基層公務員的晉升機制與彼得困境

萬孟琳

摘 要：政府對公務員的重要激勵手段之一就是職務晉升，但我國的公務員晉升機制仍存在著一些問題，主要表現在晉升制度不完善、“官本位”思想影響、上級領導的私心等三個方面，這些問題往往導致晉升后的公務員難以勝任新職務，晉升過程中面臨著“彼得困境”。以黑龍江省基層公務員職業發展為例，闡述公務員的晉升機制及其存在的問題，并提出解決的對策。

關鍵詞：彼得困境;基層公務員;晉升機制;職業發展

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）28-0136-04

我國現行的公務員制度是改革原有干部人事管理制度并向現代公務員制度轉變的結果。公務員制度的實行，推動了公務員的職業發展和職務晉升。但由于各方面原因，針對基層公務員的管理還存在一些問題，這些問題往往導致被晉升的公務員由于無法勝任新職務，難以發揮其應有的作用，即基層公務員晉升時難免會面對彼得困境。

一、相關概念與理論

基層公務員作為一個相對概念，對縣級單位而言是指依法納入國家行政編制且由財政經費供養的鄉鎮公職人員，對地廳級以上單位而言則包括縣級和鄉鎮公職人員，其中后者更被理論界和實務界所接受。如果把基層政府比作國家治理體系的神經末梢，那么基層公務員就相當于一個一個的細胞。他們扎根在基層，是最接近群眾的公權力行使者，也是直接向人民群眾提供服務的國家公務人員，基層公務員的工作能力和素質高低與基層政府的行政效率緊密聯系在一起，國家的各項行政工作是否能夠順利開展也直接取決于基層公務員是否能夠按照各項上級文件精神有效執行。總的來說，基層公務員深刻影響著中國基層治理的現狀和未來，在國家行政隊伍中具有十分重要的地位。

公務員晉升的“彼得困境”是指公務員被晉升到自己不能勝任的崗位上，無法發揮該崗位應有的作用，這一方面使公務員自己陷入了一個進退兩難的境地，另一方面容易導致公職人員出現效率低下、人浮于事等情況。

二、以黑龍江省為例分析“彼得困境”的原因

導致“彼得困境”產生的原因是復雜的、多方面的，本文主要以黑龍江省為例，從以下三個方面來進行分析，一是公務員晉升制度本身存在問題，二是長期影響中國人的“官本位”思想助長了公務員追求晉升的虛榮心，三是上級領導在提拔下級時的私心作祟。其中，最主要的原因還是由于公務員晉升制度本身存在的問題。

（一）制度方面的問題

1.晉升標準單一。黑龍江省公務員晉升的制度設計缺少針對性，其主要表現為一旦出現了空缺的崗位，填補空缺崗位的選擇往往傾向于在以往工作中具有優秀表現的人員，但是卻沒有顧及到被提拔晉升的公務員是否具備晉升后所任職的新崗位所要求的工作能力和專業素質。這樣就容易出現不同專業領域的人才被晉升到其他新崗位上卻無法發揮出自身個人專長的情況，導致公務員在晉升后的新崗位上難以盡其才、出其力，無所作為。同時由于公務員晉升制度中“能上不能下”的特點，公務員在晉升后無法再回到原來的崗位上任職并發揮原本的優勢繼續工作并做出貢獻。在以上情況下，不僅會導致晉升后的公務員無法勝任新崗位的要求，而且使其自身陷入了一種進退兩難的處境，以至于公務員崗位和公務員自身都無法發揮其應有的作用，造成組織效率低下、人浮于事，陷入“彼得困境”當中。

一直以來，職務晉升作為培養和選拔人才的重要激勵手段之一，有助于激勵公務員更加積極努力工作。但是如果在晉升過程中缺乏對新崗位的要求和被晉升公務員的條件是否匹配（如下頁表所示）這一重要問題的考核，就很可能出現無法給新職位安排合適的人員的現象，還會致使原先崗位上的人才流失。

