我國封建社會土地法律制度演替及當代啟示

趙延安 張蚌蚌

摘 要：土地是封建社會農業生產的基礎。我國封建統治者非常重視土地法律制度的建設，形成了限田制、占田制、均田制等土地制度，而且對土地買賣也制定了相應的法律規定。通過系統梳理自秦統一后封建社會土地法律制度的演替過程，分析其特征，認為封建社會存在國家、地主和自耕農三種土地所有制且互相轉化，“均田”“限田”與“兼并”在整個封建社會循環往復;不觸及封建社會土地制度根本的改革雖在一定程度上緩解了社會矛盾，但往往以失敗而告終。當前我國土地制度改革應當兼顧公平與效率，統籌土地多功能特性及其優先順序，防止過度資本化擠占土地的生產、生態和社會保障等基本功能。

關鍵詞：封建社會;土地法律制度;農村土地制度改革;三權分置

中圖分類號：F319 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）05-0148-06

收稿日期：2019-03-10DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2019.05.19

土地是封建社會農業生產的基礎，是農民的主要生產資料，封建國家依托土地法律制度對農民實行統治。我國封建統治者非常重視土地法律制度的建設，各封建王朝不僅對限田制、占田制、均田制等不同土地制度進行了法律形式的規定，而且對土地買賣也進行了相應的法律規定。新中國成立以來，我國實行了一系列土地制度改革，特別是改革開放后我國確立了“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，這一土地改革適應了生產力的發展，極大地促進農民的生產積極性，解決了其溫飽問題。借古鑒今會有益于當前我國農村土地制度的改革。

一、封建社會主要土地法律制度

（一）秦漢土地私有制的確立與限田制

戰國時期，土地兼并嚴重，井田制逐漸向地主土地所有制過渡，多種形式的土地所有制并存。自從秦統一六國之后，秦始皇對戰國時期混亂的土地法律制度進行了統一，于公元前216年，“令黔首自實田”，命令全國各地的土地所有者向政府報告所占有的土地數量，政府依此征收賦稅，標志著封建社會土地私有制以法律的形式確立，封建社會地主土地所有制開始代替國家所有制。為加強封建土地私有制，秦代以律法的形式保護土地權利，例如秦法律規定“盜徙封，贖耐”，對私自移動土地界線標志者給予法律處罰。

西漢王朝從漢文帝開始，土地兼并日益嚴重，導致大量農民失去土地，依靠租種地主土地為生的佃農數量快速增加。公元前156年至公元前1年，漢武帝和漢哀帝在位時曾分別頒布法律限制土地占有，明確要求宗族、親貴、農民“名田皆無得過三十頃，……犯者以律論”[1]。但是，這部限制土地占有的法律受到利益集團的抵制，導致限田法律規定在漢文帝至漢哀帝時期最終以失敗而告終。到王莽執政初期，土地兼并情況更加嚴峻，出現了“強者規田以千數，弱者曾無立錐之居”的境況，于是王莽推行新政，對土地制度進行了改革，廢除封建地主土地私有制，恢復井田制，建立了國家土地所有制（王田制），且通過法律規定土地不準買賣;“王田制按照家庭人口以戶為單位重新分配土地，針對多占土地的封建地主，沒收其多余土地，按照男丁一人一百畝的標準分給無地或少地的宗族鄰里。”[2-3]然而，王莽推行的“王田”國家土地所有制下的平均分配土地僅推行了三年，最終因地主階級反對而失敗[4]。

