涉農財政資源分配體系的重構與村莊治權再造

摘 要：稅費改革后，國家涉農財政資源是采取技術化分配方式輸入農村，沒有實現向村級治理資源的轉化，未起到增強村莊治權的效果。成都市和清遠市農村資源分配體系創新實踐通過資源整合、組織配套和分配程序創設等體制建設重構了國家涉農財政資源的民主化分配體系。其所內涵的村級組織資源統籌機制、村民利益關聯機制和村民民主參與機制實現了村莊治權再造，這對優化國家涉農財政資源分配體系、提升農村基層治理能力具有重要的啟示意義。

關鍵詞：資源分配體系;技術化分配;民主化分配;村莊治權

中圖分類號：F320.3;C912.82 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）05-0001-09

收稿日期：2019-02-27DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2019.05.01

引 言

在已有研究中，學者多是將治權與資源相聯系，資源是治權的重要生產機制。較早提出治權概念的李昌平主要是強調集體經濟所有制這一村莊治理的經濟基礎對村莊治權的影響，認為集體土地所有權的虛置導致了鄉村治權的喪失，進而造成了農民上訪的增多[1]。西方學者吉登斯揭示了權力與資源之間的關聯，認為權力依托于資源得以再生產，并將資源分為配置性資源和權威性資源。“配置性資源指對物質工具的支配，這包括物質產品以及在其生產過程中可以利用的自然力”;“權威性資源指對人類行動行使支配的手段”[2]。借鑒吉登斯的資源劃分，申端鋒將鄉村治理資源分為物質性資源和權威性資源。物質性資源主要是指鄉村組織所擁有的物質，權威性資源指鄉村支配農民的手段與制度。鄉村治權便是指鄉村組織凝聚、配置治理資源從而進行鄉村治理的權力[3]。申端鋒的物質性資源即是鄉村治權生產的物質，而權威性資源為鄉村治權生產的制度工具和手段。

從李昌平以及申端鋒等學者對鄉村治權的理解中可以發現，村莊（鄉村）治權其實是一種村莊（鄉村）相對自主的治理權力，其中資源特別是具有自主分配權力的物質資源是村莊治權生產的重要條件。一定的村莊治權是村民自治得以有效運轉的前提。從對既有相關文獻的梳理可發現，我國鄉村治權趨于弱化已在學界獲得高度認同，認為自20世紀90年代以來的鄉鎮體制改革，尤其是財政體制改革是造成鄉村治權弱化的重要原因，鄉村基層政權的懸浮化[4]、軟指標的硬指標化[5]等都是鄉村治權弱化的典型表現。以此為基本認識前提，學界涌現了一批鄉村治權弱化可能引致的治理后果研究。有學者通過個案的實地考察發現，在鄉村治權弱化的背景下，村民傾向于采取非正規行動以犧牲公共資源的方式來滿足個人目的[6]。治權的弱化使鄉村失去了對集體上訪、纏訪、鬧訪者的治理能力，充當了村民上訪的催化劑[7]。更有甚者，鄉村治權弱化還導致了灰色勢力的繁衍[8]和釘子戶的滋生[9]。

已有研究極大豐富了我們關于鄉村治權相關問題的認識，但也存在對如何克服這一現實困境回應力度不足的局限。在當前實現基層治理能力現代化的現實壓力下，伴隨大量國家財政資源的下鄉，探討國家財政資源輸入方式與村級治理，尤其是與村莊治權之間的關聯，以提出解決這一問題的可行方案便具有十分重要的意義。這不僅關系到農村公共品的供給效率，而且還深刻影響著村級秩序的供給能力。然而，從當前國家涉農資源采取的輸入方式來看，村莊治權并沒有因國家涉農資源投入力度的增加而同步增強。成都市和清遠市的相關制度探索卻在一定程度較為有效地克服了既有國家涉農資源分配方式的不足，起到了優化村莊公共品供給秩序以及提升村莊治權的效果。

