政策脫節中的政府行為機制

郭小聰 吳高輝 李劉興

摘 要：十九大報告明確指出重點攻克深度貧困地區脫貧。圍繞連片特困區L縣的產業扶貧政策執行過程，旨在探討縣域內產業政策執行行為機制及其影響因素。研究表明：（1）縣域產業扶貧既是回應縣域產業轉型的客觀行動，也是順應地方考核的政績沖動，由此造成“脫節”現象。（2）政策執行中，縣委縣政府試圖運用“超常規施壓”和“超常規問責”的雙重壓力機制推動政策實施;而鄉黨委、政府以及縣直部門則在雙重壓力機制下陷入三重困境，并引發策略性應對機制;鄉政府為了走出困境將扶貧壓力向村兩委傳導，引發村兩委干部的選擇性闡釋機制。（3）政策執行中的多重行為差異根源于政策本身的缺陷、政策執行者的風險規避和自有余地以及行政體系運作特征與鄉土社會運作模式的不適應。

關鍵詞：扶貧;雙重壓力;策略性應對;選擇性闡釋;政策執行

中圖分類號：C912.82 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）05-0033-07

一、問題的提出

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》（以下簡稱“《綱要》”）第十條明確指出：國家將14個集中連片特困區作為扶貧攻堅主戰場。這意味著連片特困區的深度貧困問題成為扶貧攻堅的重大議題。2017年4月習近平總書記在L縣所在區考察時明確指出：“脫貧攻堅必須倒排工期，落實精準扶貧精準脫貧方略，戒搞形式，戒做虛功，對貧中之貧、困中之困，要采取超常規措施。”[1]對于“形式主義、做虛功”，引起了學界的回應。魏程琳等發現了扶貧領域的常規治理向運動式治理轉變的趨勢，并直接指出了扶貧運動中所呈現的“精心應付”“目標偏離”與“多重緊張”等問題[2]。王剛等則發現了貧困縣在脫貧摘帽錦標賽中的“自我加碼”現象，并指出了這種橫向角逐勢必造成注重數量而忽視質量的漩渦[3]。孫兆霞則直接指出產業扶貧將大量財政等公共資源投向與村莊社會相脫嵌的“大戶”和“龍頭企業”而形成了“脫嵌的產業扶貧”[4]。已有研究啟發我們從政策執行過程去關照產業扶貧實踐。我們調查了L縣產業扶貧政策執行中的反常的現象：政府高動員而貧困戶低參與，即政策執行與目標對象“脫節”。具體來說，當地政府采取超常規態勢開展扶貧攻堅戰，傾全縣之力進行扶貧攻堅，通過扶貧會議、干部下鄉以及扶貧項目等接連不斷，據統計，2015、2016和2017年扶貧會議、干部下鄉分別達到50、100和300多次，而群眾這幾年的參與率分別只有45%、40%和50%，由此可見貧困戶對此參與度不高，積極性不足。

鑒于此，我們試圖從政策執行的角度探討產業扶貧政策執行中的政府行為選擇與內在邏輯，以L縣的產業扶貧政策的脫節現象為切入點來探討集中連片特困區的深度貧困治理過程與行為機制。

二、文獻回顧

已有研究為本文提供了重要的理論視角和經驗材料。

1.對產業扶貧政策執行的結果與對策研究較多，對政策執行過程研究較少。已有研究指出了產業扶貧政策存在行政控制、貧困戶參與機制不全[4]以及精英俘獲與弱吸納[5-6]、產業趨同與利益分享機制缺乏[7]等問題。他們據此提出了增強主體間互動關系、促進社會參與、提升貧困戶內生動力以及改善農村基礎設施、促進農民職業轉變、建立利益分享共商機制等對策[8-9]。但是，上述研究主要是基于不同地區的經驗差異做對策性研究，主要是告訴了我們“是什么”和“怎么辦”的問題，并沒有對當前的諸多扶貧政策“為什么”是以“這樣而不是那樣”的方式執行的內在邏輯與政府行為進行解釋。在縣政府作為扶貧政策執行的主要責任主體的條件下，縣政府制定了“什么樣”產業扶貧政策，又是“怎么樣”執行的，以及“為什么”是這樣執行的，已有文獻都很少關注。

