官民合辦:明清時期莆田地區農田水利管理模式

2019-10-25 01:39:43何彥超惠富平

西北農林科技大學學報(社會科學版) 2019年5期

何彥超惠富平

摘要：明代以前莆田境內的農田水利事業有官辦和民辦兩種獨立的形式。進入明代，莆田境內的農田水利管理模式有向“官民合辦”發展的趨勢，具體表現為官辦農田水利管理由鄉紳群體負責，同時民辦農田水利木蘭陂的管理工作由官府接手，官府與鄉紳群體在實現農田水利管理的過程中建立了穩定的合作機制。明清時期莆田出現“官民合辦”的農田水利管理模式主要受到各工程灌區內“水利共同體”的影響。具體而言，官辦農田水利灌區內出現的“用水集團”及其水利共同體組織雖有能力對工程實現有效管理，但實際操作中仍需要官府的協助;民辦工程木蘭陂陂司的解體標志著灌區內成員“用水協作”的瓦解，而官府接手木蘭陂管理后雖建立起官民之間的溝通機制，但并未實現對灌區內新舊成員“用水習慣”的重構，原有水利共同體同時喪失了存在的基礎。

關鍵詞：明清時期;莆田;農田水利管理;水利共同體

中圖分類號：F319 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）05-0140-08

明清以前農田水利事業主要有官辦和民辦兩種組織形式，明清時期“官辦”與“民辦”的界限被打破，“官民合辦”成為新的發展趨勢。近來有學者注意到這一情況，并在其學術成果中有所反映。李松認為清代芍陂管理體系“民辦化”逐漸深入，即民眾開始主動參與芍陂管理，這種轉變是一個漸進性的過程[1]。鄭振滿認為明清福建沿海官辦轉變為民辦主要表現在興修和管理水利兩個方面，即在官辦農田水利興修前提下開始形成一種“官督民辦”或“民辦官助”的新形式，將舊有官辦水利交由鄉族組織管理;這種轉變緣于明中后期徭役銀差化，同時地方豪強以“受稅”為名占據灌溉資源也加速了轉變進程[2]。宋元時期，莆田境內各農田水利工程管理由官府或鄉紳群體自行組織，官辦與民辦之間涇渭分明。進入明代，莆田境內的農田水利管理也表現出向“官民合辦”發展的趨勢，它既包含官辦工程管理中民間力量參與力度的增強，還包括民辦工程木蘭陂“官辦化”的現象。本文擬從這兩個角度分析明清時期莆田“官民合辦”的農田水利管理模式，并嘗試運用水利共同體理論分析其成因，期望能彌補相關研究的缺憾。

一、鄉紳群體參與官辦農田水利管理

明清時期莆田官辦農田水利工程體系由北洋三陂、北洋渠系及附設通海陡門、引水涵洞組成，其中被稱為“北洋三陂”的南安陂、太平陂、使華陂為灌區水利樞紐。這一工程體系能夠在較長時期內滿足莆田境內農業灌溉用水需求，得益于工程本身設計科學，施工嚴謹和長期以來完備的管理制度。

莆田官辦農田水利管理實現形式主要包括日常管理與災后大修。明代以前，莆田地方政府任命鄉紳、僧眾等地主團體建立管理組織，負責官辦農田水利日常管理。北宋劉諤建設太平陂后，曾命鄉紳“八姓”組建相應管理組織，“計掌陂事，陂首一，陂干一，甲頭二，長工二，各有食田，長工食直給于陂首”[3]。南宋時曾用虎修繕太平陂因八姓“盛衰不常”“置陂患于度外”，未能履行職責，故將太平陂委托囊山寺僧人管理，設“陂正一人，干一人，以庵僧充甲首、長工各二人，歲給錢谷一如舊約”[4]。南宋紹熙元年（1190）趙彥勵重修陳壩西湖陡門，“擇豐產與浮屠之干勤董其役”[5]。明代以前莆田官辦農田水利管理組織盡管由鄉紳、僧侶等民間人士負責，但其人事權、財政權均由地方政府掌握，鄉紳、僧眾參與水利管理屬于“差役”性質。

