山東省縣域信息公開中存在的問題及對策
——基于社會技術系統視角

趙凌云，徐敏

（山東建筑大學商學院，山東濟南250100）

1 政府信息公開成為公眾需求

從互聯網上獲取政府信息已成為廣泛的公眾需求，政府數據開放項目在許多國家、文化和法律體系開展，并迅速擴展到國家、地市級，我國的縣級政府基本已建立自己的網站，信息公開覆蓋率超過90%，實現了政府和公眾的零距離溝通，在樹立公眾形象、實現民眾言論自由、提高政府公眾效率方面取得了實質性成效。

采用政府信息公開的目的是增加政治和社會利益，如增強政府透明度、增加公眾對政府的信任、改進政策制定過程、增強公民服務和創新能力等［1］。盡管政府強調公眾參與，但實際上信息的獲取者和讀取量仍然過低，或被部分有技術能力的用戶獨占，未能產生預期的效益。

對于政府部門而言，轉變思維方式是社會治理創新的基石。當互聯網技術逐漸成為社會公眾的標準配置時，互聯網被廣泛地應用于全社會的各領域、各層次，與其他既存技術之間具有互補性。

2 政府信息開放的收益和障礙

2007 年11 月1 日，山東省政府辦公廳下發了《關于做好實施〈中華人民共和國政府信息公開條例〉有關工作的通知》（魯政辦發〔2007〕85 號），全省各級政府、省政府部門按要求明確了分管領導（部分市、縣政府還專門成立了政府信息公開工作領導機構），確定了主管部門，成立或指定了政府信息公開工作機構，做到組織領導落實、工作責任落實。2008 年初，山東省政府辦公廳制定了《山東省政府信息公開目錄內容保障方案》，方案明確規定了省政府的各級部門在政府信息公開工作中的相關職責，以及各類省級政府信息的公開主體、范圍、程度、形式、時限等相關信息。

政府在信息公開領域預期的收益包括：（1） 政治收益：政府透明度和問責制的提高，對政府的信任，改進的政策制定過程，公民滿意度的提高，增強部門創新等；（2） 經濟收益：鼓勵創新，改進產品和服務，提供投資信息，改善商業環境等；（3） 技術收益：數據重用，優化管理流程，外部數據驗證，集成公共數據和私有數據的能力。

同時也存在社會技術風險和障礙：（1） 制度障礙：風險規避，缺乏適當的數據公開立法和數據發布制度，缺乏支持資源，識別、理解和使用公開信息和數據的復雜性；（2） 參與障礙：激勵機制、技術壁壘、用戶知識匱乏等；（3） 其他障礙：隱私保密和責任，數據來源、管理和質量管理，包括有效性、時效性、完整性等。

最大的障礙來源于信息公開系統的規劃仍然缺乏對用戶需求的關注，只有重視實踐層面的信息公開，重視信息公開流程中的公眾、復雜的數據分析師、數據消費者等其他重要的利益相關者，才能發揮出信息公開推進社會治理的真正作用。

社會技術系統理論［2］，是指只有通過社會與技術系統的同時優化，才能達到經濟系統的最優，這需要技術、社會制度、用戶行為、市場、文化內涵、基礎設施以及網絡等要素相互作用，協同工作。隨著人們觀念的轉變和社會變革的不斷推進，技術發展成為了必然條件，技術革新也成為了社會技術系統轉型的充分條件。

本文基于社會-技術系統理論，提出一種社會和技術資源合作策略的生態系統模型，實證分析基層政府的信息公開現況，討論多主體環境中健全數據基礎設施的策略與協調組織、人力、材料和技術的工作實踐，研究信息公開實踐中社會-技術各項因素相互依存和相互影響的動態相互作用。

3 開放政府數據信息的設計考慮

3.1 理論基礎

政府信息公開和數據公開是指在大數據技術的背景下，政府在組織變革和內外部關系變化的前提下，推出的電子政府系統。然而系統出現的問題和失敗更多是設計過分依賴于設計者對系統需求和背景的有限理解，過分強調技術而欠缺對社會因素的考慮。社會技術系統理論從兩個層面考慮信息系統可能發生何種變化和需要什么，社會技術系統最初在單一組織的背景下發展，其原理可以延伸到供應鏈、合作伙伴關系和多種網絡交互形式。