2.對政策執行中政府行為的研究。已有研究主要從三種不同視角對此進行了闡釋。（1）壓力型體制下的層層加碼。地方政府在執行政策的過程中，會通過各種方式向下級政府施加任務來確保任務按時完成[10-11]。例如，精準扶貧實施過程中，為了確保到2020年全部貧困人口如期脫貧，中央與貧困嚴重的22個省（自治區、直轄市）簽訂了扶貧攻堅“軍令狀”，層層傳導扶貧壓力，落實扶貧責任[12]。（2）政策壓力下的策略性應對——基層共謀。上級政府在層層加碼的同時，下級政府則運用大量的策略來應對或共謀行為來敷衍或弱化政策實施[12-14]。另外，也有研究將這種“上有政策，下有對策”的現象抽象為政策“變通”，并且認為這是大量的非正式運作影響了政策執行所導致的結果[15-16]，而且層層加碼者與策略性應對共謀者還可能發生在處于中間層級的同一級政府行為中，即一方面與下級共謀來應對上級壓力，另一方面又變換手段來向下級政府施壓[14， 17]。例如，扶貧督查行動中，當市級扶貧部門對縣級扶貧進行督查時，縣政府和鄉政府會合力規避督查漏洞;但是，當縣政府對鄉政府進行扶貧督查時，又會對鄉政府施加壓力。還有學者從國家能力的視角研究科層制與鄉村社會互動，并發現了扶貧政策執行中的“倒逼與反倒逼”機制：社會“倒逼”政府導致體制惰性與政策執行異化，而政府“反倒逼”則形成了運動式扶貧和政策糾偏[18]。相應地，也有學者從國家自主性的視角發現了扶貧政策執行中的政府嵌入機制與后果：組織動員下的文本脫貧，干部駐村下的權力懸浮以及項目下鄉后的民意替代[19]。（3）行政發包制與控制權理論框架下的政府行為策略選擇。周雪光等人在總結上述兩種研究視角的之后，對周黎安的行政發包制理論進行了發展[11]。他們借用經濟學不完全契約和新產權理論對行政發包制模型進行了推廣和修正，提出了一個控制權理論框架來解釋中國政府內部權威關系，將政府各級部門間的控制權概念化為以下三個維度： 目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權。在這種框架下，諸種控制權在中央政府、中間政府、基層政府間的不同分配方式導致迥然不同的政府治理模式，誘發相應的政府行為。相應地，行政發包制模型只是多種控制權分配形式之一，即委托方擁有目標設置權和檢查驗收權，但將激勵設置的控制權給予管理方。并且，他們運用這一理論框架分析了環保領域中上下級政府間的控制權分配和行為策略。

以上三種視角啟發本文從政府內部上下級互動的視角去探究產業扶貧政策的執行過程。具體而言：第一種視角雖然關注了壓力型體制下的政治壓力對政策執行的作用，但是對于政治壓力如何體現、如何作用缺乏進一步關注;第二種視角對上下級政府間的互動進行了有價值的描述和解釋，提煉了一些重要的概念與機制，但是偏向于靜態研究，忽視了政府上下級間互動的動態性與連續性;第三種視角啟發我們關注政府內部的權威關系，進一步引導我們將內部權威關系與具體的部門及其執行策略聯系起來。上述研究提供了重要的啟示：縣域產業扶貧政策執行中的各級政府行為并非簡單地呈現“上有政策、下有對策”的“變通”或“合謀”，而是政策制定以及執行過程會同時受到各級政府的實際條件的影響，進而型塑各級政府差異化的行為策略。鑒于此，本文以集中連片特困區L縣的產業扶貧攻堅政策執行過程為例來回應這一問題。