明代以后莆田各官辦農田水利周邊鄉紳自行組建工程管理組織，并主動參與工程日常管理。明萬歷年間，太平陂日常管理由灌區內“用水集團”按照成員用水區域規模劃分修繕片區，集團成員分攤管理任務，并約定由官府監督，“上圳十三甲分七港，下圳七壩八甲分一港，既分后，各甲頭認過應修處所砌筑欄障，務使水源充足;凡澇溢、漂梁，照甲分自買償;砌筑不堅致壞，共鳴官攻之”[6]261。又如明天順二年（1458）致仕鄉宦方逵重訂使華陂管理制度，“設長一人，以方氏子孫世司之;甲二十余人，擇田產稍饒者分為之;又照田幾畝，具田丁一人，合數十人，統于甲。每春事將及，長報之甲，甲則部署田丁，赴期，會以百名為率，各持鋤箕至陂所從事。其田丁匿不出，及出而偷惰不如法，悉有罰約”[6]243。此類管理組織以宗族世襲作為權力交替原則，要求成員“根據耕作面積即用水比例提供相應的勞動力”[7]，對用水成員的行為具備約束力，是由區內居民自發建立、通過農田水利管理來促進農業生產發展的機構。

明代以前各官辦農田水利災后大修，工程規模龐大，牽涉利益范圍廣，一般由府縣地方官親自主持，并征發周邊民眾參與建設。施工所需資金多由地方官直接調撥公帑支付，極少動用民間資金。通過上表不難發現，明代莆田各官辦農田水利灌區內的鄉紳群體開始主動參與大修。其一，官辦農田水利大修負責人以府縣地方官為主，但具體施工往往要依賴鄉紳群體，即由地方官與鄉紳群體協商，由多名鄉紳組建臨時機構“董事會”負責資金管理、工匠雇傭、民夫征發等具體事務，地方官對“董事會”的工作不加以干涉。其二，明代莆田官辦農田水利大修資金既有地方官從府縣財政中劃撥，也有民間自行籌集。這一時期民間募資雖成為修繕資金籌集的主要方式，但鄉紳群體內部尚未就募資的具體形式達成共識，往往在“董事會”提出倡議后，各工程灌區內的鄉紳按照個人意愿捐獻部分資金。故而明代莆田鄉紳群體成為參與官辦農田水利大修管理的重要成員，但尚未能主導這一工作。

從表2可以看出，清代莆田官辦農田水利大修管理工作已基本由鄉紳群體主導。首先，清代莆田境內各官辦工程總計8次大修中，僅有1次為地方官直接負責，其余均由鄉紳群體組織興辦，這表明鄉紳群體參與官辦農田水利管理的積極性已經提高。其次，灌區內用水戶按照用水量，即持有田畝數額分攤修繕資金，如雍正五年（1727）鄉紳余廷梁修南安陂，按照每“工”16文計算所需資金總額，并由灌區內受益田畝分攤[8]36b-37a;又如雍正七年（1729）鄉紳陳汝亨修蘆浦陡門，要求田主、佃戶各分攤修繕資金的一半[8]41b。這一資金籌集方式受制度約束，來源穩定，籌集資金數目也更為龐大。最后，清中期以后，各官辦農田水利灌區內的用水管理組織也開始承擔大修任務，如乾隆十三年（1748）、道光二年（1822）太平陂大修，負責人均為“上下圳甲戶”，道光三年（1823）南安陂大修負責人為“十五甲”，大修所需資金由用水戶分攤[6]254。用水組織負責官辦工程大修，表明了各工程灌區內用水成員灌溉權益與修繕義務的統一，反映出清代鄉紳群體參與大修的“制度化”。

二、大型民辦農田水利管理“官辦化”

北宋中期以后，莆田居民為發展農業生產，開展了一系列民辦農田水利建設。其中北宋神宗時期由李宏與鄉紳“十四姓”主持建成的木蘭陂工程，處于木蘭溪下游灌區核心位置，受益農田面積最為廣闊，其管理制度也具有一定代表性。