2007年6月，成都市被確立為國家級綜合配套改革試驗區，要求全面推進各個領域的改革，以形成統籌城鄉發展的體制機制，促進城鄉經濟社會協調發展，以對全國改革的深化起到示范和帶動作用。成都市綜合配套改革涉及統籌城鄉規劃、建立城鄉統一的行政管理體制、建立覆蓋城鄉的基礎設施建設及其管理體制、建立城鄉均等化的公共服務保障體制、建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系、建立城鄉統一的戶籍制度、健全基層自治組織、統籌城鄉產業發展等多方面的內容。與之類似，廣東省清遠市與湖北省秭歸縣于2014年11月被農業部、中央農村工作領導小組等13個部委列為全國第二批農村改革試驗區，清遠市所涉及到的改革內容也非常廣泛，其中最重要的是“三個重心下移”和“三個整合”改革。“三個重心下移”是指基層黨組織向自然村下移、村委會向村民小組下移和公共服務平臺向農村下移，“三個整合”是指農村土地資源整合農村土地資源整合的具體內容是：在村集體統籌下，遵循村民自愿的原則，解決土地細碎化問題。、涉農服務平臺整合涉農服務平臺整合的具體內容是構建縣、鎮、村三級社會綜合服務平臺，在行政村一級建立社會綜合服務站，集中開展便民利民的全程代辦服務。和財政涉農資金整合。

據實地調研觀察，成都市和清遠市上述諸多改革中，對農村基層治理產生重要影響并具有顯著改革成效的分別要數成都市建立公共服務保障體制中的村級公共服務與社會管理資金的制度創新和清遠市的財政涉農資金整合。雖然二者的具體做法有所差異，但是它們本質上都是對既有的國家涉農財政資源分配體系的變革，重新構建了國家涉農財政資源的民主化分配體制。這不僅直接改善了農村公共品供給狀況，而且還極大提升了農村基層組織的治理能力和激活了村莊社會。

一、資源的技術化分配與村莊治權弱化

稅費改革后，我國大部分農村村級組織的運轉經費以及村莊公共品、公共服務資源都主要是依賴國家財政。國家向農村投入資源的力度基本每年都呈增加的趨勢。就目前來看，國家每年向農村投入的各類“三農”財政資金總量超過了2萬億。國家財政資源的大量投入在很大程度上緩解了農村資源匱乏的困境。但是，國家資源究竟應如何進村和采取怎樣的分配方式卻引發了很大的爭論。從國家治理的角度來看，為了加強對財政資金的規范化管理，國家往往傾向于采取技術化的分配方式來實現對各方主體的控制和監督，以從國家之前對農村的“間接治理”轉變為“直接治理”[10]。這實則是弱化村級組織自治權力的思維。

總體而言，中央及各級地方政府投入到農村的財政資金可分為兩類：一類是非普惠性資金，一類是普惠性資金。非普惠性資金一般是由各特定部門主管分配，并分為若干項目類別。這類資金并不是均勻地分配到每個村莊，而是帶有很強的競爭性，蘊藏著自上而下的行政意志與自下而上的財政資金競相爭取的邏輯。非普惠性資金多是采取項目化的分配方式，具有專款專用性質，甚至有學者將項目制視為一種新的國家治理體制[11]，是中央政府財政權力集約化的重要體現[12]。普惠性資金主要是指相對均衡分配到每個具體農戶的資金，它包括種糧直補、農資綜合直補、農作物良種補貼以及生態公益林補償等資金形式。這類資金是直接采取一卡通的方式發放到農戶手中。

