鎮(zhèn)江創(chuàng)新探索精準(zhǔn)監(jiān)管改革

●顧小俊 周飛

從2016年開始，江蘇省鎮(zhèn)江市全面協(xié)調(diào)推進(jìn)政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革，提出了“精準(zhǔn)監(jiān)管”的理念，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)手段，打造出一套系統(tǒng)完備的事中事后精準(zhǔn)監(jiān)管制度體系，并先行在市場監(jiān)管領(lǐng)域試點，實現(xiàn)差異化監(jiān)管、聯(lián)合監(jiān)管、對監(jiān)管者的監(jiān)管、大數(shù)據(jù)分析風(fēng)險預(yù)警、集約指揮調(diào)度、專業(yè)化執(zhí)法隊伍建設(shè)、綜合執(zhí)法，為新形勢下創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管積累經(jīng)驗。

一、精準(zhǔn)監(jiān)管改革制度體系的基本框架

經(jīng)過近幾年的實踐探索，鎮(zhèn)江市以“既不失管，也不擾民”為目標(biāo)，制定了《關(guān)于推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)管改革的實施意見》，明確以“分類監(jiān)管、部門聯(lián)動、智慧統(tǒng)籌、審管協(xié)同”為框架的精準(zhǔn)監(jiān)管制度體系。

（一）分類監(jiān)管，根據(jù)監(jiān)管對象的不同業(yè)態(tài)實行分類別分領(lǐng)域的差異化監(jiān)管，實現(xiàn)張弛有道、包容審慎。鎮(zhèn)江市按照全覆蓋監(jiān)管、依舉報監(jiān)管和包容審慎監(jiān)管三種類型對所有現(xiàn)場執(zhí)法檢查事項進(jìn)行梳理歸類，制定精準(zhǔn)監(jiān)管事項清單，全面推行差異化監(jiān)管機制。對涉及人民群眾人身自由、生命健康和重大財產(chǎn)權(quán)益及國家利益、社會公共利益的重點監(jiān)管領(lǐng)域，實行“零容忍”的全覆蓋監(jiān)管；對貼近群眾生活、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)明確且社會危害輕微的監(jiān)管領(lǐng)域，實行“無舉報不擅管”的依舉報監(jiān)管；對其他領(lǐng)域特別是國家鼓勵創(chuàng)新的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，以既要嚴(yán)守監(jiān)管底線又要保障發(fā)展空間的原則確定合理的監(jiān)管比例，實行包容審慎監(jiān)管。

（二）部門聯(lián)動，對重點監(jiān)管事項，明確牽頭部門，協(xié)調(diào)其他有關(guān)部門實行聯(lián)合執(zhí)法，實現(xiàn)高效監(jiān)管、集約監(jiān)管。鎮(zhèn)江市按照“縱橫聯(lián)動、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、集約高效”的原則，對監(jiān)管對象一致且涉及跨部門跨層級的現(xiàn)場執(zhí)法檢查事項，建立聯(lián)合監(jiān)管清單，明確聯(lián)合監(jiān)管的發(fā)起方式、牽頭部門、參與部門、聯(lián)絡(luò)制度、監(jiān)管規(guī)范，實行執(zhí)法檢查發(fā)起統(tǒng)一、執(zhí)法尺度標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，并制定聯(lián)合監(jiān)管事項清單，除上級部門部署的專項檢查和突發(fā)事件等特殊情況外，執(zhí)法部門原則上不單獨進(jìn)行主動檢查。

（三）智慧統(tǒng)籌，利用新技術(shù)建設(shè)執(zhí)法在線指揮、監(jiān)管信息共享、過程全程記錄的智慧監(jiān)管系統(tǒng)。鎮(zhèn)江市建設(shè)了智慧監(jiān)管平臺，實現(xiàn)日常執(zhí)法檢查在線發(fā)起、過程全程留痕、結(jié)果信息實時共享，形成“來源可查、去向可追、責(zé)任可究”的線上線下監(jiān)管閉合鏈條。依托大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，全面匯集投訴舉報、現(xiàn)場檢查、行政處罰等各類信息數(shù)據(jù)，分析市場行為和規(guī)律，完善高風(fēng)險行業(yè)監(jiān)測機制，為政府部門研判、排查、預(yù)警、處置工作提供有效參考，讓“哪些行業(yè)應(yīng)該多管、哪些行業(yè)應(yīng)該少管”的問題更加明確。

（四）審管協(xié)同，通過打通審批平臺與監(jiān)管平臺的數(shù)據(jù)接口等方式，實現(xiàn)審管信息互通。鎮(zhèn)江市將智慧監(jiān)管平臺與鎮(zhèn)江“e辦事”網(wǎng)上審批服務(wù)平臺、市場監(jiān)管信息平臺、信用信息平臺等信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，形成“事前審批為事中事后監(jiān)管提供線索信息、事中事后監(jiān)管為事前審批提供征信參考”的全鏈閉環(huán)機制，將信用全程介入，加大對各類信用信息的采集力度，實現(xiàn)“事前管標(biāo)準(zhǔn)、事中管檢查、事后管處罰、信用管終身”。