（二）晉朝占田課田制

晉朝建立初年，頒布了占田課田制，占田制允許農民墾占荒地，同時保護士族利益，對官僚士族占田、蔭客、蔭親屬等占田特權進行規定;課田制是稅收制度;占田課田制是辯證統一的，是封建社會國家土地所有制向地主土地所有制轉變的法律規定。首先，晉朝法律對土地占有進行了規定，如“男子一人，占田七十畝，女子三十畝，夫婦二人可占有一百畝土地”（《晉書·食貨志》）;同時，通過課田制對征稅進行了規定，“丁男課田五十畝，丁女二十畝，次丁男半之，（次丁）女則不課”（《晉書·食貨志》），即丁男（16～60歲）按照五十畝進行課稅，丁女按照二十畝進行課稅，次丁男（13～15歲、61～65歲）按照二十五畝進行課稅，次丁女不課稅。其次，晉朝法律對宅基地占有進行了法律規定“五公以國為家，京城不宜復有田宅”，而且對宅基地占有進行了位置和數量的法律限制規定“國王公侯，京城得有宅之處，近郊田大國十五頃，次國十頃，小國七頃”。而且，晉朝法律規定根據官員級別高低確定了占田數量， “品第一者，占五十頃;第二品，四十五頃;第三品，四十頃……第九品，十頃”（《晉書·食貨志》）。

因此，晉朝的占田課田制是一部詳細的土地制度和田賦法律規定，不僅對貴族、官僚和農民等占田標準進行了法律規定，而且對普通農民的課稅標準進行了法典式規定。而且，晉朝法律限制已有田宅的“五公”再次占有京城的田宅。同時，占田課田制對貴族、官僚和農民等占有田畝數量和田宅占有進行了規定，既有利于增加國家賦稅，維護社會公平，也有利于以家庭為單位的小農經濟發展。

（三）北魏隋唐均田制

北魏是少數民族建立的政權，為了緩和矛盾，北魏之初實行“計口授田”;至孝文帝時期，進一步推進土地制度改革，頒布均田法律，推行均田制，將土地分配給普通農民，提高了生產積極性。因此，均田制對恢復生產、促進社會穩定和抑制土地兼并起到了積極的推動作用，成為歷朝歷代延續的土地制度。《魏書·食貨志》對于授田的對象、種類和數量等均田制內容進行了立法規定[5]。一方面針對性別等勞動力特征對其進行授田，如“諸男夫十五以上，授露田四十畝，婦人二十畝，奴婢依良”;另一方面，對耕牛等生產資料授田進行了規定，“丁牛一頭授田三十畝，限四牛”。而且根據年齡和勞動能力等特征進行了授田和死后還田的法律規定， “諸民年及課則授田，老免及身沒則還田。……年十一已上及癃者各授以半夫田，年逾七十者不還所授，寡婦守志者雖免課亦授婦田”。

隋朝繼承了北魏的均田制，并對其進行了深化改革，同時，隋朝對土地兼并的法律規定比較嚴苛[6]。因此，隋朝的均田制法律執行較好，通過深化均田制改革不僅抑制了土地兼并，而且實現了 耕者有其田，促進了農業經濟的繁榮發展。

唐朝建立之初，為了穩固統治，封建統治者沿襲了隋朝的均田制，并且規定“田里不鬻”，以法律規定的形式限制土地自由買賣。《唐律·婚律》以律法形式對土地制度進行了規定[1，7]：其一，嚴格控制口分田的自由買賣，以遏制土地兼并;其二，禁止盜耕公私田，如“諸盜耕公私田者，一畝以下笞三十”;其三，禁止官僚貴族侵占農民土地，如“諸在官侵奪私田者，一畝以下杖六十”;其四，禁止把他人的土地當作自己的土地倒賣，“若盜貿賣者，一畝以下笞五十”。 唐德宗時期，實行“兩稅法”，分夏秋兩季征收，標志著均田制的徹底瓦解，土地買賣和土地兼不再受限制，大批農民失去土地，土地快速集中到貴族、官僚和地主手中。