3.2 政府信息公開的評估目標

政府信息公開的評估目標和評估依據成為各級政府信息公開的主要指導方針［3］。目前國際上政府信息公開評估的主要理論依據為：

3.2.1 基于數據的評估

基于數據的評估側重于數據的特性、質量和可訪問性，包括數據完整性、首要性、及時性、電子訪問便利性、機器可讀性和數據公開到公眾可訪問區域［4］。

3.2.2 基于程序的評估

根據政府信息公開的目的和特點評估網站的設計，教育、財政、社會保障、環境、健康等專用地址的存在，以及數據公開的反饋機制，門戶網站各管理要素之間的平衡和有用性特征，如元數據和記錄管理、搜索和顯示功能，反饋機制，主要評估門戶網站的數據內容和操作能力是否滿足要求。

3.2.3 基于用戶的評估

來自非政府的第三方評估部門或公眾的評估，評估公共部門信息的發布和再利用，涉及數據重用、數據格式、數據定價等，觀察信息開放對經濟和社會的影響以及商業組織使用開放數據的方式。

3.2.4 基于評分標準的評估

政策、技術、經濟、組織、文化和影響價值創造的法律因素，信息技術的國家和行業背景、開放數據集的性質、數據使用上下文、社會、技術、環境、治理等影響和利益，努力開發一種開發和再利用政府公開信息的更全面的理解方式，提高政府、企業和公民社會的預期收益，并提供經濟、政治和社會指標衡量不同的影響結果。

3.2.5 基于生態系統的評估

政府信息公開的動態特性，對績效的影響，政府的數據制造和出版，與外部數據用戶的交互和循環使用等。生態系統評估可以借鑒圍繞政府以及與其互動實踐的單位，它們與政府信息公開相關的價值［5］。

基于社會技術系統觀點，政府信息公開行動能夠構建跨界的橋梁和創造價值，設計有效的政府信息公開程序需要從系統的角度廣泛考慮的影響技術性能的社會動態關系和技術因素。

4 山東省縣域信息公開現狀調查結果

本文經過對山東省縣域的信息公開調研，重點選擇部分典型縣城的信息公開情況作為試點研究，研究數據包括文檔和網站評論、訪談。使用門戶網站、新聞報道和官方統計數據以及在門戶網站的民意調查結果評估公共需求。

2017 年，全省各級政府及縣級以上政府部門主動公開政府信息超過318 萬條，同比增長22.98%；政務公開的制度化、標準化、信息化水平明顯提升，發布、解讀、回應銜接配套的公開格局基本形成。涉及群眾切身利益的信息如民生領域方面，財政預決算、征地拆遷、扶貧脫困、社會救助、環境保護、教育衛生、食品藥品安全等方面公開內容逐步細化，更加貼近群眾需求，國資國企和生產安全監管信息公開工作也逐步實現了規范化和常態化。

在政務公開的同時，山東省重視發布解讀回應，近年來，各級基層政府圍繞當前工作重點和社會熱點， 積極通過各種形式的直播、新聞訪談、專家解讀、傾聽民聲、新聞發布等方式對重要政策、重大決策進行解讀，取得了良好實效。2018 年，基層政府聚焦新舊動能轉換、鄉村振興、經略海洋、軍民融合等重大部署，解讀相關政策措施、執行情況和工作成效，對重點領域主動公開公開力度，將財政預決算、重大建設項目批準和實施作為關注重點，同時對公共資源配置和社會公益事業建設等領域的政府信息公開制度進行堅決貫徹落實。重視扶貧工作，扶貧工作與扶智工作相結合，做到精準扶貧精準脫貧。還有注重運用技術手段實現社會救助托底保障、食品安全、重大環境污染和生態破壞事件調查處理等信息的公開、檢索、核查、利用，將信息透明化，加大推進重點領域信息公開的進度［5］。

