設計，以保證特定目標的達成。這里所指理性更多是指通過構建標準的組織活動原則和組織規章制度，也就是強調“規范結構”要素的管理模式。換句話說，強調“規范結構”要素的管理看重組織目標的具體化和管理方式的形式化設計[2]。組織目標具體化和組織結構形式化是其最明顯特征[3]。組織管理是可以通過機構設置進行控制的，組織內部中上層管理者與底層執行者有著清晰的勞動分工和界限。理性系統的組織學者將組織管理不良的原因更多歸于組織決策機構機制設置不合理，規章制度完善不到位[4]，即忽視了組織內部管理體系構成多元化的要素特征。

一是目標具體化。通過將具體的管理目標和任務分配到具體的崗位上，能有效避免管理者科學決策中有限性理性帶來的負效應[5]。對于管理人來說，組織決策與組織活動的價值前提（對預期目標達成的假設）的明確度相關，價值前提越精確具體，對決策做出的影響越大，也只有具體化的目標才能為組織提供作為不可替代和合法性存在的根據。二是結構形式化。理性系統研究者認為，通過標準化、規范化、形式化的管理模式設置，能更有效規范參與者的行為，能準確預測組織的發展，有利于減少組織發展中因不確定性因素帶來的資源浪費及潛在的管理風險[6]。形式化可以減少組織成員間的沖突，對于組織責權關系的明確化有很大的優勢。組織結構設計本身就是一種手段與一種工具的具體化（組織中能產生明確影響作用的有時并不是專業權威，而是職位頭銜[7]），所以，這里的形式化可以被理解為組織行為規范化的代名詞。

（二）自然系統視角下的組織管理特征

與理性系統組織理論注重對組織“規范結構”要素研究相比，自然系統組織理論側重于對組織“行動結構”要素對組織管理的影響。相比理性組織系統強調組織應該做什么。自然組織理論系統更加傾向于回應組織實際做了什么。

一是目標復雜性。首先，既定目標與組織行為結構之間的聯系并不是單向的，更多的是以多元主體為連接點，形成具有雙向流動的聯結方式;其次，組織中除了既定目標（組織價值體現的目標）外，還得尋求維持自身存在的支持性目標[8];再次，自然系統組織研究者認為，不能把組織當做是完成目標的手段，而應該把組織當做是目的本身。二是非正式結構特征。自然系統組織研究者認為，非正式結構（是相對于科層化結構提出的，即“有組織無序列狀態”的組織特征）相比正式結構最突出的點在于，非正式結構除了有規章制度會對參與者行動產生影響外，參與者之間的人際關系、個體特征同樣會對組織管理產生較大影響。

（三）開放系統視角下的組織管理特征

對于開放系統的研究者來說，組織是建立在各種要素之間聯系基礎上的。組織要素即是組織形成的基本單位，同時也是組織發生改變的原因。開放系統研究者認同組織因素在組成、選擇以及組合帶有一定的歷史基因，但同時也帶有很強的現實性（或適應性）

一是組織要素控制。組織決策形成過程，不是單向的從上到下單向式的傳遞，底層實際行為會對上層決策產生直接影響。組織所做出的決策會受到一系列外部環境要素及內部技術層面實際要素的直接或間接反饋，并以此而做出調整或更新。其具體表現在組織決策層、控制層、操作層三層要素組成的“雙回路決策”[9]（具體如圖1）。

二是松散聯合與組織等級。導致組織呈現出松散聯合特征的原因是組織內部利益訴求的不同，由于這一原因，開放系統組織中也存在等級特征。這里的等級特征不是指地位和權力的等級分層，而是指組織規?；蜻吔缟系膭澐?。換句話說，更多的是橫向管理幅度的劃分，而不是縱向管理權重的劃分。

二、我國大學內部管理制度的特征分析

不同時期大學管理制度構建會有不同的價值取向，當然，這里的不同更多是在原有基礎上，對各種影響要素重組的創新，而非另辟蹊徑的創新，因為高等教育合法存在危機主要在于以滿足所屬時期不同社會的需要[10]。