（四）宋元地主土地所有制度

北宋頒布《方田均稅法》，是方田與均稅的統一，前者指丈量土地田畝，后者指依據土地數量課稅，以法律形式推行方田均稅土地制度，該法律規定每年九月由政府丈量土地，并且按照土地質量差異劃分為五等，以土地數量和質量確定征稅標準。南宋實行“經界法”，與方田均稅法類似，經界法也是根據丈量的土地面積作為征稅依據。由于經歷五代十國的戰亂，北宋之初，出現了“百姓失業，田多荒蕪”的景象，于是政府頒布清查土地和鼓勵墾田的土地法律[8]，這一措施加速了土地的兼并。至北宋中期又頒布限田法，但以失敗告終;這一切導致地主占有土地大量擴張，出現“富者田連阡陌，窮者無立錐之地”的現象，最終積重難返，人地矛盾激化，加速宋王朝的滅亡[9]。

元代按丁分配國有土地，“每丁給田五畝，一家衣食，凡百差徭，皆從此出”。元朝是游牧民族蒙古族建立的國家政權，建國之初對農業生產不重視，并未進行土地立法;至元世祖忽必烈頒布《經理法》，要求田產業主進行土地面積申報，但田產業主多“虛報瞞產”以逃避課稅，《經理法》土地立法失敗，最終以減免田租而告終[8]。同時，元代土地所有權形式還包括國有官田和私田兩種形式，并受到法律保護，造成了官田的擴張。

（五）明清“田丁合一”土地制度

為恢復農民戰爭帶來的田地荒蕪情況，明朝建立之初鼓勵墾田并頒布確定其土地產權的法律，這一措施極大地促進了經濟的繁榮和發展。為科學準確清查全國土地，明朝從技術角度開創“魚鱗圖冊”制度，并且把“黃冊”（戶口）和“魚鱗圖冊”（土地）進行統一登記和統計，實現了封建社會土地和戶口的雙重管理與控制，同時為“田丁合一”土地制度改革奠定了基礎[10]。明朝中葉，土地兼并現象嚴重，土地過度集中于地主官紳手中，征稅是按照人口和土地分別征收，這無疑加重了無地和少地農民的負擔，加劇了社會矛盾。在此背景下，張居正等推行“一條鞭法”土地制度改革。“一條鞭法”的核心是將各州縣的田賦（以土地面積納稅）、徭役（根據每戶人口數量攤派徭役）及雜役合并征收銀兩，按土地面積折算繳納，不僅簡化程序，而且避免地方官員瞞報謊報[11]。

為滿足貴族利益鞏固統治，清代之初頒布了圈地法。盡管圈地法規定只允許圈占近京州縣的無主荒田及前明貴戚莊田，但在實行過程中，許多農民的土地也被圈占，導致大量農民失去土地、流離失所。清代初期的圈地法大大加劇了社會矛盾，康熙八年（1669年）下令停止圈地[8-10]。清朝初年，實際執行“一條鞭法”和“丁銀”的雙重稅收制度，造成無地和少地農民承擔賦稅過重，存在不公平現象。為解決這一問題，雍正推行“攤丁入畝”，將“丁銀”和田畝稅銀統一根據土地面積進行征收，從土地制度層面解決了田賦和丁銀混亂的問題[12]，促進了社會經濟的發展和人口的增加。

二、封建社會土地法律制度的特點

（一）授田對象和授田土地種類多元化

封建社會中授田對象呈現多元化，授田一般在王朝建立之初通過法律形式來推行，授田對象既包括開國功臣和宗族官卿，也包括普通農民;同時，通過法律形式將無主和荒蕪的土地首先轉變為國家所有，然后根據家庭人口數量分配土地數量。封建國家授田的土地種類呈現多樣化，包括露田（耕地）、宅基地、桑田（園地）等。并且根據性別、年齡等勞動能力差異對授田數量進行了法律規定。如北魏法律規定，對于露田（耕地）十五歲以上的男勞動力可以授田四十畝，而十五歲以上的女勞動力則授田二十畝，封建社會授田的主要目標是發展生產，增加國家的稅收。