山東省縣域政務信息公開一般由縣政府辦公室負責，經過近幾年的發展，隨著國家和省市文件制度逐級貫徹落實，縣域逐步建立健全了信息公開制度，縣政府門戶網站大部分設立了信息公開專欄，信息公開平臺完整。大部分也建立了微信、微博和客戶端等渠道，根據信息公開的規定發布信息，能夠實現網上公開辦事指南的發布，公眾以及企業通過相關網站或兩微一端就可以了解公開發布的信息內容。相關信息公開專欄有政策解讀、回應社會關切、媒體跟蹤等相關信息公開工作的內容。

縣級政府信息公開目錄針對政策相關要求設立，覆蓋全面，要求公開的內容都有對應的信息公開，縣域下轄的部門也在政府網站上公開發布本區域內與民眾生活密切聯系的教育、醫療、供水、供電等事業單位的信息。

5 構建社會技術系統模型

基于社會技術系統理論構建一個政府信息公開系統模型，系統包含三個關鍵的利益相關群體：

（1） 主要負責政府信息公開項目的相關領導和組織，包括官員、管理人員和信息公開促進部門等促進和推動政府信息公開計劃向前發展；（2） 政府信息公開的直接用戶。包括政府透明度倡導者、專家數據分析員和發展公益性和商業性政府信息公開應用的技術社區；（3） 政府信息公開使用的受益者，包括個人和組織在社會組織中購買并使用政府公開信息，并使之成為可能的產品和服務［6］。

圖1 基于社會-技術系統理論的信息公開模型

主要影響因素包括：（1） 國家和全球趨勢影響：政府信息公開項目的發展受到信息社會發展等趨勢的影響，國際經濟競爭以及其他國家政府信息公開的做法影響國內對政府透明度的要求；（2） 制度規范的影響：各級政府實施政府信息公開的政策和做法依賴于當地的政治文化，受到現有社會環境及其組織的內部管理能力的影響，同時，政府還必須平衡多方需求，關注社會公共基礎項目如教育或公共衛生，這些因素都將影響其開展政府信息公開項目的意愿、能力和優先權。受上述因素影響產生的相關政策和策略將指定數據開發的導向是開放何種信息以及如何開放［7］；（3） 數據發布：數據發布是由業務需求對相關數據資源進行匯總，從而準備和發布數據供公眾使用的活動。（4） 數據使用：可以提供搜索、識別和下載、分析數據和應用開發等多種用途。數據用戶可以在政府內部，也可以是私營組織和公民個人。對各類數據用戶來說，數據開放使用的質量和特點由數據的簡易性和有效性等決定；（5） 反饋和通信機制：如民意測驗、請求新數據集或評論的方式，以及參加各種相關部門舉辦的知識競賽。正常狀態下，數據用戶和數據提供方之間的這些技術上的信息都有助于提高政府信息公開的水平。

使用社會技術系統原始模型來研究數據，將數據來源映射到原始模型的具體組成部分，研究生態系統中不同的項目設計方案對利益相關者的影響產生不同利益的過程。

6 政府開展信息公開工作的問題及建議

6.1 縣域政務信息公開中存在的主要問題

6.1.1 缺乏國際視野和大局觀念，領導組織服務意識仍需加強

信息公開專欄由政府部門負責規劃設計和實施，但是由于缺少社會資本方或第三方的參與，加之缺乏專業的考評機制，致使政府利用信息化手段提供便民服務缺乏動力。信息公開內容是以上級文件要求為依據，缺乏宏觀意識和對國際經濟政治形式的大局觀，并沒有考慮服務對象的需求。信息公開內容單一，各部門文件大量羅列，檢索不方便，與民生實際需求不符，進而導致信息公開資源的利用率低，系統成效不顯著，真正與群眾利益密切相關信息公開的深度和廣度需繼續深化，主動公開的意識需進一步提升。