不論是項目化的分配方式，還是直接發放到農戶的分配方式，它們對理性化的目標管理和過程控制的強調集中體現了技術治理理念[13]，都屬于技術化的分配方式。即整個分配過程包括資金使用程序、投入方向等都是事先由制度、規章等規定，呈現出事本主義的特征，而不具有靈活變通使用的空間。特別是從村級治理的視域來看，村級組織并沒有財政資金的自主支配權，村莊社會亦只是伴有強烈國家意志的各類公共品、公共服務的被動接受者。也就是說，國家財政資金的技術化分配方式是高度排斥地方社會的自主性的，村民參與的空間嚴格受限。

于是，就如多地農村經驗所顯示的那樣，財政資金的技術化分配方式引發了以下后果：

1.國家財政資金的利用效益不高。這是因為財政資金的這種技術化分配方式實際上構造出來的是一種自上而下的決策體制[14]，非普惠性資金的項目化分配使得農民的公共品和公共服務訴求無法得到有效傳達，其反映的是基層政府及其職能部門的需求偏好[15]，由此造成公共品與公共服務的供需錯位。而普惠性資金這種直接對接到農戶的分配，最終落到農戶手中的資金數額并不多，容易造成國家財政資金的分散和稀釋。

2.村莊治理能力并未同步增強。從國家向農村投入的資源量來看，農村所獲得國家財政投入是呈增加趨勢，但資源量的增加并沒有同步增強村莊治理能力。在技術化的分配方式下，村級組織主要是協助者和配合者角色，而不具備資源的自主分配權，資源沒有實現向村莊治權的轉化。村級組織甚至還會卷入到國家財政資金項目化分配方式所生成的分利秩序[16]之中，而喪失村級治理的合法性。

3.村莊社會的凝聚力并未增加。國家財政資金的技術化分配方式中，村莊社會（村民）處于缺位狀態。在村莊社會日趨原子化的情況下，財政資源的此種分配方式并沒有將村民重新關聯起來進而撬動整個村莊社會，村莊社會的凝聚力并未增加。

成都市村級公共服務與社會管理資金的制度創新和清遠市的“涉農資金整合”制度創新的實踐價值需要在上述的這一總體性背景下來理解。它們自主探索出一種新型的資源分配方式，即民主化分配方式，充分將村級組織以及村民的主體角色納入進來。這不僅極大提高了國家財政資金的使用效益，而且還起到了強化村莊治權和激發村莊社會活力的效果，實現了村民自治精神的回歸。

二、資源整合、組織配套與議事程序創設

成都市和清遠市農村都屬于典型的農業型村莊，農村以農業生產形態為主，務農和務工是農民的主要收入行為。成都市和清遠市資源分配體系創新伴隨著系列體制與機制建設，具體可從資源整合、組織配套和分配程序創設等3個方面來理解。

1.資源整合。資源是村級治理能夠得以順利展開的基本物質基礎。成都市和清遠市都借助相應的舉措來相對均等化地實現村級治理資源的持續性供給。成都市是通過成立專項資金的方式構建村級治理的資金保障機制。自2009年起，成都市委、市政府就明確規定，將村級公共服務與社會管理資金納入財政預算，由市、區（市）縣兩級財政負責為每個村提供不少于20萬元的社會管理與公共服務專項資金，并要求村級公共服務和社會管理資金的增長幅度要高于同期財政收入增長幅度。據筆者2015年在成都崇州農村的調研情況，當年當地各村的村級公共服務和社會管理資金已經達到了50萬元。這部分資金主要是用于村莊小型公共基礎設施的建設和管護、村莊環境衛生管理以及其他文體方面。

