公共場所禁煙的必要性分析

羅潔 楊舒雅

摘 要：室內全面禁煙的槍聲在幾年前就已經打響，但社會效益甚微。相比室內，室外公共場所吸煙對社會產生的負面影響也是不容忽視的。本文主要是通過分析近兩年各地禁煙調研數據，結合經濟學相關理論及行政執法手段，淺論公共場所禁煙的必要性。

關鍵詞： 公共場所禁煙;經濟學理論;行政執法

2014年國務院公布的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》征求意見稿中明確規定了室內全面禁煙并規定全面禁煙范圍，全國不同區域還針對在禁煙區域吸煙者的處罰作了相關規定，有的為單罰制，即對吸煙者處于相應的罰款;有的則實行雙罰制，除了處罰違法吸煙者還處罰禁煙公共場所所在單位。為了加大禁煙力度，北京推出控煙新手段——聯合多部門執法，將違反吸煙行為納入信用懲戒范疇，與行政紀律處分雙管齊下，更是在2019年初將電子煙納入禁煙范疇。

一、我國各地禁煙現狀

（一）立法現狀。全國大多數地方都出臺了禁煙令，禁煙令從一開始主要是針對室內公共場所，主要集中在工作場所、教學區域、醫療機構、政府機構、青少年、婦幼積聚地以及餐飲、娛樂場所等人口流量大的地方。對于室外公共場所，作出禁煙明文規定的還處于少數，禁煙令自實施以來并沒有取得顯著的效果。《深圳市人民代表大會常務委員會關于修改〈深圳經濟特區控制吸煙條例〉的決定》獲通過，并將于今年10月1日起正式實施。[1] 深圳的這一控煙條例不僅將電子煙納入禁煙范圍，還將交通工具室外站臺與排隊等待區域明確納入禁煙范圍，第一次對室外公共區域禁煙作出了規定。

（二）人口密集的室外公共場所應當納入禁煙范圍。將室外人口密集的公共納入禁煙范疇是促進禁煙完成的必要手段，根據2017年江蘇工作場所禁煙及二手煙暴露分析可以看出，在非吸煙群里中有過半數的人暴露在二手煙中，其中有超過五分之一的人幾乎每天都會接觸二手煙，其中青年群體暴露比例最高。[2] 同理，在處于人口密集的室外公共場所禁煙也具有其可行性，例如商業街道、廣場、設有人行道的步行區。這些區域即使處于室外，但是人口流動量依舊很大，一旦有人吸煙，來往行人很容易就成為二手煙的受害者。

二、經濟學視角下吸煙自由權的讓渡

從經濟學角度講，煙草的生產和銷售能為煙草行業的從業者帶來巨大的經濟利益，為政府創稅收，也能增加社會就業渠道。但是，吸煙的巨大卻成本不容小覷。

（一）經濟學理論下禁煙收益大于成本。室外公共場所禁煙保障了社會不特定多數人的利益，但同時也損害了吸煙者吸煙自由的權力，公共場所是否應當禁煙取決于行政管理保護利益背后的相對成本。正如同刑事制度中的辯訴交易一樣，被告人會選擇通過認罪來換取一個較輕的處罰結果，而不愿冒著可能承擔更為嚴重的刑期風險去追求真理，即使他深知自己是無罪的。如果一個輕罪認罪的成本遠遠低于尋求事實真相的風險成本，那么經濟學的角度講無疑是可取的。

（二）公共場所禁煙——政府管控的合理性。經濟學家庇古認為，政府進行干預的原則應當是對邊際私人成本小于邊際社會成本的部門征稅，對邊際私人收益小于邊際社會效益的部門補貼，從而通過把外部性的影響內部化，以此消除私人收益/成本與社會收益/成本的背離，實現社會福利的最大化。[3] 這種理論被稱為庇古稅。而根據科斯的“交易成本”理論則認為在考慮社會問題時除了要研究問題出在哪兒，還要探索阻礙問題解決的交易成本是什么。[4]

三、經濟學下的行政裁量基準

基于人類行為的雙重性，可以將人類行為分為主動行為與被動行為、自律行為與他律行為。主動行為是個體自我啟動的行為，通常受益人是自己。被動行為則是因他方請求或強制進行，受益方往往不是自己。自律行為是主體對自我的約束且愿意接受約束。他律行為是行為主體接受外界約束，如法律、法規等社會規范，往往為非情愿。 [5]