北宋至明代木蘭陂日常管理由“陂司”負責。“陂司置役人，正一，副一，甲頭一，小工八，水手二……歲各有酬勞田食錢若干”，領導陂司的正、副由“十四姓”輪任;陂司負責木蘭陂日常管理，并掌管“陂田”若干，“以舊潴水塘凡五，給為民田，而截其三，及大孤嶼、白水等田，為谷共二百九十三石，白地、夫工、子頭等錢共三百七十七貫，號陂司財谷”[9]。陂田租谷是木蘭陂日常管理的主要資金來源。與前述明代以前莆田官辦農田水利管理組織不同，木蘭陂陂司并未被納入官府差役系統。陂司作為木蘭陂工程實際控制者，其內部人事均由“十四姓”議決，其財政不受地方政府制約，可將其視作民辦農田水利管理組織。

以陂司為中心的木蘭陂管理組織及其制度建立在由周邊鄉紳組成的“用水集團”基礎之上，但“用水集團”的成員規模并不穩定。南宋以后外來人口大量遷入木蘭溪下游，加劇了木蘭陂灌區內用水矛盾。外來用水成員嘗試以各種手段控制陂司，導致工程管理制度混亂，侵犯了原有“用水集團”的利益。在此情況下，用水集團謀求官府的支持。地方官曾多次介入木蘭陂日常管理，以制定“規約”的形式，試圖使木蘭陂管理重回正軌。如南宋紹興年間莆田縣丞陳彌作“革四弊，訂五例”，慶元年間興化知軍錢孜“重訂陂司差役”，元大德年間地方官制定“正副提督水利支給年例”[10]241-249，均對外來用水成員的破壞性行為予以遏制。但歷代地方官制定“規約”的目的僅在于恢復工程原有管理狀態，并未嘗試改革管理制度使其適應新的灌溉形式，以求化解新舊用水成員之間的矛盾。明代以后，隨著人地矛盾加劇，原有用水集團內部也產生了分裂，并最終解體，陂司也隨之被廢弘治《興化府志》記載：“國朝來，陂司已廢，僅余田土尚存。”。

陂司廢置后，地方政府開始承擔木蘭陂管理工作，但地方官并未重新建立工程管理組織。在日常管理制度缺失的情況下，明清木蘭陂管理主要依靠“大修”即災后修繕來實現。明代以前，木蘭陂大修由陂司負責，地方官并不參與具體事務。明清時期莆田地方官為解決木蘭溪下游兩岸地區農業灌溉用水問題，嘗試在大修工程中與鄉紳群體建立合作。

從表3不難看出，明代木蘭陂大修基本由官府主持。首先，明代木蘭陂大修工程的負責人以地方官為主。地方官在組織木蘭陂大修時，仍需獲取灌區內鄉紳的支持，“擇民之有財力者董其役”。然而這并不意味著地方官在木蘭陂大修中毫無作為，如明初興化府知府尉遲潤主持木蘭陂大修，“往宿陂上專督之，而身親三兩日一臨，觀以視其成”“木石、灰漆、油鐵予價，傭予直，夫予食，期約謹，賞罰信，差役均”[10]269，可以看出地方官對木蘭陂的大修事務相當重視，通過掌握大修財政、人事來實現有效控制。其次，明代地方官對于參與大修的鄉紳群體缺乏信任，“董役之民，為利估浮，于檢落之多靡費，于日用之曠，即造作如法，官與民猶病，況未必如法”[6]630？這種不信任往往造成官民之間的隔閡，降低工作效率。最后，明代莆田地方官依據大修工程量選擇資金籌集方式，“往有修筑，大則稅及飲水之田，小則官給工贖”[6]630。盡管永樂年間通判董彬修木蘭陂采取了向“受水田戶”征收“大修稅”的形式，且這一方式在此后也多次被繼任者采納，但官府并未建立章程以將此方式固定下來。在修繕工程量較小時，地方官調撥公帑乃至“捐俸”仍為一重要資金來源。綜上所述，明代莆田地方官積極參與木蘭陂大修事務，但與灌區內鄉紳缺乏溝通，且未建立完善的資金籌集管理制度，官府與民眾在木蘭陂管理中尚為形成穩定的合作機制。