（一）大學行政管理制度中的不規范化：行政權力泛化

1.行政管理權力邊界不規范。邊界設定是有效管理保障，組織內部管理者與被管理者都應該是處于規范化的規章和法律約束下，領導者的專斷特權和專制命令將被消除[11]。這里的規范化包括對管理者管理范圍和管理強度的規范化，強調科學理性的管理需要對其管理權限做出一定的邊界設定。大學內部行政管理也需要對其管理邊界進行科學化審視。主要包括管理權力邊界限定、管理范圍邊界限定、管理形式限定[12]。西蒙認為，組織個體決策者在橫向認知廣度和縱向認識深度上都存在局限性，科學組織管理要通過構建共識性規章制度和進行必要的分權化（或稱為部門化）管理，以此弱化組織決策中有限理性帶來的負面作用，即“限制的合理性”[13]。我國大學行政管理在權力下放制度和權力監督制度方面都明顯不足，有關限制層面上的行政管理制度建設欠缺，導致行政管理泛化、管理氣息官僚化、決策方式獨斷化問題層出不窮。

2.行政權力法制化約束力度不夠。韋伯將法理性來源的權威視為組織長期穩定管理的基礎。這里的法理性是相對于傳統個人壟斷式權威而提出的，即法理性更多強調非人格因素和形式結構基礎[14]。從實際運作來看，有效管理是一個體系。其中，運用法律的形式對管理者行為進行必要約束是完善管理體系的重要因素之一。而我國大學行政管理制度的法治建設一直處于完善期和探索階段，與理性的法治型管理還有較大的距離。目前我國行政管理官僚化氛圍較濃，行政管理人治代替了行政法治，行政管理的公共權益的被行政部門權益所侵蝕。有學者歸納出行政管理的合法危機來源于：第一，主體不合法。主要反映的是行政主體越權性管理的弊端;第二，內容不合法。主要是行政管理所涉及的內容欠缺規范化、具體化、標準化要求;第三，程序不合法。行政管理當中的民主參與性與公開性不足[15]。大學行政管理制度是在國家相關法律法規前提下，對大學進行實行法定化、制度化管理的準則，代表的是大學整體組織公共性權力主體，而非管理者個人管理意識。無法律約束的行政干預與大學行政管理制度的初設目的相違背。制度層面建設的不足，將會導致管理者與被管理之間、管理決策與實際行動之間的斷層，進而影響大學組織整體管理效果[16]。

（二）對學術組織“行動結構”要素復雜性和重要性認識不夠

大學是以學術性活動為主要特征的學術組織，學術管理制度是大學管理制度的核心。洛奇提出，越是復雜的組織越表現出“有組織無序狀態”的組織特征[17]，也更需要從其自身發展規律出發，去組織協調內部活動以及目標的實現。

1.學術管理制度存在感不足。學術管理制度是針對大學教學、科研、學術成果評定、教師職稱評定、師資隊伍建設、學術資源配置等事務而設定管理規則。其制訂過程中應該遵循大學作為學術組織底部沉重的組織特性，尊重基層學術人員的學術管理認識觀，秉承由下至上的制訂邏輯。在我國高校內部管理行政化氛圍下，行政決策壟斷（或代替）學術決策的現象卻是十分嚴重。畢憲順教授在其研究中指出：我國高校學術人員平均參與重大決策事務的比例僅為26.23%，尤其是在涉及經費預算方面只有13.40%;與此相反的是，學術權力行政化傾向嚴重，教授擔任學術職務和行政職務的比率為77.05%，副教授為54.70%[18]。難怪國外學者會感嘆：中國高校行政人員怎么成了各個專業領域的首席專家，而不是為專業人員提供輔助性工作[19]。從組織理論來看，這是大學管理者沒有正確認識到學術管理目標的復雜性，即大學管理者將大學學術管理目標等同于大學行政管理目標，或認為大學學術管理目標只是行政管理的一種手段。其次，這也是高校管理在大學內部組織管理功能分析上認識上的不足（功能分析是指：一些組織行為或組織結構設置的結果是這一行為原因的基本因素[20]），即沒有將學術管理組織行為和學術組織機構設置的必要性與學術活動管理的實質聯系起來。換句話說，大學管理者誤將學術管理活動以及學術成果達成是以行政管理為前提，認為行政對學術的干預是常規的、合理的。