廣東清遠市根據涉農財政資源的性質分為兩種不同的整合方式，一種是針對非普惠性資金的整合，一種是針對普惠性資金的整合。（1）針對非普惠性資金，清遠市建立了“一池一庫六類別”的資金管理模式。“一池”是指資金池，即將原來分散于各個部門的資金統一注入到一個資金池;“一庫”是指項目庫，各縣（市、區）根據當地農業農村發展規劃，組建項目庫;“六類別”是指按照農業綜合發展、農業生產發展、水利發展、林業改革發展、農村社會發展和扶貧開發6個類別安排資金和實施項目。由此形成資金從資金池流出，按照6個類別要求，流向項目庫的這一連續性的資金運作流程。這一做法在一定程度上彌補了項目制度向下各個部門分別負責相應的公共品領域以及由此所導致的部門之間的協調、溝通和銜接不暢進而可能引發的工程項目重復投入以及資金的細碎化等資金使用效率低下的問題，增強了國家財政資金投入的有序性和針對性。非普惠性資金的整合主要是縣（市、區）一級的改革和調整，實施主體是縣（市、區）政府，與村級治理關系的直接性不強。（2）對村級治理以及村民具有直接影響的是針對普惠性資金的整合。在普惠性資金整合中，村級組織發揮著總體統籌和安排的作用，村民是主要的參與主體。具體的做法是，在村兩委組織的組織下，以小組或自然村為單位，由小組或自然村理事會牽頭，采取村民自治的方式將一卡通發放到農戶的農業綜合補貼、生態公益林補貼等普惠性資金整合為村（組、自然村）集體公共資金，用來開展村莊公共基礎設施及其公共事業建設。按照村民自治的方式獲得村民同意，簽訂資金委托協議之后，向政府申請并審批，最后委托銀信部門以代扣代發形式將財政部門直接發放到農戶個人賬戶（或一卡通）的涉農財政資金劃入其所在村小組（自然村）的集體賬戶。自實行涉農資金整合改革以來，截止到2016年10月底，清遠市“資金整合”總計1567億元，其中整合的非普惠性資金為1262億元，普惠性資金為305億元[17]。整合后的普惠性資金成為清遠市農村常規性的村級治理活動開展的資金來源。

2.組織配套。在保證村級治理資源持續供給的基礎上，成都市和清遠市還構建了治理資源的組織承接機制。組織承接機制的重要性在于它是凝聚村民意志的集中載體，發揮著銜接國家自上而下的資源輸入與村民自下而上的需求表達的功能。

成都市主要體現在村組議事會的建設上。從2009年開始，成都市就逐步探索村組議事會制度，并向全市農村推廣。目前已基本實現全覆蓋。村組議事會屬于常設議事決策機構，是受村民代表會議委托，在其授權的范圍內行使村級事務的議事權、決策權和監督權。村民委員會成為村民自治事務的決策機構，由此實現了決策權和執行權的分離。村組議事會是村級權力分化的產物，是一種權力分化機構。村組議事會成員由民主選舉投票產生，首先產生小組議事會，每個小組民主推選3～5名村民組成小組議事會。然后再從每個小組議事會成員中選舉產生2～3名組成村級議事會。村級議事會負責人由村黨支部書記兼任，負責審查議題和組織召開村級議事會。村組議事會職能主要是代表村民服務于村級公共服務與社會管理資金的管理、監督與使用（見圖1）。

清遠市則主要體現在村莊理事會建設。清遠市農村仍存在較為濃厚的宗族傳統，宗族頭人是村莊社會權威的化身。他們在村莊內享有極高的威望，在外則具備較強的聯絡能力。村莊理事會成員便由這部分人組成，具體負責普惠性資金的整合并組織村民開展公共事業建設，兼管村莊矛盾糾紛的處理以及紅白喜事等大型儀式性活動的籌劃。截至2015年底，清遠市的16 412個村民小組（自然村）都成立了理事會。

3.議事程序創設。在保障村級治理資金持續供給和相關承接組織建設之外，成都市和清遠市還創設了民主議事程序，以保障資金的規范、有效使用。議事程序是對資源使用準則的限定，其目的在于實現資源使用效率的最優化和村民集體利益的最大化，充分保證國家涉農財政資源的公共屬性。