而在這種現有公務員已經竭盡全力但整個組織仍舊效率低下的狀況下，為了提高效率就需要安排更多的公務員，雖然公務員數量的增加能夠在短期內提升工作效率，但是由于整個晉升機制的問題依然存在，所以新增加的公務員又會因為不合理的晉升而無法勝任晉升后的新崗位，于是再次采取招聘更多公務員的方式暫時性的提高工作效率，然后就會無限陷入彼得困境中，最終導致的結果就是組織中的公務員數量會遠遠超過實際工作需要的公務員數量，出現人浮于事的情況。

2.薪酬設計影響晉升動機。在我國社會經濟持續發展和國家整體實力不斷增強的同時，社會中各個階層的收入水平都獲得了不同程度地提高，收入的來源也趨向于多元化，收入結構也在逐步完整。在建立了《國家公務員管理暫行條例》以后，國家先后于1997年、1999年、2001年1月、2001年10月和2003年連續5次提高公務員工資，體現了國家對提高公務員收入的注重和關心。根據黑龍江省的調查情況，2015年黑龍江省基層公務員實際收入大部分都集中在2 000～4 000元/月之間。其中，黑龍江省公務員在工資薪酬上2 000～2 500元之間的占11.9%，2 500～3 000元之間的占21.4%，3 000～3 500元之間的占42.1%，3 500元以上的為24.5%。

雖然基層公務員的薪酬會因為其所屬不同行業領域而有所不同，比如在整個公務員收入結構體系中，國稅、金融、石油、煙草、電力等一些掌握國家經濟命脈或者與國計民生密切相關的部門公務員相對于其他部門公務員的收入更高。另外，各公務員所屬地市的人均消費能力、社會環境以及地理環境的不同，也會影響到基層公務員對自身薪酬的滿意度。

據調查，很大一部分基層公務員表示現有的薪酬水平對自我職業發展激勵作用并不明顯。我國公務員的薪酬主要由基本工資、獎金、福利、津貼、保險幾個部分構成，薪酬的影響因素有工齡、職務、級別等等。通過對黑龍江省許多基層公務員表達出的對薪酬的不滿和對今后生活壓力的擔憂的分析，其主要原因是即便在現有崗位上積極工作、做出貢獻也無法提高現有的工資收入，這在一定程度上反映了我國公務員薪酬設計體系的不合理。在這樣的情況下，公務員想要增加收入的唯一途徑就只能是通過職位的晉升。再加上我國上下級公務員的收入差距較大，這無形中加重了基層公務員對職位晉升的渴望。但是由于職位等級是呈金字塔式分布的，雖然職位越高的人工資薪酬越高，但其相應的數量也會越低。有些公務員為了在這種職位供需比例嚴重不平衡的情況下晉升到更高的職位上，就會采取一些不光明的途徑去獲得晉升的機會，例如托關系走后門、討好領導等。甚至有些公務員會利用一些惡劣的手段去想方設法故意中傷對手，把大部分的精力都用在了“不務正業”上，而不是盡職盡責地為人民服務。這種不正之風一旦蔓延下去，久而久之便會造成現有崗位上任職的公務員并非是合適的、有工作能力且勝任該崗位要求的有能之輩，而是一些精于算計、阿諛奉承的宵小之徒。其后果是不僅造成組織中人浮于事，而且還影響組織的效率，這難免會陷入“彼得困境”之中。

3.績效考核缺乏外界監督。我國公務員的宗旨是為人民服務，因此人民的滿意度是評判我國公務員工作好壞的重要標準。但是黑龍江省公務員的考核標準大多是通過上級對下級的評估，而且上級領導對下級公務員的考核并非是統一進行，大部分是各主管部門單獨進行。這種考核方式不僅缺乏全面性，而且由于考核過程中缺少來自其他方面的監督，具有極強的封閉性。在這種情況下，上級領導的認可就顯得尤為重要，再加上人的劣根性，就算不是有意為之，領導們也會在無意中傾向于提拔平常投己所好、溜須拍馬、曲意逢迎的下屬，而真正為人民服務、務實工作而不是將精力用來經營人脈、討好上級的公務員往往得不到領導的關注和重視。這種缺乏外界監督的考核體系所帶來的消極影響主要體現在以下兩個方面：一是真正有工作能力而且盡心盡責為人民辦實事的公務員因為受不到重用，有付出但是卻沒有相應的回報，嚴重打消了其工作的積極性，進一步降低了組織的工作效率;二是被提拔晉升的公務員眼中只有領導而沒有群眾，只會說好話而不會干實事，他們缺少新崗位所需要的工作能力和專業素質，無法發揮出所任職崗位的實際作用，難有成績，再一次加深了“彼得困境”。