2.學術管理制度自身構建不完善。雖然在2015年修訂版《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱“《高等教育法》”）第四十二條中明確規定，高校最高學術權力機構是學術委員會，推進現代大學依法治校的改革步伐，并對其職權范圍作了如下規定：審議學科建設、專業設置，教學、科學研究計劃方案;評定教學、科研成果;調查處理學術糾紛;調查認定學術不端;按照章程審議、決定有關學術發展、學術評價、學術規范的其他事項[21]。很顯然，《高等教育法》并沒有對學術委員會在成員構成、決策形式、決策領域、決策力度等方面做出具體的指示。比如，學術委員會成員組成中學校高層行政管理人員與基層學術人員比重，以及他們的話語權和決策權的分配;再如，關于調查處理學術不端和學術糾紛等事務是否完全屬于學術事務管理范疇？以及其處理原則是什么？《高等教育法》的最新修訂版當中并沒有做出詳細說明，這都體現出在制訂相關學術管理制度中存在的漏洞和不足。

（三）忽視管理制度構建與實施過程之間的相互適應性問題

制度是以集體組織為存在依托的，因為有了集體性活動，才會要求統一或規范不同參與主體行為的要求。大學組織與企業及政府機關單位最大的不同在于，它既非純利益性組織，也非純公共性組織，還帶有公共池塘資源性組織（無法排他且存在耗損的資源，如大家共同使用的池塘）特征[22]。大學組織既有學術性集體活動，同時也涉及非學術性的集體行政管理事務，它們以不同的立足點尋求支持，并以不同方式進行資料生產。組織生產物品的不同屬性、獲取資源的不同方式需要采取不同的管理制度[23]。因此，現代大學管理制度的構建既要滿足多元利益主體的要求，又要保持整體的適應性和自主性。

在長期以政府單位管理模式為模板的管理制度條件下，大學的管理制度體系違背了高等教育自身的發展邏輯，導致大學在制度構建設想與管理制度實際需要之間存在嚴重的排斥現象。從內容上看，我國大學內部管理制度存在重形式輕內容、重約束輕激勵的問題。大學管理制度制訂者通常是以行政管理者視角對大學所有組織活動進行提出統一規范性要求，這一過程中雖然存在民主參與的形式，但也只是留予形式（根據畢憲順教授的相關調查結果顯示，學術人員參與“重大管理規章制度的修改”的參與率只有31.36%，參與“內部組織機構設置方案的討論”的參與率只有20.25%[24]）。行政管理的邏輯是以管理效率為主導，以強制性、形式化、科層管理為主要特征，但制度運用的對象卻是教師集體，他們主要是圍繞學術活動進行知識性物品生產，需要自主、民主的管理制度環境。雖然管理制度更多體現的是對集體行為的約束性要求，但如果以到達規范化行為結果來看，通過內發激勵性的方式要比外在的強制性方式更具說服力，也更具生命力。其次，從其評價方式來看，我國大學內部管理評價主體上注重自我評價、輕外界評價。在大學還處于象牙塔時期，大學的主要職責是圍繞高深知識的發現、傳承而開展的，評價主體自然是以研究學者居多。但隨著大學功能的拓展，市場經濟的參與以及新公共管理的引入，大學從社會邊緣逐步走向了社會中心，大學不再是學者們的象牙塔，而是社會發展的主要推動單元。外界利益相關者會逐漸關注高等教育的投入、產出關系（大學管理改革創新取得的成效），這就意味外界對大學自己評價自己的評價體系產生了懷疑，強調大學要將外界評價放在第一位。