就成都市而言，集中體現在“六步工作法”的制定。“六步工作法”是對村級公共服務與社會管理資金使用的整個運作流程的規定，尤其強調群眾參與和群眾意愿的表達。“六步工作法”包括宣傳動員、收集民意、梳理討論、議決公示、實施監督、評議整改這六步。以項目為核心，“六步工作法”涵蓋了項目提議、項目商議、項目決議、審核備案、組織實施、項目監管等6個項目運作環節。所有環節都是在村級組織的統籌安排下進行，村民議事會的作用貫穿始終。群眾公共品需求的表達和最終形成主要體現在收集民意和梳理討論這兩步，也就是項目提議和項目商議這兩個環節。具體的操作方法是，村級組織以及村組議事會成員將《公共服務和社會管理項目民主提議表》發放到每戶農戶，由農戶自主提議2～3項公共服務事項，小組議事會成員對本組農戶提議的公共服務事項進行合并同類項予以統計，將提議次數最多的前3項公共服務項目上報到村議事會，村議事會成員再對村民小組提交的備選項目進行逐項討論，綜合村莊整體發展規劃、平衡小組之間的關系以及輕重緩急等原則決議出當年開展的公共服務項目，然后表決公示。

清遠市則要求普惠性資金的整合和使用首先必須由村民小組長或理事會成員召開內部會議，統一思想，提出整合方案。然后由理事會召開村民或戶代表會議，表決整合方案并由全體村民簽字確認，充分保證村莊所有村民的知情權和參與權，確保資金的透明化。整合方案的內容主要包括普惠性資金整合后的具體使用計劃和基本預算。整合方案經過村民表決通過后，再由村干部將上報到鎮政府，鎮政府再報縣財政涉農資金領導小組辦公室備案，最后由政府委托銀信部門將這部分普惠性涉農財政資金劃入到村小組（自然村）的集體賬戶，并在村莊理事會的組織下將這部分資金用于村莊公共事業和公共設施建設上，且及時向村民公示普惠性涉農資金整合使用情況（見圖2）。

三、資源分配體系創新的實踐機制

成都市和清遠市對資源分配體系的改革創新取得了切實的成效，村莊生產、生活條件得到了持續改善，村民的民主參與積極性也得到了極大提高。以筆者親自調研的崇州市W村為例，該村共有26個村民小組，3 066人，878戶。僅2011年一年，該村就先后完成了11座垃圾房的修建，各村民小組的修路和鐵樁堰淘淤工作，道路的維修和鋪碎石工作，還有1、2、8、9、12、18、20組的打機井、大春抽水設備的配置，4組的洗井、7組的修橋和15組的修臭水溝等工作。筆者在清遠市陽山縣J自然村調研的一個案例則典型體現了當地資金整合的改革效果。該自然村僅有45戶260人，它是較早進行普惠性資金整合的自然村。該村每年整合農戶的農業綜合補貼和生態公益林補貼在5萬元左右，加上上級的資金補助，該村順利建成了花費近30萬元的村文化活動中心和12公里的進村公路。這種依托整合普惠性資金建成村莊公共基礎設施的案例在當地村莊并不少見。村莊生產、生活條件的改善促發了村民參與的效能感，這進一步激發了村民民主參與的動力，村莊社會的凝聚力空前增加。

與國家財政資源的技術分配方式中對村級組織和村民角色的忽視不同，成都市村級公共服務與管理資金的制度創新和清遠市的涉農資金整合的制度創新所確立的財政資金的民主化分配方式突出了村級組織和村民的主體地位，使得村級組織和村民獲得了資源的自主支配權力，實現了資源對村民自治的激活[18]。在這個過程中，國家資源真正轉化成了村莊資源，生成了村級“財權”[17]，進而轉化為村莊治權。具體來說，這些目標主要是通過村級組織的資源統籌機制、村民利益的關聯機制以及村民的民主參與機制的型構來達成的。