6.1.2 信息公開制度規范有待完善，政務兩微一端運營管理低效

為適應社交網絡對公眾的影響力，大部分縣級政府建立了兩微一端，但運營效果較差，粉絲數量少，缺乏有效的維護，文章缺乏統一的定位目標，用一個公眾號發布面向多種不同用戶的文章，多個渠道發布的信息缺乏統一規劃布局，運營人員有的是委托公司，有的是辦公室人員兼任，發布信息隨意性強，不利于政府網絡形象的長期管理。

6.1.3 數字發布存在障礙影響信息公開程度

盡管各級政府網站都可以提供全面的服務，如行政許可事項的辦事指南、表格下載、在線申報等，但在社會公眾、企業組織實際辦事操作中，有些流程服務還是有許多不足，例如需要深度了解的審批環節、查詢辦理狀態、相關的提醒以及告知等方面；部分辦理量大、公眾關注度高的事項還不能提供在線預約、在線申報等功能；許多在線服務功能還停留在信息公開階段，缺少可以在線全流程辦理的服務事項。

6.1.4 數據使用尚不充分，信息公開工作需要統一規劃部署［8］

信息公開需要各級政府、各級部門協同配合，同時整合政府和信息技術企業的業務及技術優勢。由于缺乏統籌協調，阻礙了信息公開的縱深發展。各級政府部門網絡信息資源分散化建設、數據互通有限的問題較為普遍，容易造成信息溝通不暢，導致信息資源開放和利用率較低。各級網站、微信、微博以及客戶端的信息維護缺乏統籌管理，所發內容隨意性強，缺乏影響力和傳播力。

6.1.5 反饋不足，信息資源價值與公眾需求脫節

政府數據資源開放的本意是推動政府數據信息資源的社會再利用，既加強社會對政府的監督，又可以為公眾帶來實際效益和方便。官方媒體由于一貫刻板的信息發布方式不能吸引公眾，導致網站冷冷清清，需要構建親民的多媒體形式多樣化方式解讀文件，針對弱勢失能群體，文化程度較低的公眾，需要用通俗易懂的形式公開政務信息，提供公共服務。

6.2 建議及展望

對縣域信息公開實踐研究顯示：政府可以發揮信息公開生態系統影響因素的作用來產生更高的價值。

首先，接軌國際化信息標準。政府是數據信息的來源，關于如何選擇數據的類型標準，外部用戶的可用性，數據的準備、出版和銷售對數據質量和數據的流動有很大的影響。政府發布數據集的格式和質量有助于確保信息的有用和可用性。

其次，通過信息公開提高對外開放的接觸與創新，提升政府親民形象。通過信息互聯互通，公眾參與， 政策解讀和網絡輿情管理等措施建設服務型政府，創新社會治理，發展公眾期望和信任，改善公眾關系［9］。

第三，制定法律政策框架，為信息公開計劃奠定必要的行政基礎。行政命令、政策補貼等可以促進信息系統的推廣和鼓勵更多的數據公開［10］。通過政策鼓勵，政府領導與行政機構也可以采用不同的方式來獲取數據的輸入。包括對數據的評價及其使用的反饋，包括應用論壇和反饋申請表，咨詢活動，研討會和其他的虛擬或面對面的交互都會強烈影響用戶的反應。

第四，改善使用數據的機會，提供可以被普通人理解和使用的信息，特別是關于具體的用戶咨詢數據的使用，能滿足真正的公眾需求，具有更高的價值。當政府能夠深入理解公眾需求，并應外部的用戶要求提供相關信息和數據時，往往可供更多公眾使用［11］。

第五，調動發揮信息公開利益相關者的作用。包括信息技術企業、專家、關注信息的公民群體，通過技術和數據的創新使用產生了多種利益。信息公開對中小企業創新創業者提供了利用政府的信息資源機會。

綜上所述，信息公開計劃對提升政府內部效益和增強社會治理帶來良好前景，社會-技術生態系統理論可以作為一種規劃和設計工具廣泛使用，整合影響因素，從開放的視角提升和創新行政機關的能力，加強基層政府和各利益相關者的多樣化聯系，通過用戶參與方式共同投資技術領域，生產公共服務，建設新型社會治理服務型政府。