以開放組織理論視角中組織控制要素理論及組織松散聯合與等級關系本質為基點，導致大學管理制度中的排斥性現象原因在于：一是上層決策者對傳統管理制度邏輯的慣性依賴，以及基層相關利益主體對現存管理制度的妥協適應。就如“溫水煮青蛙”，當事者不是沒有感覺到問題，只是目前覺得現存問題還可以遷就、習慣;二是在決策者、控制者、操作者之間沒有建立雙向多回路的反饋路徑，制訂者缺乏對組織周邊環境變化的敏感度，掌握的信息不全，導致管理制度的制定失效;三是過于強調大學組織縱向上的等級性，對橫向同級組織之間松散聯合作用認識不夠。

三、組織理論視角下大學組識內部管理制度構建的初步思考及建議

我國大學內部管理制度建設源于19世紀20年代，至今大都是以借鑒和模仿為主。從清末借鑒日本到轉向德國，從二戰后全面向前蘇聯學習到借鑒美國，一路下來，政府在其中都扮演了重要角色。所以，政治力量一直是我國大學內部制度核心力量。在特定的時期，政治力量是高等教育發展所必須的。但隨著社會利益格局的變化，及高等教育自身發展越來越成熟，政治力量在大學內部管理制度上的著力點必須做出適當調整。目前管理制度創新的核心是，在保證大學自主性和整體性的前提下，充分考慮大學與社會環境要素的聯結，增強內部管理制度適應性和有效性。

（一）基于組織“規范結構”要素對大學行政管理制度的思考

大學行政管理制度邏輯體現出明顯的科層化特征，管理目標具體化、管理結構形式化是其主要的管理方式?，F代大學管理制度要求提出，大學內部行政管理要強化管理法制化，深化校院兩級管理權責劃分[25]，使校院管理具體化。基于此，本文主要通過理性系統的組織研究核心要素“規范結構”的辨析，并結合韋伯的科層制理論，對目前我國大學內部行政管理制度改革進行必要的分析與思考。

大學行政權力是以國家授權的方式，并通過法律、指令以及章程法規的形式對大學組織實施管理的一種重要管理手段[26]。從這一點來看，與理性系統的組織管理觀點有較大的重疊。因為，不管是泰勒的科學管理理論，還是韋伯的科層制理論，他們都主張管理者通過建立科層制的管理結構，對組織實施管理。之所以將行政管理與組織理論中“規范結構”管理要素聯結在一起，也是出于對兩者管理目標具體化和管理機構形式化的共同特征。比如，在韋伯的科層制界定中，科層制是一特定類型的行政管理結構，是以法理性權威為基礎的管理模式。韋伯還對以法理性權威為基礎的行政形式，與以官僚化主導的傳統行政管理做了比較，與后者相比，前者主要特征表現在：首先，在管理范圍上有更加清晰的權限范圍劃分，管理者明確的管理范圍為有效管理提供了保障;其次，組織上層管理者與下層被管理者之間并非單向運行，下層被管理者有基本的權益保障權;再次，所有管理者的行為必須以統一的規則體系為準，遏制了領導者個人主觀臆斷的管理行為;最后，組織的所有管理權并不屬于組織管理者，而是歸于整體組織，行政權力實施主體要體現出其公共服務的意識。

鑒于此，我國目前大學行政管理制度的構建可以從以下四個方面進行改進。第一，要在橫向和縱向兩個維度對大學行政權力的管理幅度和權力強度做出調整，較少行政權力過多的越位管理，使管理權力與管理范圍之間形成科學的匹配。從西蒙的有限理性理論來看，不管是個體領導者還是某一具體的管理部門，都不可能掌握學校所有事務的信息。因此，對權責的明確劃分，能增強管理決策專業化，也就是理性組織系統提到的部門化管理原則。第二，要轉變上級管理者與下級被管理者之間從上到下的單向式管理模式。組織管理的對象是處于下層的實際操作者，他們對管理決策的反饋是提高管理效率的最佳途徑。因此，要形成從下到上的反向管理模式。第三，加強大學行政規范管理的制度建設（比如大學章程建設），積極推進高校法制理念建設。限制大學行政級別在縱向和橫向上的無限衍射，規范管理者的管理行為，努力建設集體參與的決策模式。第四，積極主動轉變行政管理意識，強調行政權力的公共性，以服務性管理為其主要調整方向。