1.村級組織的資源統籌機制。稅費改革之后，村集體喪失了從村民手中汲取資源的權力，村集體經濟一度出現空殼化。在這一背景之下，雖然國家向農村的資源投入力度不斷增加，但是在資源規范化管理以及約束村級濫用權力的思想指導下，國家曾通過各種制度手段來架空村級組織，不讓其直接染指資源。然而，這同時帶來了一個重要后果，即村級組織完全淪為了維持會，不具備積極主動作為以及回應村民需求的能力，村級組織供給村莊社會生產、生活秩序的功能無法得到有效發揮。從這個角度來說，讓村級組織擁有一定的資源調動和分配權力便具有相當的重要性，這是其有力開展村莊治理工作的前提，也是村民自治能夠得以有效運轉的條件。村級組織對資源的調動和分配權力并不是指資源可任由村級組織隨意使用，它主要是指村級組織對資源的整體統籌權，這也是村級組織在國家財政資源分配中的主體地位的體現。

從成都市村級公共服務與管理資金和清遠市的涉農資金整合的制度創新實踐來看，村級組織對資源的統籌權主要表現在以下兩個方面：（1）資源的使用預算主要是在村一級制定和完成。成都市各級地方政府投入到每個村莊至少20萬元的公共服務資金都是在村域范圍內自主商討如何使用，政府只是總體規定這類資金的大致使用方向，并且只有10萬元以上的項目才需經過公開的招投標程序，10萬元以下的項目可以由村級組織直接實施。這說明這部分資金的使用鮮少附帶政府的行政意志，而主要是村莊意志的表達。清遠市經由村民同意而整合的普惠性資金的統籌權也主要為村（組、自然村）集體所掌握，上級政府只是承擔對資金使用的最終審批權，而并不對具體的使用走向進行干涉。村（組、自然村）全程參與到這些資金的整個使用過程當中。（2）村民分散的公共品需求主要是在村一級進行篩選和整合。一般來說，村民的公共品需求多樣且復雜。在村民需求的表達過程中，甚至可能會出現很多無理訴求。比如筆者調查的成都市崇州市下的W村就有村民提出將村級公共服務與管理資金分掉的提議。而且，在成都市各村村級公共服務與管理資金以及清遠市各個村（小組、自然村）的普惠性資金整合后的資金有限的情況下，即使是村民的很多合理訴求也無法一次性獲得滿足。于是，這之中就會涉及到小組與小組之間關系的處理問題、是先修路還是先修溝的問題等。這就需要村組集體充分發揮統籌村民需求的作用，對村民公共品需求的優先次序進行排序。

較之于普通村民，村組干部、理事會成員以及村組議事會成員一般都屬于村中的精英群體，他們具有公共性的身份，也更具有全局觀念和大局意識，對村莊社會的情況也更加了解。也因此，他們能夠對既有的公共品供給面貌形成精準的判斷，并能綜合全局利益，根據公共品事項的輕重緩急等因素篩選出效用最大化的項目。另外，不論是成都市的村級公共服務和管理資金，還是清遠市的普惠性資金整合后的資金，它們都具有可持續性。這有利于村民形成穩定的心理預期，即當年無法滿足的需求總會在接下來的幾年中得到滿足。所以，從這個角度來說，村級對村民公共品需求的整合能力實則是村集體對資源統籌權力的延伸。

2.村民利益的關聯機制。人民公社體制解體后，家庭聯產承包責任制的實行在一定程度上推動了農民利益的個體化，村級組織對村莊公共事務的總體統籌能力趨于弱化。農民利益的個體化主要體現在其日常生產、生活的很多需求都可以通過個體的力量來獲得滿足，而無需訴諸于集體協作。在村莊外部市場得到充分發育的情況下，農民可以采取向市場購買服務的方式來滿足其日常生產、生活的需求。以江漢平原農村的水利灌溉體系為例，當地村民為了避免與其他村民合作共建與共管水利設施的交易成本，基本都傾向于自己在自家的責任田中開挖堰塘，并購買抽水泵來灌溉農作物。當越來越多的村民都運用此種方式來滿足農作物對水的需求時，整個村莊農田的大灌溉體系便因為無人使用和無人管護而處于癱瘓的狀態[19-20]。農民利益的個體化意味著農民之間利益關聯性的降低。農民之間利益關聯性的弱化以及隨之而來的社會關聯性、文化關聯性的弱化，必然會影響村民在面對村莊公共事務時的集體行動能力。