由分析表4可知，清代莆田地方官對木蘭陂大修工程更為重視，并建立起官府與鄉紳群體在木蘭陂管理事務中的合作機制。首先，清代地方官在主持木蘭陂大修時，一般與鄉紳共同組建臨時性管理組織，由地方官或其親信擔任總負責人，而由鄉紳擔任收納、監工等具體事務的負責人，如雍正年間興化府知府蘇昌臣主持木蘭陂大修，“單騎視工”“集紳士三老，議出司收納四人，監收二人，監匠與工九人，物料二人，出入登記二人，支給具領赴庫”[10]297。這種臨時性管理組織由地方官全權掌控，鄉紳協助地方官完成具體修繕任務，官民各司其職，提高了修繕工作效率。其次，清代木蘭陂大修資金來源以民間籌集為主，民間籌集仍以“按畝攤派”為原則，而這一時期莆田地方官為提高資金征收效率，制定了修繕資金攤派制度，即改明代攤派時“主佃均輸”為“主輸八，佃輸二”，并約定在大修時，承擔其他農田水利修繕任務的村莊可以“免輸”[6]644-645，減輕了灌區內居民的負擔。最后，清代地方官主持木蘭陂大修，除修繕工程本身外，還對工程周邊祭祀廟宇進行修葺，如順治年間知府朱國藩、康熙年間知府沈廷標、乾隆年間知府陳玉友與知縣王文昭主持木蘭陂大修，均在完工后以“余資”翻新祭祀李宏的“協應廟”[10]228。作為北宋水利建設先賢，李宏的事跡在宋代至清代數百年中在木蘭陂周邊鄉村傳頌，成為地方性“水神”。地方官這一舉措獲得了木蘭陂周邊鄉紳民眾的好感，減少了官府與民眾之間的隔閡。結合上文可以看出清代莆田地方官在木蘭陂管理中建立起官民合作機制，并在施工組織、資金籌集等方面制定出較為完備的規章，使木蘭陂管理中的“官民合辦”形成制度。

三、水利共同體與“官民合辦”的農田水利管理模式

“水利共同體”概念于20世紀50年代由日本學者豐島靜英提出，他試圖運用這一工具來解決清末民國時期山西、綏遠等地民間水利事業發展問題。根據豐島靜英的論述，“水利共同體”是一個以灌溉設施為共同財產，根據組織成員擁有土地數額來合理分配灌溉水資源，并根據成員獲得水資源份額來分攤相應管理費用及建設任務的區域性水利管理組織。在這一組織內部，成員所擁有田地總量、用水總量及其分攤夫役費用是緊密相關的[11]。明清莆田境內的官辦農田水利由民間組織負責管理，管理組織基于“用水集團”成立，用水集團成員在享受灌溉水資源使用權的同時，也需要承擔農田水利修繕義務，集團內部成員在享受用水權力與承擔義務兩個方面形成統一，故而這一類管理組織具備水利共同體的特征。這一特征與明清莆田官民合辦的農田水利管理模式的形成不無關系。

水利共同體的維系有賴于工程灌溉空間范圍的穩定。根據表5可以看出，明清莆田各官辦農田水利灌溉基本單位是村落，這些村落分屬于不同里甲組織，但均分布在引水渠系周邊。根據明代所修《興化府志》、清代所修《莆田縣志》以及民國《莆田縣志》記載情況來看，各工程在明清時期雖屢次修繕，但均未開鑿新渠道，各工程灌區范圍并無變動，這為沿渠各村用水協作的建立創造了條件。但沿渠各村分屬于不同里甲，用水方式各異，利益訴求有別，跨村落用水協作乃至于“用水集團”的形成，需要統一灌區內成員用水習慣。

明清莆田各官辦農田水利受益區域內村落，采取在渠圳兩岸修建涵、壩等設施的方式從溝渠中引水灌溉，如太平陂上圳設涵27口，下圳設壩10座[6]254-259;南安陂上圳設涵4口，下圳設涵5口[6]269-274。各村為實現灌溉水資源公平分配，協商制定出若干規章制度，并予以遵守，如太平陂上圳各村約定各涵引水口徑圓在一寸二分至三寸三分之間;下圳各壩商定“夜間閉板，蓄水溉田;天明啟之，下溉梧塘、漏頭田”;南安陂上下圳各村議定各涵引水口寬度在一寸至一尺二寸之間，高度在一尺五寸至一尺八寸之間，均表明用水各村根據灌溉區域用水量，能夠協商制定有約束力的用水量分配標準。