（二）“官本位”思想的影響

中國自古以來便有“學而優則仕”的傳統，官員的社會地位一向很高，這種“官本位”思想加深了我國公務員對高職位的崇拜，使基層公務員在無形中認為擁有更高的職位和更多的權力會有助于他們實現自我需求，得到人民的尊重。因此，基層公務員在工作中的唯一追求便是職位的晉升，因為他們認為自己是否實現人生價值、是否獲得群眾尊重的標準就只有官職等級和權力大小。正因為這樣，許多基層公務員會挖空心思不遺余力乃至于不擇手段地“往上爬”，在這個過程中，他們不會去考慮自己的工作能力和專業特長是否與晉升崗位相匹配，也不會考慮自己的行為是否會傷害到人民利益，他們往往沒有深刻的認識到全心全意為人民服務、盡心盡責為人民辦事才是一名國家公務員應該追求的價值且是最高的價值。這種對公務員價值的曲解，導致很多基層公務員的工作目標和奮斗方向都是加官進爵，而不是提升自己的工作能力，更好地承擔為人民服務的責任，這種曲解的自我實現需求導致了“彼得現象”的發生。

就近幾年黑龍江省基層公務員晉升的具體情況而言，盡管由于公務員考試進一步細化了各項專業要求，基層公務員在專業技能上達到了考試的基本要求。但是也有一些基層公務員在選擇進入公務員隊伍的時候，既缺乏對自身性格以及各方面綜合素質的清晰認識，也缺乏對公務員這一職務所需要的工作能力的準確判斷，以一種隨波逐流和貪慕虛榮的心態加入公務員隊伍。但是當他們真正到工作崗位之后，又出現了難以適應當前的工作環境，不滿足于基層職業發展、自身性格不適合與群眾進行直接的溝通交流等問題，這種想象與現實的落差，極大地影響到了基層公務員的工作效率和工作狀態。

據調查，黑龍江省12.1%的基層公務員沒有清晰地認識到自身的職業規劃，也沒有客觀認識到現有崗位的職業發展前景，晉升時帶有很強的盲目性。由于個人能力、專業素質和自身性格等與其任職崗位的不匹配，嚴重影響到基層公務人員的工作態度，使其工作的積極性和對工作的滿意度大打折扣。比如，近年來在公務員隊伍中出現的“裸辭”現象，其根本原因便是由于公務員自身情況與工作崗位不匹配導致對現有職位的倦怠。

（三）上層領導者的私心

一個基層公務員的工作能力是否超過了現有崗位的要求，又是否適合且能勝任晉升后的新崗位，其評判人員往往是他的上級領導。然而一個較為普遍的現象是，一個上級領導在選拔下級時，第一點是看這個人是否足夠忠心、足夠聽話，而且還希望下級人員的工作能力不及自己，這樣才能維持自己的權威、凸顯自己的價值。因此，許多領導干部在選拔下級人員時不僅忽視其工作能力是否達到標準，還往往會降低對于工作能力的要求，方便自己今后的領導和晉升。長此以往，又會加劇晉升后的公務員無法勝任新崗位要求這一問題，這又是導致基層公務員的晉升機制陷入“彼得困境”的重要原因。