封建社會授田對象呈現宗族、官吏和普通農民多元化，授田所帶來的均田一定程度上促進了國家稅收的增加和社會經濟的恢復;但是，對于不同的授田種類，不同授田對象的土地權利是不對等的，官吏宗族擁有露田和桑田的土地所有權。授露田的普通農民僅僅獲得土地使用權，且禁止買賣、無繼承權，死后歸還國家（還田）;授桑田的普通農民則獲得完整的土地權利，可以自由處置、繼承和買賣等。封建王朝通過授田與還田進行人地關系調整，對維護王朝統治和促進生產力發展具有積極作用。

（二）三種土地所有權主體同時并存且互相轉化

自秦漢至明清，封建社會土地制度在不同的朝代乃至一個朝代的不同階段相互轉化。封建王朝建立之初，結束戰爭后大量田地荒蕪，新王朝一般建立國家土地所有制，并將土地分給有功之臣和農民，并根據土地面積征收賦稅，這一時期國家土地所有制和農民土地所有制占據主導地位;而王朝中期往往會出現土地兼并，造成地主土地所有制占絕對地位，加劇貧富分化，導致社會矛盾尖銳，最終農民為了解決溫飽和獲得土地揭竿而起。因此，封建社會三種土地所有權同時并存且互相轉化，組成結構在不同朝代之間乃至同一朝代的不同階段差異較大。

（三）封建土地制度“均田”與“兼并”的循環往復

自從北魏實行“計口授田”土地制度，“均田制”成為北魏之后歷代王朝統一推行的土地制度。“均田制”一方面促進了社會公平，緩解了社會矛盾，另一方面通過明晰田畝保障了政府財政收入。但是，隨著人口的增加和社會的發展，封建法律允許土地買賣，官紳和地主為了追逐利益，往往進行土地兼并。隨著社會矛盾的加劇，政府則頒布“限田法”以遏制土地買賣和土地兼并。由于封建地主階級的自私性和狹隘性，導致“限田法”難以推行，最終土地“兼并”更甚，矛盾更加尖銳，造成王朝更替。同時，封建統治階級為了鞏固政權，往往默許特權階層進行土地擴張，如元朝時的“官田”擴張，清朝時期的“圈地法”，這種土地擴張和兼并極大地損害了農民利益，造成百姓失去土地，流離失所[4]。因此，“均田-土地買賣-土地兼并-限田-土地兼并-……”不僅在一個王朝內反復出現，而且在整個封建時代循環往復。

（四）平衡土地收益分配的土地制度改革

封建統治者為了維護統治，平衡國家、地主、農民等不同主體的土地收益分配，通常都進行土地改革。但是，由于改革必然觸犯士紳權貴和地主的利益，平衡土地收益分配的土地改革通常會受到激烈的阻撓，很多改革往往難以實施和推廣，即便靠強制力推廣，后期執行中也會因受到抵制而名存實亡。如宋代王安石主持頒布“方田均稅法”，不僅保護了自耕農利益，遏制了土地兼并，而且有利于國家財政收入的增加，但是，由于改革觸犯地主和保守派利益，最終以失敗而告終。明代張居正主持的“一條鞭法”和清代雍正年間實行的“攤丁入畝”土地制度改革，雖然在一定時期內取得了很好的效果，顯著增加了國家財政收入，農民也獲得了穩定收益，但最終均因地主士紳等利益集團的破壞而名存實亡，土地買賣和土地兼并更加嚴重，最終導致王朝滅亡。封建統治階級實行平衡收益土地制度改革僅僅是為了維護自身統治，并不是從最廣大人民的根本利益出發，其失敗具有必然性。因此，封建統治階級推行的平衡收益分配的土地制度改革，在一定程度、一定時期內緩解了矛盾，促進了生產力的發展，但是，不觸及封建王朝根本利益的平衡土地制度改革通常難以長期實施。

