珠三角“代耕農”問題中政府注意力研究
——基于網絡數據

向安強，林思純，梅暢

（華南農業大學，廣東廣州510642）

0 引言

我國素有“強政府”的治理傳統［1］，政府在珠三角“代耕農”問題中扮演著重要的角色。在《行政行為》中，西蒙將“有限理性”概念引入管理學之中［2］，這一概念為政府注意力的配置問題提供了理論基礎。此后興起的注意力經濟學則進一步深化了注意力的分配對于決策的影響研究。本研究將通過分析由網絡搜索而得來的政府政策文本，以探討在珠三角“代耕農”問題中的政府注意力的配置情況。

1 政府在珠三角“代耕農”問題中的注意力配置狀況

根據PHP 軟件設計“爬蟲程序”，在中央政府和廣東省各級政府網站中自行搜索出帶有“代耕”字樣的政府文件，對于設有反“爬蟲”機制的網站則人工搜索。對最終的搜索結果，再進行人工篩選以剔除不合要求的文件。

1.1 總體注意度及注意力的年度分布

截止2019 年4 月9 日，從中央政府及廣東省各級政府網站搜索得到與“代耕農”相關的政府文件120篇（見圖1）。珠三角“代耕農”群體出現于20世紀80年代初，而至今全國僅出臺120 篇文件，平均每年發文約3 篇。由此可見，總體而言，政府對“代耕農”群體缺乏注意。

根據發文數量，可將政府的注意力變化分為三個階段：第一階段：極少關注階段，其跨度約為20世紀80 年代初到2004 年，此階段年均發文量為2 篇，“代耕農”問題幾乎完全被忽略。第二階段：波動上升關注階段，其時間跨度約為2005年到2014年，此階段年均發文數為4.7 篇，其中2010 年為發文高峰，發文數達到8 篇。第三階段：較多關注階段。其時間范圍為2015 年至2018 年，共發文68 篇，占總發文數的56.7%，其中2015 年為發文高峰，其發文數為25 篇。值得注意的是，此年珠海頒布了《關于解決我市代耕農問題的指導意見》，這一意見對于解決“代耕農”問題具有較大推動作用，因而圍繞這一文件產生了較多通知性與執行性文件也就不足為奇。

圖1 年度發文數

1.2 關注點的逐年變化

Giddens將政府所賴以生存的資源基礎分為“權力性資源”和“分配性資源”，前者指社會對政府的認可度，后者指政府所能汲取的經濟資源。由此，可將政策的目標分為兩種，一是試圖獲取“權力性資源”以維護社會穩定的“權力性目標”，一是試圖獲取“分配性資源”以促進經濟發展的“分配性目標”。

結合關注的目標的變化，注意力的演變又可以分為三個階段（見圖2）：第一階段，20世紀80年代初至90年代末，政府以關注“分配性目標”為主。第二階段，20 世紀90 年代末到2014 年，政府以關注“權力性目標”為主。第三階段，2014年至2018年，政府呈現“權力性目標”與“分配性目標”并重關注的局面。

圖2 “分配性目標”與“權力性目標”文件數量年度分布

1.3 中央政府的關注點

中央級文件共計38 件。以LCMC （The Lancaster Corpus of Mandarin Chinese，100 萬詞次）漢語語庫作為參照庫，將上述文本輸入Wordsmith6.0，并以Wordsmith6.0對其進行檢索，檢索結果見表1，由于篇幅有限，本文僅摘取排名前二十的主題詞。

其中，主題詞（Keyword）指出現在文本組成的語料庫中的頻率較多的詞，頻率（Freq）指該詞在語料庫中的出現次數，值（X2）指詞語的“主題性”，該值越大意味著該詞越符合文本主題。通過表1，可以看到，無論是“代耕”還是“代耕農”均未出現在中央政府文件的主流視野之中。而倘若將中央文件中涉及“代耕”的段落單獨抽取、組成語料庫，同樣將其輸入Wordsmith6.0，得出結果見表2。

由于耕種與流入方式的不同，“代耕農”分為“幫耕農”“租耕農”“雇傭農”。與前二者相比，“雇傭農”使用更為先進的工具、采取工廠式勞作，其問題更多是單純的經濟問題。從表2 來看，即便抽取中央文件中含有“代耕”詞語的段落，中央更關注的是諸如“放活土地流轉”“培育農民合作社”“實施農業服務專業化”“增強土地規模效益”等經濟議題。從與“代耕農”的關系上來看，這些議題顯然與蘊含著較先進生產力因素的“雇傭農”更為契合，顯示中央關注“雇傭農”更多。