三、完善公務員晉升機制的對策

（一）促進晉升意愿與崗位需求相匹配

1.完善公務員晉升制度。第一，加強多元化的基層公務員激勵機制建設，降低晉升對基層公務員的激勵作用。馬斯洛需要層次理論認為，人只有在滿足低層次的需求以后才會去追求更高層次的需求，而較低層次的需求就是對物質消費能力的需求，晉升往往是與自我實現這一較高層次需求聯系在一起的，因此我們要根據公務員的需求對其進行有針對性的激勵，而不是一味的只知道晉升。基層公務員扎根在基層，條件相對艱苦，他們對物質消費的需求較中高層次的公務員更強烈，對于這類基層公務員中工作能力出眾、有所貢獻的優秀公務員，可針對性地對其進行相應的物質獎勵，滿足他們當前階段對于較低層次的需求;晉升這類激勵手段可以針對中高層次的公務員采用，因為這類公務員的較低層次需求大多已經得到了滿足，會主動追求更高層次的需求，晉升這一激勵手段更適用于他們。第二，提高被晉升公務員和新職位的匹配度。眾所周知，對于一個技術人員的要求是過硬的專業技能，對于一個下屬的要求是較強的執行能力，但是一個管理人員需要擁有較強的領導能力和決策能力，所以一個優秀的技術人員或下級在得到晉升后，并不一定能成為一個優秀的管理人員。因此，要有針對性地對各類不同工作性質的政府部門設計不同的晉升機制，如在技術和管理部門設計相同等級的職位，把工作表現優秀的技術人員和管理人員分別晉升到更高層次的技術崗位和管理崗位，這就避免了由晉升不當所造成的“彼得困境”。

2.完善公務員的薪酬制度。就我國公務員薪酬制度的具體情況而言，無論工作能力是否存在差距、工作表現是否優秀，只要是同級的職位，各公務員的薪資水平都是差不多的，但是不同層級職位之間的薪資水平卻存在較大的差距。簡而言之，我國公務員的橫向收入差距遠遠小于縱向收入差距，這就加大了公務員對于職位晉升的追求。在這樣的情況下，迫切需要完善現有的公務員薪酬制度，本文給出的建議是設計一種扁平化的薪酬制度，盡量平衡橫向收入差距和縱向收入差距之間的比例，使得不同層級中的薪酬激勵所起到的作用盡可能相等。比如針對同級的公務員，根據其工作表現的優劣和所作貢獻的大小設計不同檔次的薪資水平，且下一級公務員職位的工資上限能夠達到上一級公務員職位的工資下限標準。這樣就能保證雖然在職位上屬于下級的公務員，只要具有相應的工作能力，表現優秀又有所貢獻，那么不必通過職位的晉升照樣能夠領到較高甚至與上一級職位公務員相等的工資;但如果工作能力不佳，盡管在較高一級職位上卻沒有做出相應貢獻的公務員，其薪資水平較晉升前依然不會有較大的提升。與此同時，只要確保下一級職位公務員的工資幅度與上一級職位公務員的工資幅度能夠保持一樣，那么公務員的薪資水平在總體仍是呈階梯分布。在這種扁平化的薪酬制度下，公務員在受到縱向激勵的同時，又受到了較大的橫向激勵，減輕了公務員對于晉升激勵的依賴性，有助于避免由于“官本位”思想導致的彼得困境。

3.完善公務員的考核制度。第一，強調公務員晉升時考核評價主體的多元化，分散上級領導的考核權力。例如，可以采用360度考核法，不僅是只考慮公務員的直接上級領導的評價意見，還要注重收集公務員的下屬、同事及其服務對象的評價意見，最終按照不同權重得出公務員的考核結果。這種綜合多方面、多層次、多維度的評價意見相較于直接上級領導單方面的意見無疑會更加全面、公正、公平。第二，加強對公務員晉升時考核評價過程的監督。比如，對公務員晉升考核的各項材料進行歸檔保管，可成立相關的督查小組隨機抽取考核材料與最終的考核結果進行比對，確保公務員晉升考核結果的真實性。同時，公務員晉升考核結果要進行公示，公示期間如有收到異議則需根據異議內容對相關公務員開展進一步的調查。在層層監督下獲得晉升的公務員，其工作能力和群眾基礎必定會更加可靠，在新崗位上更能發揮其應有的作用。第三，提高公務員晉升時評價考核指標的針對性。由于不同崗位、不同層級的公務員所面臨的問題是不同的，對他們的要求也必然是不同的，若是采用單一的指標進行考核，其結果也必然是不夠合理的。這就需要從各個崗位和不同層級公務員的具體情況出發，建立更具針對性的評價考核指標體系，確保晉升后的公務員能夠滿足新崗位的具體要求，避免出現晉升后的公務員無法勝任新崗位的情況。