（五）人地關系松動的“均田”促進了生產力發展

經過戰亂的封建新王朝建立之初，田地荒蕪，人口銳減，統治階級往往實行“均田制”，將荒蕪的田地分配給農民、官紳等不同主體使用，并推行減租減息政策，這極大地調動了農民生產積極性，促進了生產力的恢復和發展，有利于鞏固封建王朝統治。在人地關系松動背景下，以“均田”土地制度為核心的生產關系與當時生產力相適應，促進了生產力的發展。因此，封建社會歷次土地法律制度改革更加關注均田，照顧了農民利益，從而促進生產力發展和社會穩定。而隨著社會經濟的發展，貧富差距逐漸加大，土地買賣又造成農民失去土地，如此往復愈演愈烈[14]。

三、對當前農村土地制度改革的啟示與借鑒

（一）土地公有制和私有制具有相對性，在堅持公有制前提下，重視土地權利保護

我國封建社會土地制度演替過程表明，土地公有制和私有制相對的、辯證統一于具體的權利束法律規定，土地制度的權利束包括土地的占有、使用、收益、處分、抵押等權能的法律規定。我國封建社會出現過國家土地所有制、地主土地所有制和自耕農土地所有制三種形式[14]，而且其產權主體同時并存且可以相互轉化。根據土地產權位移理論[15]，土地產權既不是具有100%支配權的純物權，也不是0%支配權的純債權，而是介于純物權與純債權之間、私有與公有之間的位移。如何找到最佳物權和債權的平衡點是確定土地制度和土地立法的重要依據，社會經濟發展水平是進行土地制度改革和土地法律修訂的動力。在當前土地制度改革（本質是生產關系調整）中，應在堅持公有制前提下，重視土地權利保護，應根據生產關系與生產力相適應的基本原理，基于物權和債權平衡點制定土地改革政策。

（二）在禁止買賣的前提下，農村土地產權制度改革應探索市場化配置

當前農村土地產權制度改革，應該在禁止土地買賣的前提下，因地制宜探索股權化、招標性承包、反租倒包等多種形式的農村土地制度改革路徑。

1. 對承包地“三權分置”改革的啟示。我國目前土地流轉面積達到三分之一，流轉對象主要是農民、家庭農場、種植大戶、公司等主體，承包地“三權分置”，即承包地的所有權、承包權、經營權分別屬于不同的主體。承包地所有權屬于集體所有（鄉鎮、村和村民小組等），承包權屬于集體成員內的農民，他們可以將其經營權流轉給其他農民、合作社、公司等不同主體經營使用，并訂立契約，確定流轉的期限和租金。封建社會土地自由買賣一定程度上提高了農業效率，但其所帶來的土地兼并和社會問題值得警示：一方面，經營權流轉期限的約定應該在承包權期限范圍內，并且應通過土地法律完善明確所有權、承包權、經營權的占有、使用、收益、處分、抵押、擔保等權能分配;另一方面，承包地“三權分置”立法完善，既要保護轉入土地的經營主體權利和利益，也要防止工商資本對土地的侵占，維護農民權益。

2. 對農村土地基本經營制度改革的啟示。改革開放40年來，我國科學技術和農田裝備要素等取得了巨大進步，當前農戶耕地規模小（小農戶）且農地細碎的現實，已經遠遠不能適應當前的科技發展水平[16-17]，迫切需要制定新的農村土地基本經營制度改革方案。

國家土地所有制和地主土地所有制是封建社會的主體，自耕農土地所有制相對較少。現在我國農村實行“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，“分”的層面較封建社會徹底且范圍廣泛，但“統”的層面不夠，諸多弊端日益凸顯，迫切需要探索完善“雙層經營體制”的土地改革路徑，以促進小農戶和現代農業發展的有機銜接。當前農村集體經營制度改革的根本是堅持家庭聯產承包責任制的“均田”思想，改革的關鍵應該是強化“統”的職能，路徑是通過土地法律權利設定，使得農村集體具有一定程度的處分權利，通過股權化、反租倒包等多種形式，進行統一規劃和集中經營，促進土地產權關系與生產力協調適應。