三、研究方法與案例呈現

（一）研究方法

本研究得益于筆者的參與觀察與實地訪談。具體進路是：（1）2017年6-9月，筆者參與L縣所在地級市組織的博士掛職活動（掛職L縣扶貧縣長助理，主要負責整理并報告各鄉鎮的扶貧攻堅進展情況）;（2）參與了縣域產業扶貧報告的修改、宣講與調研活動，獲得了該報告相應的第一手資料;（3）聯系了縣政府主要干部、若干鄉鎮主要干部以及相應村干部進行了若干次訪談，獲取了該政策執行過程的第一手材料。

（二）案例呈現

1.L縣縣域產業扶貧政策概述。首先，L縣屬于全自治區扶貧開發重點縣，同時也是滇桂黔石漠化片區縣。“十三五”時期，全縣仍有71 949人農村貧困人口，總量居所在地級市前幾位;貧困發生率1631%;全縣有52個貧困村，占全縣行政村總數162個的3209%。全縣貧困人口主要分布在13個鄉（鎮）。L縣雖然進入以二次產業主導、三次產業協同推進的階段，但是全縣經濟仍然建立在農業基礎之上。2015年三大產業結構為27%∶426%∶304%，其中主要財政收入來自縣域的甘蔗種植和蔗糖加工L縣政府文案：《L縣脫貧攻堅“十三五”規劃（2016-2020年）》。脫貧摘帽工作進入攻堅階段后，各個貧困縣都著力解決產業資金使用率較低、扶貧產業小而散，抵御市場風險差等問題。鑒于此，L縣委縣政府意識到，扶貧攻堅不應該再局限于一個個分散的扶貧項目，而是要進行資源整合來發展特色產業，尋找一條覆蓋面廣、有帶動力和可持續發展能力的產業。其次，縣委縣政府決定借助自身的資源稟賦大力發展肉牛養殖，打造產業扶貧新模式。具體表現為：明確以肉牛養殖為核心產業，通過“分階段飼養”的模式帶動全縣產業鏈。主要基于以下幾點考慮：（1）肉牛養殖深受農戶認可，可以最大限度地發動群眾參與。L縣是農業大縣，70%的人口屬于農業人口，長期以來分戶養牛，種植甘蔗、牧草、枸樹。“全縣大種牧草”的策略則可以最大限度地運用土地資源、構筑群眾參與肉牛養殖的鏈條。（2）通過分類飼養的策略可以控制養殖成本和投資風險，并且確保農戶的收益，即企業養母牛、農戶養架子牛、企業回購肥牛。（3）肉牛養殖作為核心產業未來可能形成“L縣肉牛”品牌從而引進更多企業來L縣投資，從而形成以“肉牛養殖”為核心驅動的一產、二產、三產相互聯動的產業結構。

