污水處理PPP項目政府部門信息披露問題研究

蔣炳慧

摘 要：當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，公共需求日益增加，從2014年以來，我國出臺了一系列的相關(guān)政策法規(guī)，大力推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）項目。政府部門通過提供政府保證的方式轉(zhuǎn)移項目風(fēng)險，吸引私人部門參與PPP項目，而政府的財政支出責(zé)任會使政府產(chǎn)生預(yù)計負(fù)債，在政府會計進(jìn)行改革的大背景下，需要在政府部門財務(wù)報告中對PPP項目政府的財政支出責(zé)任進(jìn)行合理的披露。

關(guān)鍵詞：財政承受能力;最低收入擔(dān)保;信息披露

一、引言

2017年7月1日，四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》：“以全面實施為核心，在污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場機(jī)制，推進(jìn)PPP模式應(yīng)用”。PPP項目產(chǎn)生的政府財政支出，包含財政承受能力和最低收入擔(dān)保兩部分。對政府財政承受能力進(jìn)行論證，估計政府支出，可以判斷PPP項目的可行性，推進(jìn)項目的有序?qū)嵤婪犊刂祈椖匡L(fēng)險的發(fā)生。在PPP項目運營的初始階段，往往難以達(dá)到預(yù)期的業(yè)務(wù)量，無法實現(xiàn)預(yù)期收益，而通過政府部門對項目提供最低收入擔(dān)保，可以保證項目公司的收益，因此應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置最低收入擔(dān)保的下限，避免政府的損失。由于PPP項目投資巨大，項目跨越周期長，因此應(yīng)當(dāng)對PPP項目的相關(guān)信息進(jìn)行及時合理的披露。

二、PPP項目研究現(xiàn)狀

仇保興、王俊豪（2014）提出，污水處理廠有三種形態(tài)，分別是新建、已建和改擴(kuò)建，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)其不同的形態(tài)，選擇適當(dāng)?shù)腜PP模式。楊衛(wèi)兵、張可（2014）指出，在對PPP項目的成本進(jìn)行計算分析時，應(yīng)當(dāng)考慮項目全壽命周期成本。張劍智、孫丹妮等（2014）分析了國際上污水處理PPP項目的成功經(jīng)驗，提出了推進(jìn)我國污水處理PPP項目的針對性建議。周正勇（2016）通過研究寧波市污水處理PPP項目，分析使用PPP模式之后項目的變化。王仙君、康安寧（2016）分析了多個污水處理PPP項目，指出污水處理行業(yè)應(yīng)用PPP模式的主要風(fēng)險點。王艷（2015）提出，要對PPP項目全壽命周期或整個特許經(jīng)營期進(jìn)行財政承受能力分析，判斷政府部門財政支出責(zé)任，以保證PPP項目的順利實施;郝震冬（2016）提出，我國東西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況差距較大，公共需求與政府部門財政承受能力相矛盾，實施統(tǒng)一的PPP財政承受能力分析標(biāo)準(zhǔn)會影響分析結(jié)果的可靠性。財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》中提出，為確保財政中長期可持續(xù)性，每年同一地區(qū)的所有PPP項目所產(chǎn)生的財政支出責(zé)任不得超過當(dāng)年一般公共預(yù)算總支出的10%。

肖鵬（2010）提出，我國的政府預(yù)算會計相關(guān)制度在信息報告披露方面存在問題，并且從會計改革形勢、會計核算基礎(chǔ)、財務(wù)報告披露等方面提出對于政府會計改革的建議。王芳、張琦（2014）對政府會計信息披露的國外相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理。陳紅、黃曉瑋等（2014）錯誤！未找到引用源。指出，對PPP項目進(jìn)行信息披露，針對性的提出建議。劉薇（2015）認(rèn)為，根據(jù)國際公共部門會計準(zhǔn)則第32條規(guī)定，PPP項目的相關(guān)資產(chǎn)和負(fù)債屬于政府而非社會資本方或項目公司，應(yīng)當(dāng)披露在政府部門的資產(chǎn)負(fù)債表中。湯林閩（2015）提出，在政府會計改革過程中，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注資產(chǎn)負(fù)債表的相關(guān)披露問題，完善政府綜合財務(wù)報告。

三、污水處理PPP項目政府部門財政支出責(zé)任信息披露

2015年4月7日財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》指出：“財政部門按照收付實現(xiàn)制會計原則，對PPP項目相關(guān)的預(yù)算收入與支出進(jìn)行會計核算，并在政府決算報告中反映。”

股權(quán)投資支出計算公式為：股權(quán)投資支出=項目資本金×政府占項目公司股權(quán)比例。股權(quán)投資支出影響國有資本經(jīng)營預(yù)算項目，列示在資產(chǎn)負(fù)債表中，影響資產(chǎn)負(fù)債表中的“貨幣資金”以及收入費用表的費用項下“財務(wù)費用”，同時增加非流動資產(chǎn)項下“長期投資”。

運營補(bǔ)貼支出計算公式為：當(dāng)年運營補(bǔ)貼支出數(shù)額={[項目全部建設(shè)成本×（1+合理利潤率）×（1+年度折現(xiàn)率）n]/財政運營補(bǔ)貼周期（年）}+年運營成本×（1+合理利潤率）。政府需要在整個項目運營期間支付運營補(bǔ)貼，政府每年固定需要撥付給項目公司的補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為一項金融負(fù)債。

風(fēng)險承擔(dān)支出計算公式為：政府風(fēng)險承擔(dān)支出=[項目建設(shè)運營成本×風(fēng)險成本比例×（1-可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本占風(fēng)險承擔(dān)成本比例）]。如果該項支出責(zé)任可以可靠地計量，那么政府部門應(yīng)當(dāng)將該項目的風(fēng)險承擔(dān)支出為預(yù)計負(fù)債;如果該專項支出責(zé)任不能可靠計量，則確認(rèn)為或有負(fù)債。政府應(yīng)當(dāng)將該項負(fù)債義務(wù)披露在政府綜合財務(wù)報告中。

配套投入支出計算公式為：配套投入支出=政府?dāng)M提供的其他投入成本-社會資本方支付費用。配套投入確認(rèn)的負(fù)債類型與風(fēng)險承擔(dān)的確認(rèn)方法一致。

設(shè)定最低收入擔(dān)保，以實現(xiàn)降低運營風(fēng)險的目的，對設(shè)定的最低收入擔(dān)保進(jìn)行估值，估計PPP項目預(yù)計會對政府帶來的支出。本文采用二叉樹構(gòu)建的期權(quán)估價模型，對擔(dān)保期權(quán)進(jìn)行估價，加總得到最低業(yè)務(wù)量擔(dān)保的總價值。

通過價值的波動率確定二叉樹模型中的參數(shù)u、d和，污水處理PPP項目中政府承擔(dān)的最低收入擔(dān)保支出可由倒推法得出：

四、結(jié)論

本文針對PPP項目政府財政支出責(zé)任等相關(guān)信息在政府綜合財務(wù)報告中的披露做出了一定的分析，但當(dāng)前中國政府的政府改革仍未完成，權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實現(xiàn)制并行的政府綜合財務(wù)報告制訂準(zhǔn)則剛剛起步實行，很多具體要求仍未確定，因此，PPP項目在政府綜合財務(wù)報告中的具體披露要求仍需深入研究分析。

參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知，財建（2017）455號

[2]關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知，財金（2015）21號