（二）基于組織“行為結構”要素對大學學術管理制度的思考

行政權力（管理權力）的基礎是上級對組織活動的控制與協調，學術權力（專業權力）管理的基礎是自主性和個人知識[27]。大學組織基層個體在認知上的差異，以及在專業領域縱向上的延伸使得他們各自目標出現差異，甚至會與大學組織整體目標產生一定的距離。他們以各自專業背景為前提，形成非正式結構的亞組織系統，以個人魅力權威為主，通過民主協商的方式，形成了以松散聯合為主要特征的組織模式。這與自然系統組織理論提到組織目標復雜性和非正式結構比較相符。本文主要以賽爾茲尼克組織觀為主要依據，對大學學術管理制度構建進行初步的分析及思考。目前，我國學術管理制度建設方面主要存在以下問題：相關學術組織機構設立形式化，缺乏實質性權力，影響力不足;學術制度制定過程中存在極端化，學術霸權與學術腐敗現象嚴重;學術成果評價制度不完善，在數量和質量評價標準上隨意性比較大。

組織不僅僅是完成目標的工具和手段，更在于完成自己的使命[28]，即要注重對組織“行動結構”要素的研究。組織的正式結構并不能囊括組織中的所有，正式結構對組織所有的提前預設并不能對組織中不可控因素、非理性因素進行有效管理。組織系統中亞組織存在的本身就是對正式結構不足的一種補充，也是組織非正式結構合法存在依據的本源。組織結構非正式化及組織目標復雜性的緣起主要在于：第一，組織雖然給予了參與者正式的角色認定，對其活動目標有具體化的規定，但其實際的認知和行動并不完全與其相符，參與者之間會自發孕育出一系列的共同價值體系;第二，承認正式結構在組織規范作用上的貢獻，同時也強調非正式結構在管理中的獨特作用的發揮，組織中的非正式結構與正式結構之間并不是以零和博弈的關系而對立存在的;第三，組織管理需要及時處理外界環境的不確定性信息，能有效排除混雜不確定信息，并決策出核心有效信息是建立在參與者的專業性和自主性基礎上。

筆者認為，在學術管理制度構建上可以從以下三個方面進行考慮。首先，在遵守大學整體規范性運行前提下，要給予學術組織更多自主權限，減少行政硬性制度對學術管理的過多干涉;其次，要積極推進高校學術委員會規程建設，鼓勵基層學術人員參與學術事務的管理，摘除將學術管理機構設為非正式結構或亞組織的帽子，強化學術決策的影響力及獨立性;再次，在學術管理制度構建中要努力維護個體參與者對管理事務的“非理性”觀點，要為個體參與搭建參與管理的平臺，鼓勵非統一觀點的交流，允許管理中試誤性過程的存在。

（三）基于組織“適應結構”要素對大學整體性管理制度的思考

開放系統的組織研究者強調組織管理環境要素的變動性，組織所需信息來源的復雜性和多元性決定了組織決策系統的多元性。大學需要主動適應高校發展新常態，校級不可能掌握學校全部信息，需要將部分組織信息決策權和處理權下放給學院，以保證最終決策的科學性。以開放系統的組織理論來看，它們之間應該在保證必要從上到下的整體與部分的關系外，還應該注重大學組織松散聯合的本質特征，即給予院級處理專業信息的獨立性，改變大學校院管理被動接受關系為主動適應關系。潘懋元教授在1989年第二次全國大學教育研討會上以“高等教育主動適應經濟與社會發展的理論思考”為題發言，在其發言中對“被動適應”與“主動適應”的本質及帶來的影響做了比較，最后得出：被動是盲目的，很大層面上是有違高等教育發展規律的，而主動適應能更好發揮主體判斷與選擇作用，能對其利害關系做出預判[29]。因此，大學校院兩級管理“適應結構”要素調整更多應該從主動性適應考慮。

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（責任編輯：劉爽）