2.縣域產業扶貧政策執行過程。（1）縣委縣政府“高壓高問責”的上層推動。大規模扶貧攻堅給貧困縣帶來了兩大機遇：扶貧資金、貸款項目均增加;扶貧攻堅的宏觀環境和各級考核的微觀壓力為“高壓高問責”手段的運用提供了合法性支持，從而可以最大限度地整合和調動黨和政府力量（而這在以前是很少有的）。具體措施如下：第一，成立“L縣農業發展投資公司”（以下簡稱“縣農投公司”）。由于L縣貧困戶小額貸款合計超過8億元，縣委縣政府考慮到金融機構的選擇性放貸和貧困戶的還款能力不足等現實，為了整合扶貧信貸資金提高效率，以政府信用擔保，在與縣農商行、貧困戶（農戶不承擔虧損風險）簽訂三方協議的基礎上成立L縣農業發展投資公司。縣農投主要職能是：資金管理、項目投資和收益分成訪談材料：縣農投公司副經理W先生。。第二，在“高壓高問責”的環境下通過最大限度調動黨和政府的力量投入到扶貧攻堅行動中。一方面，各級領導干部承擔重大壓力和責任，可以極大地促進策略的落實;另一方面，公職人員群體受這股攻堅運動影響而承擔不同的責任，從而上行下效、快速地形成扶貧攻堅的穩定力量。主要方式是：一是超常規、高頻率的會議;二是高規格、超精細的文件，將政策目標和問責后果寫得非常清晰，對于基層干部就有了推動力訪談材料：L縣政府辦主任L先生。。（2）縣級政府部門、鄉鎮政府層層開會、層層發文、層層加入各自的理解和要求。第一，各級部門紛紛效仿。“這個很好理解，只要縣委縣政府這么強調了，職能部門自然該開會的開會，該發文的發文，一來顯示的確重視了，二來也順便把責任下推了。”訪談材料：L縣農業局副局長H先生。第二，鄉鎮則疲于應付，只得大量制造材料來應付。“我們也很想扎扎實實地落實扶貧項目，但是做不到;因為每周都要參加扶貧例會，如果交不出表和材料來，會當場點名批評的;而且，也不是我們這樣，其他鄉鎮干部也各有數。”訪談材料：L縣TL鎮分管扶貧副鎮長L先生。村級干部在收到的文件和參加的會議基礎上根據自己的理解來推進本村的扶貧事務。“我們收到那么多文件，參加那么多會議，說來說去不就是要我們幫他們做事嗎？文件寫的跟天書一樣，怎么看呢？所以，我們就簡單來理解，但是每次又感覺不一樣，反正他們要的材料、要的表我們這邊都找人填了。”訪談材料：L縣TL鎮NL村村干部。“現在的情況大體是這樣，村干部一般都不會用計算機，那怎么辦呢？他們只能憑借經驗來工作了。而且我也不得不依靠他們，因為他們了解村、了解屯的情況。”訪談材料：L縣TL鎮NL村駐村第一書記。

四、產業扶貧政策執行機制分析

L縣在制定以產業扶貧為核心的縣域扶貧政策時綜合考慮了國家扶貧戰略、地方績效考核、縣域資源稟賦和發展瓶頸等方面因素。一方面，地方各級政府領導干部績效考核政府文件：《廣西壯族自治區2016年貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績平時考核實施方案》所形成的壓力倒逼L縣委縣政府完成各項扶貧考核要求;另一方面，L縣脆弱的產業結構以及欠缺的資源條件等客觀因素成為縣級政府的直接難題。在這種兩難困境下，縣級領導人發現了國家層面的集中連片特困區的政策扶持所帶來的縣域發展機遇（例如扶貧資金、小額貸款等），同時也看到了縣域現有產業發展模式下的一些優勢（例如農業人口多，便于形成規模養殖，甘蔗產業可以帶動肉牛飼料生產加工等）。上述以產業扶貧帶動全縣扶貧攻堅并促進產業轉型的縣域政策由此而產生。這樣就既可以完成國家的扶貧攻堅任務，也能達到上級政府的績效考核，可謂“一石二鳥”訪談材料：與縣長、分管扶貧副縣長的談話。。當這樣本該集全縣之力統籌實施的縣域扶貧政策通過縣、鄉、村三級組織體系層層分解落實時，確實會產生縣級領導干部所預期的效果嗎？執行過程中又會呈現怎樣的格局？

1.縣委縣政府：政策推動中的雙重壓力機制。經過縣級領導班子的多次研討和修訂，縣域產業扶貧政策得以出臺。為了貫徹和落實方案，縣委縣政府采用“指標分解”“超常規壓力”和“超常規問責”的方法發動并督促全縣各級各部門干部參與其中。

首先，縣委縣政府對扶貧任務“指標分解”。根據職能屬性將整體性的大項目分到各級部門再由各級部門細分到各級干部的任務分配方式（即“攤派”），進而進行績效考核。全縣以肉牛養殖為核心產業發展的扶貧攻堅規劃通過“指標分解”，層層落實到各級部門和各級干部身上，一方面體現了縣級扶貧戰略規劃的可操作性和明確性，便于執行;另一方面，也為扶貧績效考核提供了清晰的指標體系，便于督查。