表1 中央文件主題詞

表2 中央文件含“代耕”段落文本主題詞

1.4 地方政府的關注點

就政策文件目標的地域分布而言，廣東全省以“分配性目標”為主，而中山、珠海、江門等市則以“權力性目標”為主（見圖3）。可見，從廣東省全省的角度看，“代耕農”最應關注的是其防止“撂荒”、為都市提供蔬菜供給的經濟作用。而對于早期“代耕農”眾多的中山、珠海、江門等地，當地政府更關注的是維護社會穩定、保證治安的維穩目標。

圖3 廣東省各地級市發放“分配型目標”與“權力性目標”文件分布

1.5 各部門的關注情況

經統計，可以發現“核心政府部門”（含國務院、廣東省政府、各地級市、縣、鎮政府）和農業部門的發文量占絕大多數（見圖4）。余下部門中，財政部門、司法部門與其他部門的發文占比較大。可見，從具體部門而言，農業部門作為主管部門對“代耕農”問題關注得最多，而分別與農業補貼、糾紛處理緊密相關的財政部門和司法部門同樣對“代耕農”問題有一定關注。

圖4 各政府部門發文比

2 注意力配置局面產生原因

2.1 宏觀環境變化

改革開放以來，伴隨家庭聯產承包責任制的推行、經濟體制改革的推動，促使珠三角大量農民“洗腳上田”①。公購糧任務則造成了當地對“代耕農”引進的需求。此時，政府對于“代耕農”自然更多關注的是其身上的經濟效益。隨著改革開放的深入，社會上各類矛盾也逐漸顯現。維護社會安定、實現長治久安成為政府的重要目標之一。隨著2006 年《農業稅條例》的取消，公購糧任務也隨之不復存在，“代耕農”們所存在的必要性也大為降低。而城鎮化所引發的土地征收更是進一步加劇了“代耕農”與原居民之間的矛盾。此時，政府更關注的是如何緩解矛盾、維護社會穩定，相應的發文量也隨之變多。而隨著十八大以來，我國逐步呈現“經濟建設型政府”與“社會建設型政府”并重的局面［3］，由此，必然會同時關注如何進一步發揮“代耕農”的經濟效益及如何令其共享改革成果的議題。

2.2 區域特色公共政策

我國是中央集權式威權型政體。在這一政體下，為防止中央所接收的信息過窄，中央必然更多關注一般性議題。對于“代耕農”這一具有明顯地域特色的少數群體自然缺乏關注。此外，晉升錦標賽模式下［4］的政績壓力使得地方政府不得不根據宏觀環境的變化調整關注目的，這有利于其更好地利用資源以符合上級的目標變化。同時，由于我國幅員遼闊，各地“代耕農”情況不一，不同地區的地方政府在面對不同的區域環境時必然采取不同的公共政策。這也解釋了在中山、珠海、江門等較多初代“代耕農”聚集的地區，當地政府為何更多關注“如何維護社會穩定”這一問題。

2.3 “代耕農”問題復雜性

“代耕農”問題具有極大復雜性。首先，由于當時我國政治體制尚處于轉軌階段，各級政府、尤其是基層政府及村委會職能較為模糊，當時“代耕農”們大多被許以入戶承諾。部分“代耕農”們也由此注銷了原居住地的戶籍，而此后基層政府或村委會并不具備入戶權限的這一情況他們并不知情。由此造成了“代耕農”們的黑戶現象。由于我國戶籍制度改革的滯后性，戶籍實際與大量生活、工作、社保權益掛鉤，這造成了“代耕農”們的極端貧困。而在“代耕農”入戶問題上，大部分“代耕農”由于沒有簽署代耕合同，從而導致幫助其入戶的相關政策難以制定。其次，由于生活貧困，部分“代耕農”甚至走上了違法的道路，違反計劃生育政策及住房違建現象更是普遍，這也為其入戶造成了障礙。再者，由于公購糧任務的解除及土地升值，當地村民對其入戶、分享村莊福利更是多有抵觸，這使得“代耕農”們的入戶難上加難。由此可見，“代耕農”問題實際混合著復雜的歷史與現實因素。在缺乏有效解決方案的情況下，大部分政府部門對此也只能“視而不見”，并將注意力集中于既容易解決又更能凸顯政績的問題上。

3 政策改進建議

3.1 加大對“代耕農”問題的關注

總體而言，政府對于“代耕農”問題是缺乏關注的。“代耕農”這一特殊群體，為避免田地撂荒、完成公購糧任務、滿足城市蔬菜需求做出了巨大貢獻。他們與進城務工者一樣推動了社會的發展。為此，各級政府應轉變思想觀念，從建設服務型政府的角度出發，加強對“代耕農”群體的關注，維護社會公平正義，促使“代耕農”們共享改革發展成果。