村民之間的利益關聯可通過增加村集體共有資源的方式來構建，村集體共有資源是形成村莊利益共同體的重要條件。然而，家庭聯產承包責任制的實行以及后來的土地全部分配到戶削弱了村級組織可供掌握的集體共有資源。而在稅費改革后國家向農村投入大量財政資源的背景下，財政資源的技術化、理性化分配方式又使得國家財政資源無法向村集體共有資源轉化，進而無法重新構建村民之間的利益關聯紐帶，村民都是以個體的身份相對獨立地與國家財政資源對接，即國家是直接與分散的農戶打交道。在這種情況下，當國家資源以公共品項目的形式下達到村莊時，當遇到需要占用村民土地或移除其農作物時，就會出現村民扯皮現象，甚至出現向國家漫天要價的釘子戶。釘子戶與國家是主要的利益博弈主體，而與其他村民沒有直接的利益關聯，以至于其他村民往往持一種“事不關己，高高掛起”的看客心態。

成都市和清遠市的制度創新實踐則有效克服了上述困境，其中最關鍵的是有效實現了村民之間利益關聯的重建，財政資源的國家屬性轉變為村莊共有屬性。資源的村莊共有屬性體現在村級組織和村民對該資源使用取向的充分參與性，資金分配都主要是在村域范圍內完成。比如2015年成都市各村就出現了“公共服務資金今年50萬，群眾說了算”這樣的宣傳標語。村民之間成為利益高度緊密的群體。任何釘子戶或賴皮戶的出現都會造成其他村民產生利益的相對剝奪感。這種相對剝奪感會積累成強烈的集體情緒，進而成為一種壓制和邊緣釘子戶的集體力量，村民也由此形成強大的集體行動能力。因國家財政資源輸入到農村所型構出的村民之間深度的利益關聯，又會為村莊傳統公共規范的激活和調動提供載體，進一步強化村民之間的社會關聯和文化關聯。村莊社會活力由此被充分激發。

3.村民的民主參與機制。要實現村民的有序參與還離不開完善的民主參與的組織機制建設。成都市主要依托的是村黨支部領導下的村組議事會組織機構的設置，清遠市主要依托的是自然村或小組理事會的建設。成都市農村村組議事會的產生充分保證了議事會成員的代表性，比如村議事會是在小組議事會的基礎上產生的，并且保障每個小組都有村議事會成員，從而起到均衡小組權力的作用。而且還特別規定議事會成員中的村、組干部不得超過50%，以防止出現村組干部權力過大的情況。村組議事會作為村民意志的代表機構，它一直貫穿于村級公共服務與社會管理資金使用流程的始終。