其次，縣委縣政府領導班子的“超常規壓力”推動。地方領導班子為了完成重點任務施加給各級部門和干部超出正常的工作規范和考核壓力之外的硬性要求以及問責措施。通過“超常規壓力”推動，縣級產業扶貧政策得以迅速在全縣各級部門和干部中實施，并且形成一股高強度的工作壓力。

最后，縣級“超常規問責”督查。為了確保各級部門和干部切實執行縣域產業扶貧政策，除了縣級領導班子的“超常規壓力”推動，還伴隨著周期性的“超常規問責”督查。“超常規問責”督查以前期的扶貧任務“指標分解”為依據，按照“指標分解”的具體任務標準、時間進度和責任人等進行逐一核查，并實行“末位點名”和“縣領導約談”制度，對于督查結果嚴重的實行“撤職察看”等處分。

2.鄉鎮黨委政府與縣直部門：三重困境下的策略性應對機制。在雙重壓力下，縣級工作部門和鄉鎮政府成為直接的雙重壓力載體。一方面，他們需要按時完成本單位的常規行政任務，另一方面，他們還需要及時完成縣級政府分配的扶貧任務。當他們不能及時完成縣級扶貧任務時，立即會面臨嚴重的問責處罰。顯然，在縣級政府和村級組織、貧困群眾之間，鄉科級單位成為雙重壓力下的中間載體。這意味著，如果不能及時完成扶貧任務，不僅會面臨縣級政府的問責，也會打亂本級單位的常規任務，還會直接影響村級組織的扶貧任務。鄉科級單位面臨三重困境，進而衍生出“會議—文件—表格”的策略性應對機制。

第一，以會議貫徹會議。縣級領導班子通過“扶貧周會”等各種縣級會議貫徹上級政府的會議精神，同時也憑借會議向下級單位傳達縣級扶貧政策和脫貧要求。相應地，鄉科級單位也通過召開會議的方式傳達、落實和督促縣級扶貧政策和意見。直接后果是將縣級扶貧政策要求和壓力進一步傳導給鄉科級單位的組成部門和相應干部，對各單位的工作并沒有實質性的幫助。具體而言：對于縣委縣政府組成部門，除了獲悉新的會議內容和要求之外，在原來的工作計劃和進度上并沒有具體指導意義;對于鄉鎮政府而言，由此又進一步衍生各鄉鎮下的任務小組或村級組織的會議。

第二，以文件落實文件。伴隨著會議的層層召開，會議決策的系列文件也相應地層層下發。縣政府下發縣級扶貧方案和要求，意在指示并督促下級各部門和干部積極落實。然而，意外的結果是：縣政府發文給縣政府工作部門，縣政府工作部門將文件簽收、存檔之后，繼續以本單位名義下發與縣政府文件精神和內容一致的文件，由此完成了文件的傳達;縣政府發文給各鄉鎮政府，鄉鎮政府已經無更基層政府可發，只能簽收、歸檔，一定時間后向上傳達文件落實情況。在文件的上傳下達過程中，各級部門都完成了相應的簽收、存檔和反饋等工作，達到了考核要求，也實現了程序合法;但是相應地，文件內容的實際操作、落實與效果則大打折扣。

第三，以填表替代實效。會議的召開會產生系列文件，而文件的上傳下達又會派生大量的附加材料。而這些附加材料中主要是各種信息統計、脫貧進度或督查考核類的表格，因此，本文以表格來指代附加材料。從邏輯上推斷，縣級會議決策內容和文件指示在執行過程中會具體體現在各種表格上，表格既是完成扶貧任務的重要抓手和輔助工具，也是扶貧任務完成進度的跟蹤工具和督查載體。但調查發現，扶貧任務的完成異化為表格的精細填報，這成為鄉科級單位和干部應付上級檢查和扶貧督查的重要工具。由此帶來以下后果：第一，具體扶貧工作淪為填表，使得縣級扶貧政策陷入“政策空轉”的局面[20];第二，鄉科級基層干部卷入大量的瑣碎而無實際效果的填表工作中，不僅打亂了正常的工作與生活秩序，也挫傷了積極性;第三，作為縣級扶貧攻堅的重要脫貧對象和參與主體的貧困村和貧困戶配合基層干部完成了大量的填表、統計、調研等之類的手續工作卻沒有獲得預期脫貧收益，由此對基層扶貧產生抵觸和懷疑。