3.2 加強頂層政策設計

迄今為止，關于“代耕農”問題的解決政策大多由市一級政府制定，省級政府與中央的宏觀規劃極其缺乏。應當注意到，“代耕農”問題具有極大的復雜性，對于這一特殊問題，倘若缺乏更高層級的規劃及授權，地方政府解決問題的積極性會受到一定的限制。因此應當加大在更高層面的政策規劃，加強頂層設計，為“代耕農”問題的解決提供決策。

3.3 建立多方協商平臺

由于問題的復雜性，“代耕農”問題實際牽扯著“代耕農”、居住地村民、附近城市居民及當地政府四方主體利益。對于各主體復雜的利益訴求，應當構建一個可供各主體對話、協商的平臺。為此，可由省級或市級政府牽頭，建立包含“代耕農”、居住地村民、附近城市居民、當地基層政府、村委會等主體的協商渠道，在這一渠道中，省級或市級政府應發揮好統籌作用，能夠綜合各方意見、形成決策。同樣，基層政府也應做好“代耕農”代表的推選工作，讓推選出的代表能夠真正代表民意。這一協商平臺可讓各方意見得以充分表達，實現各方有效溝通，同時為“代耕農”們發泄情緒提供渠道。

3.4 全方位細致調研“代耕農”問題

詳細而全面的調研是解決問題的基礎。“代耕農”問題涵蓋了歷史問題、現實問題、農業問題、戶籍問題、維穩問題，其牽涉的主體也是多樣化的。此外，“代耕農”群體自身也分為“幫耕農”“租耕農”“雇傭農”［5］，這三類“代耕農”在耕種方式、流入方式、流動性、種植品種、居住條件、社會保障、組織化程度、人際關系等方面也各有不同。面對復雜的“代耕農”問題，政府應對“代耕農”的各方面情況進行詳細的調研，摸清其實際情況。為此，也可充分利用高校或智庫機構等社會資源參與調研，以提高調研效率并力求調研全面。

3.5 分類處理“代耕農”問題

就“代耕農”的分類而言，有觀點將“代耕農”分為“幫耕農”“租耕農”“雇傭農”［5］。黃志輝則根據“代耕農”在產生背景、來源、生產形態、規模、權益訴求上的差異將其分為“代耕糧農”和“代耕菜農”［6］。無論哪種分類方式，都說明“代耕農”群體內部也存在著較大的差異。為此，對于不同類型的“代耕農”群體也應制定不同的安置策略。例如對于代耕較早的“幫耕農”與“租耕農”，應著重解決其以獲得戶籍為核心的諸類問題，而對于較晚出現的“雇傭農”，應將工作重心放到進一步增強其耕作集約性、提高其規模化農業程度上來。唯有做到分類處理、避免一刀切，“代耕農”問題的政策才更可能符合實際。

3.6 強化部門間的協作

代耕農問題實際涵蓋了就業、教育、參軍、入黨、住房、婚戀、社保等方方面面，而這些問題的解決僅僅依靠某一級政府或某一部門顯然是難以完成的。倘若以戶口為切入點解決問題，勢必要兼顧處理好代耕農與原居民、流入地與流出地、地方法規與中央法律這三對關系，但這在缺乏聯動性治理的前提下是難以完成的。條塊分割的有限權利與錯綜復雜的問題、矛盾，最終使得代耕農政策的制定與落實長期以來只能緩緩前行。為此，應當強化部門之間的協作，避免農業部門單兵前行。

4 結語

本文基于網絡數據對珠三角“代耕農”問題中政府的注意力配置情況進行了研究，研究發現，政府對“代耕農”問題總體關注較少。根據發文數量，可將政府的注意力變化分為極少關注階段、波動上升關注階段和較多關注階段；結合關注的目標的變化，注意力的演變又可以分為以關注“分配性目標”為主階段、以關注“權力性目標”為主階段和“權力性目標”與“分配性目標”并重關注的階段。中央政府更加關注“雇傭農”；地方政府的關注點則與地方不同類型“代耕農”的多少有關；農業部門對“代耕農”問題關注得最多。研究認為，宏觀環境變化、區域特色公共政策及“代耕農”問題的復雜性，是造成上述政府注意力分配局面的主要原因。為此，本文提出了政府應加大對“代耕農”的關注、加強頂層政策設計、建立多方協商平臺、全方位細致調研“代耕農”問題、分類處理“代耕農”問題、強化部門間協作等建議。

注釋：

① 洗腳上田: 指農村富余勞動力脫離農業勞動,進城務工、經商等.