3. 對宅基地改革的啟示。宅基地“三權分置”是指宅基地所有權、資格權和使用權的權利細分。隨著城鎮化和工業化的發展，農村勞動力大量轉移到城鎮就業，2018年我國常住人口城鎮化率達到5958%，導致農村宅基地大量閑置、空心化嚴重，推進宅基地改革，促進宅基地優化利用迫在眉睫。同時，2018年我國戶籍城鎮化率僅4337%，與人口城鎮化率相差1621%，表明宅基地仍然是農民的主要保障性需要。盡管封建社會對宅基地占用進行了限制規定，但其結果經常是限制措施失效所造成的農民“無立錐之地”，加劇了社會矛盾。以古為鑒，對當前宅基地改革建議：其一，嚴格執行具有法律效力的土地規劃和用途管制制度;其二，為增強流動性，宅基地可以在村集體之內和之外流轉，且期限在其資格權范圍內，但禁止村集體之外的人員購買宅基地;其三，開展農村宅基地整理，提升宅基地利用效率;其四，鼓勵有條件的農戶自愿在村集體內部轉讓宅基地“資格權”，促進宅基地價值的實現;其五，完善法律制定，確保宅基地“使用權”抵押、擔保等職能的實現。

（三）農村土地制度改革中堅持公平與效率均衡

從歷代封建土地制度長期的“均田-土地買賣-土地兼并-限田-土地買賣-土地兼并……”歷史規律來看，“均田”與“土地兼并”是螺旋式進行的，封建王朝由于自身局限性，最終無法逃脫改革失敗的歷史周期律。我國是社會主義國家，《憲法》規定實行社會主義土地公有制，在農村實行集體所有制。“均田”代表著對公平價值的追求，而土地集中代表著對效率的追求。應當辯證看待“均田”和“土地集中”。在低生產力水平下，“均田”有利于提高農民等經營主體的積極性，然而，隨著社會的進步，“均田”下的分散經營可能無法適應生產力的發展，甚至制約生產力發展;在此背景下，需要加快土地流動，促進土地集中，實現適度規模經營。但同時，在追求規模效率的過程中，必須兼顧公平，通過法律約束，抑制土地兼并和無限占用。因此，公平與效率是相對的，不同階段側重點不同，應當根據生產力發展的需要制定土地制度改革方案，以調整土地關系使之適應生產力發展。當前農村土地制度改革的方向是在堅持公平的前提下，如何通過市場化手段優化資源配置，提升農地利用效率。

（四）農村土地制度改革中兼顧多功能特性及優先順序

土地具有資源與資產雙重屬性，土地客觀具有生產功能、生態功能、景觀功能、財產功能、投資功能和社會保障功能[18];而不同功能的發揮和體現與人類需求緊密相連，人類需求隨著社會經濟的發展而發生變化。進入新時代，實踐發展對土地各項功能均提出了需求，但是，土地多功能統籌兼顧下的優先順序是土地制度改革的重要依據。土地的生產功能（糧食安全）、生態功能（生態安全）和社會保障功能的準公共品特性，決定了土地的生產功能和生態功能是基礎，必須優先保障;社會保障功能等公共功能居其次，然后才是經濟功能，最后是投資功能。鑒于封建社會過度強調土地資本功能而出現土地流動過度，最終造成土地的生產功能被輕視、土地兼并嚴重的歷史規律，土地制度改革也應該按照土地多功能的重要性進行：（1）以利用為導向進行土地生產的優化和土地生態保育;（2）通過市場機制促進耕地和宅基地流轉，盤活土地要素[19];（3）在土地改革過程中，要堅持農村土地的集體成員公平特性，禁止向集體成員之外的人買賣或轉讓;（4）要防止土地價格上漲過快和虛高，防止過度資本化對土地生產功能、生態功能和社會保障功能的沖擊。

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