（二）加強公務員的思想教育和崗前培訓

1.加強對公務員的思想教育。由于“官本位”思想對我國公務員的影響，讓我國公務員習慣于單一地以官級大小作為自我價值和社會地位的標準，而忽視了為人民服務這一重要宗旨。一個人行為處事的方法論是由其人生觀和價值觀決定的，如果公務員的價值觀嚴重受到了“官本位”思想的侵蝕，那么在工作中只會一味地追求晉升，把人民群眾的利益放在一旁不管不顧。只有加強對公務員的思想教育，使其深刻認識到作為一個公務員無論職級大小，其核心價值都是為了盡職盡責地為人民服務，才能夠把公務員的價值觀拉回到全心全意為人民服務的軌道上來，才能從源頭上杜絕公務員不擇手段只為晉升而導致的彼得困境。

2.在晉升前要加強對公務員的崗前培訓。出于對自身條件和新崗位情況的認識不足，部分公務員在晉升后的表現反而不如晉升前，為了避免這種情況的出現，對公務員在新崗位正式任職前進行培訓是十分必要的。同時，崗前培訓不僅能夠使晉升的公務員清晰認識到自己是否適合于新崗位，還可以通過對公務員在培訓期間的表現進行考核，根據考核結果判斷被晉升的公務員是否有能力勝任新崗位的要求，在某一崗位上表現出色的公務員在另外崗位上未必出色，判定某一公務員是否勝任該崗位，最好的辦法就是對其進行崗前培訓。崗前培訓將有效地避免由于晉升不當所帶來的彼得困境。

（三）通過獎懲機制督促部門領導重視本部門公務員的晉升

1.將晉升后的公務員的工作表現納入到對上級領導的考核標準之內。由于上級領導在選拔下級時存在的私心，導致被晉升的下級公務員不一定具有相應的工作實力。為促使上級領導在選擇下級公務員時更多地考慮其工作能力而不是其他，將被晉升公務員的工作表現與考核上級領導的評價標準直接聯系在一起，可有效地避免這種情況出現。

2.針對上級領導對部門下級公務員的任用水平建立有效的獎懲制度。作為一個領導者，能否清晰認識到下屬的工作能力并將其安排在合理的崗位上，是判斷其領導能力高低的重要依據。如果某部門的下級公務員在被晉升后不具備相應的工作能力，無法充分發揮自身的優勢和新崗位應有的作用，這不僅說明該公務員的工作能力不足，也間接反映了該部門上級領導的領導能力有待提高，在這種情況下通過對部門領導進行懲罰將有效提高其對本部門下級公務員晉升工作的重視程度。而如果被晉升的公務員在新崗位上具有優秀表現，工作能力突出，做出了重大貢獻，也能夠證明提拔他的上級領導知人善任，具備優秀的領導能力，這時不僅要對被提升上來的公務員給予適當的獎勵，還要對其領導實行更高的獎勵。在這樣的獎懲制度下，上級領導會自覺地賞識工作能力出眾而非只會溜須拍馬討好自己的下級公務員。如此，只有表現出色的下級公務員才有機會獲得晉升，而表現平庸的下級公務員晉升的可能性便會降低。公務員處于這種良好的工作氛圍中自然能夠提高工作積極性，保持良好的工作心態，組織效率也會進一步提高，有效地預防了“彼得困境”的產生。

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[責任編輯 劉 瑤]