二、精準(zhǔn)監(jiān)管改革的實踐路徑

鎮(zhèn)江市先行在市場監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管改革試點，通過工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)聯(lián)合制定《關(guān)于在市場監(jiān)管系統(tǒng)試點開展精準(zhǔn)監(jiān)管的實施方案》，明確以“三個一”為主要內(nèi)容的精準(zhǔn)監(jiān)管改革實踐路徑，即建立一套機制、打造一個平臺、建設(shè)一個中心。

（一）建立一套機制，即建立分類施策、協(xié)調(diào)聯(lián)動的精準(zhǔn)監(jiān)管工作機制。一是全面推進(jìn)分類別分領(lǐng)域的差異化監(jiān)管模式。制定全面囊括各部門行政執(zhí)法事項的精準(zhǔn)監(jiān)管事項清單，按照監(jiān)管領(lǐng)域的不同業(yè)態(tài)，在全面普及“雙隨機、一公開”監(jiān)管的基礎(chǔ)上，推進(jìn)包括全覆蓋監(jiān)管、依舉報監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管、定向監(jiān)管等監(jiān)管方式在內(nèi)的差異化監(jiān)管模式（見圖1）。二是建設(shè)跨部門跨層級的聯(lián)合監(jiān)管機制（見圖2）。對于涉及跨部門、跨層級的重點監(jiān)管事項，建立聯(lián)合監(jiān)管機制，制定市級聯(lián)合監(jiān)管事項清單，對于納入清單的聯(lián)合監(jiān)管事項及監(jiān)管對象，相關(guān)監(jiān)管部門原則上不得再單獨進(jìn)行檢查，有效解決條線分割、多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查、執(zhí)法擾民的問題。

（二）打造一個平臺，即打造審管協(xié)同、全程留痕的精準(zhǔn)監(jiān)管運行平臺。一是打造智慧監(jiān)管平臺，逐步實現(xiàn)行政執(zhí)法對象全覆蓋（見圖3）。結(jié)合國務(wù)院推進(jìn)的行政執(zhí)法“三項制度”改革，利用物聯(lián)網(wǎng)、“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，實現(xiàn)執(zhí)法任務(wù)在線發(fā)起、執(zhí)法過程全程留痕、處罰結(jié)果實時上傳、監(jiān)管信息全面共享，以監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、可視化，讓監(jiān)管者受監(jiān)督，讓執(zhí)法行為全程可控、全程可追溯。二是構(gòu)建監(jiān)管信息聯(lián)通體系。以智慧監(jiān)管平臺為樞紐，向后打通市場監(jiān)管信息系統(tǒng)、行政許可與行政處罰信用信息公開公示系統(tǒng)等監(jiān)管結(jié)果系統(tǒng)，充分發(fā)揮信用監(jiān)管的基礎(chǔ)性作用；向前與鎮(zhèn)江“e辦事”網(wǎng)上審批服務(wù)平臺互為依托，形成事前審批信息與事中事后監(jiān)管信息的良性互動的全鏈閉環(huán)機制。

圖1 分類別分領(lǐng)域的差異化監(jiān)管模式

（三）建設(shè)一個中心，即建設(shè)智慧統(tǒng)籌、集成指揮的監(jiān)管調(diào)度指揮中心。一是打造行政執(zhí)法集成指揮模式。從相關(guān)部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，成立市行政執(zhí)法集成指揮中心，在做好智慧監(jiān)管平臺的日常管理和維護工作的同時，協(xié)調(diào)解決跨部門、跨區(qū)域、跨層級聯(lián)合監(jiān)管過程中出現(xiàn)的各類問題，以及突發(fā)事項應(yīng)急執(zhí)法指揮調(diào)度等工作，研究精準(zhǔn)監(jiān)管未來改革方向，對各執(zhí)法部門精準(zhǔn)監(jiān)管改革工作予以指導(dǎo)。二是推行大數(shù)據(jù)智慧監(jiān)管方式。全面引入大數(shù)據(jù)功能，打造行政執(zhí)法智能分析的新模式，作為政府治理以及市行政執(zhí)法集成指揮中心調(diào)度指導(dǎo)的依據(jù)，使監(jiān)管更加精準(zhǔn)。

鎮(zhèn)江市智慧監(jiān)管平臺自2018年11月上線運行以來，加速推進(jìn)事中事后監(jiān)管向制度化、體系化、信息化、效能化方向邁進(jìn)，在六個方面實現(xiàn)重要突破。