在確立跨村落用水制度的基礎上，沿渠各村又組建了跨村落工程修繕管理組織，并統一灌區成員“用水資格”與“修繕義務”。這種管理組織有兩種形式，其一是由工程受益區域內豪紳領導，以各村用水戶作為普通成員參與用水與工程修繕管理的組織，前述明天順年間鄉紳方逵組建的使華陂管理組織即為此類型。其二是南安陂、太平陂的用水與工程管理組織，這種管理組織以“甲”為基本的用水與管理單位。需要注意此處“甲”并非鄉村基本行政單位，而是“用水集團”成員的基本單位，即使用同一座或數座“涵”“壩”灌溉的村落共同體。明萬歷三十六年（1608）太平陂灌溉區域內村落被編成“上圳十三甲”與“下圳八甲”[6]261。同一時期南安陂灌區內“十五鄉各舉一甲首，畝歲出谷一斤備修。”[8]37a明清莆田各官辦農田水利灌區內出現這種具備用水與修繕雙重職能的組織，表明這一時期各灌區跨村落用水協作已經建立，同時也表明各工程“用水集團”的形成。各用水集團及其管理組織代替官府履行各官辦農田水利管理職能，使各工程“民辦化”程度加深。

盡管莆田境內各官辦農田水利用水集團及其組織具備水利共同體的特征，但并非完全意義上的水利共同體。這是由于用水集團僅掌握各工程的使用權，其履行修繕各工程職責的行為屬于對“用水權”的維護，各官辦農田水利仍為官府財產。所有權的缺失導致各“用水集團”不能成為完全意義上的水利共同體。在此情況下，用水集團內部成員往往不愿在履行水利管理職責方面投入過多精力。每當工程修繕任務量超出成員可以承受的范圍，用水集團就不得不尋求官府介入農田水利管理事務。清雍正五年（1727），南安陂圳道圯裂，此前“甲首侵牟，致廢公事”，并未履行修繕義務，興化知府沈起元敦促十五甲按例修治[8]36b。此后乾隆十二年（1747），太平陂上圳上游數甲“塌壞不修”，致使“水尾涓滴不沾”，次年莆田知縣王文昭敦促各甲“循例各修”[8]34b。在各官辦農田水利“用水集團”內部成員的用水權利與修繕義務之間出現脫節傾向時官府介入水利管理能夠阻止情況惡化，進而防止“用水集團”解體。這表明盡管“用水集團”作為不完全的水利共同體能夠履行一定農田水利管理職責，但官府介入官辦農田水利管理仍有其必要性，故而明清莆田官辦農田水利管理中的“官民合辦”也就有存在的可能。

與官辦農田水利管理情況不同，宋代至明代負責木蘭陂管理的“陂司”符合“完全的水利共同體”定義。木蘭陂作為民辦農田水利，屬于灌區內民眾的共有財產，其所有權在民而不在官。如前文所述，灌區內鄉紳“十四姓”代表受益民眾行使木蘭陂日常管理權利;逢木蘭陂大修時，“陂正副”從“陂司財谷”中支取財物，購置物料，雇傭匠人，發動灌區內民眾參與施工，這是灌區內民眾承擔水利管理義務主要形式。同時也應注意到，“陂田”屬于管理組織內部成員的共有財產，由灌區內民眾耕種并繳納租谷，租谷則成為“陂司財谷”的一部分，專用于修陂[12]，故而灌區內受益民眾佃種陂田時也變相承擔了修繕義務。據此，明代以前木蘭陂陂司履行其管理職責，使得以陂司為核心的灌區用水集團內部成員用水權益與修繕義務形成統一，無需官府介入即可實現對木蘭陂的有效管理。