3.村兩委與駐村干部：行政主導下的選擇性闡釋機制。如上文所述，鄉鎮政府面臨著上級政府的雙重壓力，并陷入三重困境。解決困境的路徑之一就是大力推進扶貧政策在村莊的實施進度和效果。然而，鄉政府的文本化行政邏輯并不能在“非文本化”的村莊自治社會奏效[21]，即“會議—文件—表格”機制在具有自治屬性和“非文本化”運作特征的村莊并不能很好地發揮作用。之所以如此，主要是因為：一是，村兩委干部雖然需要協助鄉政府完成扶貧項目，但是他們并不受政府問責壓力的制約，即縣級扶貧政策的雙重壓力機制對政府公務員產生作用卻無法作用于村干部，村干部并無顯著的扶貧任務和壓力;二是，村兩委作為直接服務于群眾的基層組織，講究與群眾打交道的辦事結果和實際效用，并不拘泥于文件和材料等確保程序正義的行政過程。

鄉鎮干部在執行扶貧政策時即使發布了正式文件，也主要是通過鄉鎮干部與村干部的會議、電話或口頭等“非文本化”方式傳達。很多鄉鎮干部不但自己對政策內容和要求理解不夠充分從而導致傳達不夠全面，而作為接收方的村莊干部，他們在接受政策信息的過程中可能存在偏誤，而且還可能在具體執行的過程中將個人主觀好惡或利益訴求強加到扶貧政策中。又因為他們的執行過程局限于村莊內部，難以督查和監管，容易導致政策執行的偏離和扭曲。

在這個過程中，我們可以看出扶貧政策在村莊的運作呈現出“選擇性闡釋”邏輯。無論是鄉鎮干部面對村委會干部時，還是鄉鎮和村委會干部面對村莊時，他們對于扶貧政策的解釋往往都帶有很大的主觀性和選擇性。這樣所造成的直接后果就是政策執行在最基層的脫節：一方面，政策意圖和要求無法準確傳達，但是每一級部門及其干部又參與其中;另一方面，在問責與考核的要求下，為了確保自身安全以及本級部門的工作合格，就不得不在模糊、走樣中制造材料與表格來應對。正如某基層干部反映的：“產業扶貧到底有哪些？我沒看到產業，哪怕是養蜂、養牛，倒是看到了大量的表格和材料，靠這些能帶動貧困戶嗎？訪談材料：L縣TL鎮NL村團支書。”

五、扶貧政策執行多重行為解釋

導致各級政府和組織的執行行為邏輯差異的是以下幾個因素：

1.政策本身的合理性和完善程度。縣域扶貧攻堅的產業扶貧政策“不宜過急”訪談材料：與A鄉長、第一書記的談話。;不應“超出正常業務范圍和工作能力要求”訪談材料：與B鄉長、大學生村官的談話。;更重要的是，從縣政府、鄉政府到村干部，對于如何扶貧往往是不清楚的。在這種情況下，全縣產業扶貧政策實施不僅是一個政策落地的過程，也是一次集體的政策創新;當然這個創新不是政策制定上的創新，也不是自下而上的經驗積累演變成新制度的漸進改革，而在行政高壓下的本能反應和經驗復制。之所以說是本能反應，是因為當縣級政府通過雙重施壓推動政策落地時，鄉科級政府及單位并沒有按照“指標分解”的任務清單切實履行任務，而是很自然地采用科層制原來的“會議—文件—表格”的應對方式來完成任務。之所以說是經驗復制，是因為當鄉政府以這種本能反應將政策任務下發至村莊時，村兩委干部并不能充分理解本來就比較模糊的政策任務，也不會仔細地研究政策文件和相應要求，而是采用個人主觀經驗進行判斷并執行任務。當陷入本能反應和經驗復制的狀態下，一旦縣級政府政策有所改變，鄉科級單位只能繼續下發新的文件，這些新的政策要求匯集于村莊層面時就使得村兩委干部無所適從。久而久之，當縣級政府運用行政高壓推動政策實施時，為了規避風險和問責，鄉科級單位陷入了本能反應下的策略性應對機制，而村兩委則通過個人經驗和理解進行“選擇性闡釋”。