一是統(tǒng)一各類檢查發(fā)起主體，讓檢查發(fā)起不再隨意。智慧監(jiān)管平臺中設(shè)定了多種檢查方式，與檢查要求對應(yīng)，各類型檢查一律從平臺發(fā)起，根據(jù)精準(zhǔn)監(jiān)管事項清單明確檢查內(nèi)容，各單位根據(jù)監(jiān)管執(zhí)法要求，年初錄入全年檢查執(zhí)法計劃，由市縣各級執(zhí)法單位根據(jù)計劃在平臺中發(fā)起檢查并全程留痕，指揮中心制定檢查發(fā)起規(guī)則，由指揮中心和各級執(zhí)法單位按規(guī)則在平臺中發(fā)起檢查，檢查全程在平臺中留痕備案。

二是建立了檢查執(zhí)法從發(fā)起到結(jié)果反饋的智能化監(jiān)管閉合鏈條。智慧監(jiān)管平臺按照確定監(jiān)管事項——固定檢查內(nèi)容——隨機檢查對象——隨機檢查人員——檢查過程留痕——檢查結(jié)果實時反饋的順序?qū)z查步驟智能化，形成監(jiān)管閉環(huán)。檢查對象和檢查人員通過雙隨機或單隨機方式選擇，最終發(fā)布檢查，檢查人員實時接收發(fā)布通知進(jìn)行檢查，并在檢查結(jié)束后反饋檢查全過程數(shù)據(jù)，最終形成監(jiān)管閉環(huán)，每一次檢查都必須按照該模式進(jìn)行操作，讓檢查和執(zhí)法不再“任性”。

圖2 跨部門跨層級聯(lián)合監(jiān)管機制

三是突出了聯(lián)合檢查功能，實現(xiàn)跨部門跨層級聯(lián)合檢查執(zhí)法。目前，智慧監(jiān)管平臺已完成全市域23萬家企業(yè)、6千余名執(zhí)法監(jiān)管人員的數(shù)據(jù)信息歸集，分類監(jiān)管機制已涵蓋16個部門206個事中事后監(jiān)管事項，其中餐飲、加油站、大型商超等群眾關(guān)注度高、審批監(jiān)管部門多的重點行業(yè)已進(jìn)一步實行常態(tài)化的聯(lián)合監(jiān)管，各部門通過智慧監(jiān)管平臺發(fā)起包括聯(lián)合檢查在內(nèi)的各類檢查近6000余次，上傳全程留痕的執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)15985條，通過行政執(zhí)法集成指揮中心，對執(zhí)法人員進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度指揮，有效解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題。

圖3 鎮(zhèn)江市智慧監(jiān)管平臺構(gòu)架

四是建立了標(biāo)準(zhǔn)化檢查流程，實現(xiàn)檢查和執(zhí)法全過程留痕。鎮(zhèn)江市智慧監(jiān)管平臺整合了各執(zhí)法部門檢查流程，將各部門的監(jiān)管事項和檢查表格進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化、通用化，將移動執(zhí)法裝備和相應(yīng)執(zhí)法軟件配發(fā)到一線執(zhí)法人員手中，執(zhí)法人員通過移動執(zhí)法裝備現(xiàn)場執(zhí)法，執(zhí)法過程標(biāo)準(zhǔn)化、定制化，使用方便，通過標(biāo)準(zhǔn)化檢查表格、照片和音視頻實現(xiàn)了執(zhí)法過程的全過程記錄，做到日常監(jiān)管執(zhí)法和行政處罰信息的實時上傳、實時抄告、實時留痕和實時共享，讓執(zhí)法者實時受監(jiān)督，讓執(zhí)法行為全程可控、全程可追溯。

五是實現(xiàn)對檢查執(zhí)法人員實時指揮調(diào)度。智慧監(jiān)管平臺通過GPS數(shù)據(jù)、監(jiān)管數(shù)據(jù)、投訴舉報數(shù)據(jù)和GIS地圖聯(lián)動，實現(xiàn)了對一線執(zhí)法人員的實時科學(xué)的指揮調(diào)度。平臺將GPS定位、圖文互動、智能終端應(yīng)用等技術(shù)與GIS地圖有機融合，在地圖上顯示監(jiān)管人員實時位置和運動軌跡，指揮中心平臺借助移動執(zhí)法終端與一線執(zhí)法人員實時對講和互動，特別是在處理一些應(yīng)急事件時，可通過平臺迅速調(diào)動周圍一線執(zhí)法人員趕赴現(xiàn)場進(jìn)行處置。

六是實現(xiàn)了對執(zhí)法部門和執(zhí)法人員量化考核。智慧監(jiān)管平臺通過大數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)對執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的智能化考核評價。通過考核評價功能的建設(shè)，制定監(jiān)管執(zhí)法管理的考核機制，通過檢查時效，檢查跟蹤，處置規(guī)范，超期預(yù)警，結(jié)果反饋等多維度數(shù)據(jù)，對各個執(zhí)法單位和每個執(zhí)法人員進(jìn)行智能化綜合性考核，為全方位考評提供數(shù)據(jù)支撐。