當某一集團由同質性成員構成時，集團內部成員會因利益趨同而表現出封閉的、對異質性個人或群體采取排他性策略的特征[13]。就水利共同體而言，工程灌溉區域范圍擴大，外部用水成員進入，均會擾亂原有的用水秩序，破壞共同體存在的基礎。明代以前，木蘭陂灌溉區域范圍曾經歷2次擴張。其一是元代興化路總管郭朶兒、張仲儀開萬金陡門，使木蘭陂水北注，灌溉木蘭溪以北區域，以解決該地區居民灌溉用水不足的問題[14]。其二是元代至明初木蘭溪入海口兩岸大規模圍墾，“元季，以勢力堘東張、澄口”[1]279，“海民又于堤外海地開為埭田，漸開漸廣，有一埭、二埭、三埭之名”[15]。新墾埭田灌溉用水需求量大，但又無專門灌溉設施，故而“海民”或于木蘭陂引水渠下游私設涵洞，或將渠岸鑿開，使水漫流。灌溉區域擴張侵犯了“用水集團”的利益，遭到其抵制。但在灌溉區域擴大，新成員參與用水的情況下，即便用水集團能夠利用官府支持恢復工程原有的管理狀態，也無法統一新舊成員的用水習慣。灌區內用水協作的消失，導致成員用水權利與修繕義務之間的平衡被打破，最終導致以陂司為中心的木蘭陂水利共同體解體。

進入明代以后，木蘭陂灌溉區域進一步擴大，涵蓋木蘭溪兩岸272座村落，受益面積基本覆蓋興化平原。明清莆田地方官也能認識到木蘭陂在莆田農田水利事業發展中的重要性，“木蘭陂，水之源也，東角、遮浪諸長堤水之委也，洋城、東山、林墩、蘆浦四陡門水之操縱也。”[1]276因此官府在原有“用水集團”解體后承擔了管理木蘭陂職責。但明清莆田地方政府并無農田水利方面的組織與財政設置，故而對民間力量在木蘭陂水利事業中的參與比較倚重。如第二章所述，明清莆田地方官在進行木蘭陂大修時，多采取“按畝攤派”的形式向灌區內民眾征收修繕資金，“明天順甲申，始驗田輸粟;弘治壬子陂壞，輸田畝所入庀工，遂為定制。”[6]644這似乎表明灌區內成員用水權益與修繕義務再次獲得統一，但新的“用水集團”卻并未能形成。

明清時期木蘭溪南北兩岸、內陸與沿海地區仍存在用水習慣的差異，且各處居民并未享受平等的用水權益。南北洋分木蘭陂水“以三七為則，南得七分，北得三分”在北洋用水區域更為廣泛的情況下這種分配方式有失公平。而沿海與內陸軍民之間的用水矛盾則更為尖銳，“自東山至寧海，自寧海至木蘭，私陡門凡幾處，私木涵凡幾口，晝夜不息，旱潦不休”[6]675。難以想象能夠在這一內部用水習慣差異嚴重的區域內建立大范圍用水協作。相比用水集團內部協作，“官民合作”的機制在明清時期木蘭陂管理制度的建立與發展中扮演了更為重要的角色。“官民合辦”對于在明清時期實現木蘭陂有效管理，是一種更為現實的選擇。

四、結語

明清莆田農田水利管理中官民合辦模式的出現，與各工程灌區內用水集團密切相關。具體而言，各官辦工程灌區內成員在長期農業生產與用水協作中達成用水習慣的統一，使用水集團及其組織建立成為可能。盡管用水集團能夠承擔管理官辦農田水利職責，但工程所有權的缺失表明各集團內部分成員在水利勞動中往往不愿投入過多精力，故而官府的協助與監督仍有一定必要性。同一時期民辦農田水利木蘭陂灌區內用水集團解體，官府介入到木蘭陂管理中，掌握大修工程主導權，但鄉紳群體仍能通過承擔具體管理任務來對木蘭陂管理施加影響，“官民合作”取代用水集團內部協作，成為木蘭陂管理的主導模式。

以往學界對“水利共同體解體”問題往往從地權與水權的角度解釋，即“大土地所有制的發展造成原有水利設施的荒廢，導致地、夫、費、水的分離”[16]。事實上單一農田水利引水總量固定不變，當用水區域擴大、外部成員分享水權的情況出現時必然會損害共同體成員的利益，導致成員用水權益與承擔義務之間脫節，進而會瓦解共同體存在的基礎。在工程灌區擴大的基礎上，僅依靠村落間的協調是無法在具備不同用水習慣的區域之間尋求到利益一致的，故而民辦農田水利灌區內的共同體解體，往往也會帶來官府介入管理的契機。

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