2.政府體系與自治體系的運作差異。在縣政府、鄉科級政府與村兩委三級組織體系的運作過程中，雖然縣域扶貧政策是明確的，但是由于縣鄉兩級政府體系與村兩委的自治體系的運作特征不同，它們在實際執行過程中也自然不同。可以這么理解，縣政府的雙重壓力機制所導致的鄉科級政府的策略性應對機制不過是縣級政府應對更上級政府的政策壓力的復現，鄉科級政府所采用的執行策略與縣級政府的執行策略邏輯一致，表現為“會議-文件-表格”的行為策略。而當鄉科級政府采用同樣的方式將政策任務傳導給更基層的村兩委組織時則陷入了既無法確保任務績效，又無法監督任務過程的困境。造成這種結果的原因就是政府體系的“文本化”運作和自治體系的“非文本化”運作的邏輯差異。

3.政策執行者的風險規避和自由余地。當縣政府采用行政高壓的模式推動縣級扶貧政策時，作為執行方的鄉科級政府，除了及時完成指標任務之外，還會盡可能地避免問責。為了實現規避失職或任務完成不及時所帶來的問責風險，最可行的辦法就是做到形式上的合理和程序上的完整，這也就表現出了“會議-文件-表格”的行為邏輯。因為只要部署會議的事實存在，也就表明本單位對上級布置的扶貧任務的重視態度;只要文件下發，也就表明本單位對上級布置的扶貧任務的落實過程;只要所有的表格等材料都一應齊全，也就直接規避了縣級扶貧督查。而恰好相反，對于村兩委干部而言，并不在政府的問責體系之內，也就不存在顯著的扶貧壓力，從而可以充分地發揮闡釋政策的自有余地，由此便形成了“選擇性闡釋”機制。

六、結論與建議

扶貧攻堅決勝期，縣域產業扶貧政策是深度貧困地區打贏扶貧攻堅戰的重大戰略，旨在實現縣域產業發展的同時完成脫貧任務。本文以深度貧困地區L縣的縣域產業扶貧政策執行過程為切入點探討了政策執行的多重行為機制及其影響因素。研究發現：（1）縣域產業扶貧政策執行過程中，為了響應國家扶貧戰略的要求和完成上級政府的扶貧考核任務，縣政府制定了以產業扶貧為核心的縣域扶貧政策，運用“超常規壓力”和“超常規問責”的雙重壓力機制發動全縣各級單位和干部參與扶貧行動;（2）受縣政府的雙重壓力機制推動，鄉科級政府單位陷入三重困境，并且效仿縣政府的“會議-文件-表格”的行為策略向下級單位與干部施壓，由此而表現出策略性應對機制;（3）當扶貧壓力傳導給村兩委時，在村莊自治體的“非文本化”運作模式下，扶貧政策被村兩委干部“選擇性闡釋”從而導致執行偏差。這種政策執行中的行為邏輯差異是政策執行路徑與狀態差異的反映，根源于政策本身的缺陷、政策執行者的風險規避和自有余地以及行政體系運作特征與鄉土社會自治運作模式的不適應。

本文認為，為了引導縣域扶貧政策的規范執行和有效運作，需要進一步完善以下幾個方面的問題：（1）進一步完善政策本身的不足，從政策試點或前期政策執行中發現的問題中積累經驗;（2）充分區分政府各部門的職能屬性，以及各級干部的職責范圍和技能，從中選拔真正領會政策意圖、熟悉扶貧工作并了解基層實情的部門和干部牽頭基層的扶貧項目;（3）弱化考核材料、督查材料等表格在基層干部的扶貧績效考核中的證明作用，防止政策出現“空轉”進而造成“脫節”現象。

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