一般來說，村級公共服務與社會管理資金的使用主要包含3個關鍵環節：首先是農民需求的表達環節;其次是農民需求的整合和統一環節;最后是項目實施過程的監督環節。這3個環節分別關系到村級公共服務與社會管理資金的投入方向以及投入效率。村組議事會在村黨支部的領導下，負責收集農民分散的公共品需求，并綜合各方面的因素對公共品實施項目進行篩選，最后由從村議事會中產生的村監督委員會進行工程項目的監督。村民自治中的“民主決策、民主管理、民主監督”的村民民主參與原則得到了集中體現，并且實現了有序開展。截止2009年底，成都市的2 048個行政村和701個涉農社區普遍成立了村級議事會和小組議事會[21]。清遠市各農村在地方政府的引導下基本都在自然村（小組）一級成立了理事會。這些理事會成為了村民民主參與的主要組織載體。發展至今，清遠市農村仍保有突出的宗族特征。自然村（小組）幾乎都屬于單姓村，且都有宗族祠堂，宗族觀念較重，以宗族為單位的村民凝聚力較強。一般來說，村理事會的成員都是由各家族中有威望的人擔任，這部分人一方面在本宗族內部享有極高的號召力，一方面也具備強大的對外溝通和交流能力，社會關系網絡分布較廣。涉農資金整合（普惠性資金）決議的達成主要是由他們來完成，村民的公共品需求也主要是向村理事會傳達，并在村理事會內部作出最終的項目投入決策。截至2015年底，清遠市共有16 412個自然村（村民小組）成立了理事會，由其組織開展的各類公益事業建設達22 887宗[17]。村理事會成為清遠市村民民主參與的有效渠道，村民自治的民主參與原則在村理事會的運轉中得以落實。

成都市和清遠市以國家財政資源大量向農村輸入為契機而進行的村民參與機制的構建說明，村民僅有民主參與的意愿和動力并不足以使村莊社會達成強有力的公共秩序，村民民主參與的有效實現需要有內生于村莊社會的組織作為載體，以避免村民民主參與的無序化和低效化。這一組織載體的重要性就在于它能在分散的、個體化的村民之上形成一種公共場域和空間，村民個人的意志以及個人利益必須以村莊公共利益的最大化為前提。在這一基本前提下，該組織能夠最大限度地聚合村莊潛在的社會資本、文化資本，進而形塑出強大的公共意志，防止村莊公共利益為個體利益所瓦解。

四、結論：財政資源的民主化分配與村莊治權再造

稅費改革后，農村基層組織能力的弱化已經成為學界的共識。伴隨國家資源投入增長的同時農村社會中釘子戶大量滋生，并成為擾亂農村基層治理秩序的一股重要力量。

國家投入到農村的涉農財政資金主要分為非普惠性資金和普惠性資金兩大類。非普惠性資金主要采取項目化的分配方式，普惠性資金主要是采取直接打到農戶一卡通的方式發放到個體農戶。這兩種資源分配方式都帶有強烈的技術化特征。在技術化的分配方式下，下達至村的國家財政資源蘊含著明顯的行政意志，村級組織在這類資源的分配過程中只是配合者和協調者的角色，而并不具備資源的控制權和支配權。稅費改革以來村級治理因村集體經濟缺乏所帶來的村級治權弱化困境并沒有得到根本解決，這極大影響了村干部的治理動力。因此，從這個角度來說，有必要重構一種有別于技術化分配方式的國家財政資源的分配體系。成都市村級公共服務與社會管理的制度創新以及清遠市的涉農資金整合的制度創新則是這方面的重要探索。

成都市和清遠市制度創新的重要意義在于它們突破了既有的資源分配體系，重構了一種國家財政資源的民主化分配體系。在這種分配體系中，村莊的主體性地位被高度凸顯出來，村級組織更是享有這部分資源的總體統籌權力，由此實現了村莊治權的再造，具體體現在以下兩方面：（1）村級組織具備了回應村民相應公共品與公共服務需求的能力，它可以利用這部分資源有針對性地解決村民日常生產、生活中所遇到的各類問題。村級組織在村民當中的合法性和權威不斷增加并進一步向提升日常治理能力拓展和延伸;（2）村級組織具備了調動村民參與村莊公共事務管理的能力。村級組織可將分散且高度個體化的村民給動員起來，使之成為服務于村莊公共事務管理以及村莊公共事業建設的有力力量。這部分財政資源的民主分配意涵也在這之中得到了集中展現。從村級治理的角度來看，國家資源的分配只有將村莊社會吸納進來，與村民整體進行結合，才能真正起到增加村莊公共福利、改善村級治理狀況和重建村莊社會公共性的效果。這也是國家與村莊社會形成良性互動格局的重要體現。

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