（一）被動禁煙向主動禁煙轉變。有效的禁煙應當由被動轉為主動，執法部門應當在公眾場所設置禁煙標識以及加大對吸煙危害性的宣傳，讓公眾更清晰的認識到吸煙的危害。同時，在公共場所可以公示因違法吸煙被納入信用懲戒人員名單，加大禁煙執法的力度與威信。針對青少年群體，政府應加大吸煙有害健康宣傳，并結合相關部門，例如醫院，公示因吸煙導致疾病的數據信息，讓青少年從源頭遠離煙類產品誘惑。

（二）他律行為轉為自律行為。從煙類產品的生產、銷售角度出發，煙草局及其他相關部門可以從煙的包裝、稅收方面入手，包裝圖案統一換成與疾病相關的暗色系，并在明顯位置標注吸煙有哪些危害結果，而不是賦予往常靚麗、鮮艷的圖案。國家相關部門也應當從不同通過不同渠道向全民宣講禁煙目的，禁煙不是限制自由，而是通過社會全體控制自身自由權的行使從而獲得更多的自由，提高全民自我保護意識、守法意識、互利共贏意識，阻止吸煙萌芽。

（三）通過非強制行政行為禁煙。行政機關通過利益誘導、道理說服及依靠政府的威信贏得服從。[6] 非強制行政行為的理論核心在于行政主體通過更為溫和的手段，即合理運用行政裁量的基準 ，在不利用行政權利威懾作用的情況下與行政相對人就某一行政活動意思表示達成一致，既避免了行政主體與行政相對人“公權”與“私權”的對抗，也能更有效地實現行政目標。

四、結語

禁煙既是社會文明的進步，也是社會發展的畢竟之路。室內全面禁煙，室外分區域禁煙也是必經之舉。從長遠發展來看，吸煙成本遠遠大于其收益。即使現在提倡政府還權于民，但是并不是政府管的越少越好，政府與市場的關系也不是一層不變的。 政府需要隨著社會的發展在與市場之間力尋一個平衡點，針對室內禁煙應當采取絕對的管制，對于室外可以分區域的選擇采取強制手段還是非強制行政手段，只有在社會各群體之間的利益達到平衡才能促進社會健康文明發展，各主體相互配合、相互包容、相互尊重才會取得最好的禁煙效果。

注 釋

[1] 姚龍華. “控煙令”再升級，執法也要升級[N]. 深圳特區報，2019-07-04（A02）.

[2] 何楚，曲晨，毛濤，楊國平，李小寧.2017年江蘇省工作場所禁煙及二手煙暴露現狀分析[J/OL].中國健康教育，2019（05）：400-403+409[2019-07-25].https：//doi.org/10.16168/j.cnki.issn.1002-9982.2019.05.004.

[3] 鄭友林：《身邊的經濟學》，中國市場出版社，2006.4年版，第151-158頁

[4] 【美】大衛·D·弗里德曼：經濟學語境下的法律規則，楊欣欣譯，法律出版社，第36-42頁。

[5] 林喆：《行為法學導論》（第二版）北京大學出版社，第22頁。

[6] 參見崔卓蘭、孫紅梅：“非強制行政行為初探”，載于《行政與法》1998年第三期

參考文獻

[1] 孫日華，王冀魯：《理論法學的經濟學視界》[M]，法律出版社，119

[2] 劉恒：《行政執法與政府管制》[M]，北京大學出版社，2012：11-16

[3] 沈巋：《風險規制與行政法新發展》法律出版社[M]，2013：20-35

[4] 徐曉兵： “無煙城市”是城市文明的顯著特征[N]. 蘭州日報，2019-07-02（002）.

[5] 鄂振輝：《執法權研究》[M]，文津出版社，2008：252

[6] 時本：公民禁煙權需配套侵權罰責[N]. 健康報，2019-05-28（002）.

[7] 王早霞，方敏，劉繼恒，林勇，劉曉俊：2018年湖北宜昌市城區公共場所禁煙現狀調查[J].中國健康教育，2019，35（03）：235-238.

[8] 鐘麗燕：公共場所禁煙的經濟學分析[D].浙江大學，2011.