歐盟參與幾內亞灣安全合作：現狀、特征與問題

趙雅婷

【內容提要】2010年以來，幾內亞灣地區安全形勢持續惡化，引起國際社會廣泛關注。歐盟出于歷史與現實的多重考量，于2014年發布《歐盟幾內亞灣戰略》，積極參與地區安全合作。在五年多的實踐中，歐盟參與幾內亞灣安全合作呈現表態明確、在已有框架下自主性不斷增強、安全政策具有發展援助特色等特征。同時，歐盟參與地區安全合作也暴露出一些問題，包括理念與實踐脫節，“以發展促和平”政策效果不佳且缺乏軍事力量支持，推動國際安全合作成效不顯，當前國際合作存在固有局限等。幾內亞灣地區安全治理亟需國際通力合作，歐盟則需克服自身問題，提升安全治理合作成效。

【關鍵詞】歐盟;幾內亞灣;安全治理;國際合作

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.09.009

廣義的幾內亞灣從塞內加爾延伸至安哥拉，擁有長達6000公里的大西洋海岸，這一海域還包括佛得角、圣多美和普林西比群島。該地區國家眾多，擁有得天獨厚的深水良港和豐富的自然資源。21世紀以來，幾內亞灣海洋安全形勢日趨惡化，成為全球海盜活動最猖獗的地區之一，引起國際社會的廣泛關注。國際海事局年度報告指出，2018年西部非洲的船只與船員遇襲案件數量顯著增加，達到111起，遠高于全球其他海域。[1]2019年上半年，該地區發生的劫持事件和人質劫持數量分別占全球劫持事件和人質劫持總量的73%和92%。[2]同時，有組織犯罪、非法捕撈、石油盜竊與失業問題愈發凸顯，與海盜活動形成惡性循環，阻礙地區國家發展，威脅國際航路安全，成為全球安全治理的熱點與難點。歐盟及其成員國參與非洲安全合作時間久、范圍廣、程度深，幾內亞灣也成為近年來歐盟重點關注和參與合作的區域之一。

歐盟及其成員國參與幾內亞灣安全合作的原因

歐盟及其成員國積極參與幾內亞灣安全合作有歷史和現實層面的多方面原因。在歷史層面，長期殖民使得歐洲國家與幾內亞灣國家關系較為密切。幾內亞灣地區國家包括利比里亞、科特迪瓦、加納、多哥、貝寧、尼日利亞、加蓬、喀麥隆、赤道幾內亞及圣多美和普林西比。從廣義上講，該地區還包括塞內加爾、岡比亞、塞拉利昂、幾內亞比紹、幾內亞、佛得角、剛果（金）、剛果（布）和安哥拉。該地區涉及國家多達19個，超過非洲國家總數的三分之一。其中，有近一半國家是法國的前殖民地，其他11個國家分別是英國、葡萄牙、西班牙和比利時的前殖民地。獨立前，這些國家的官方語言和各項制度都深受宗主國影響。這些國家獨立后，歐共體及其成員國主要通過援助等方式，維護其對該地區的影響力。需要指出的是，幾內亞灣地區有大量法國前殖民地，被法國視為“優先團結地區”。法國一方面對該地區給予大量經濟援助，另一方面對其安全事務也參與頗深。據統計，1960—1993年間，法國與非洲法語國家共簽署8份防衛協議和24份軍事技術援助協議。截至1997年，共有4.7萬名非洲各類官員在法國接受培訓。[3]

在現實層面，歐盟從政治、經濟、安全三個方面考慮，需要維護幾內亞灣地區的和平與穩定。首先，為維持在非洲的政治影響力，歐盟提出尊重非洲國家自主性，與非洲發展平等伙伴關系，建立政治互信。在雙邊關系處理中，歐盟試圖運用傳統優勢促進非洲發展。其次，歐盟及其成員國在幾內亞灣地區經濟利益深厚。幾內亞灣地區自然資源豐富，雙邊海上貿易占幾內亞灣地區貿易總額比重大。值得關注的是，幾內亞灣地區有非洲最為豐富的油氣資源，是歐盟油氣進口的重要來源地。[4]歐盟每年還從該地區進口大量木材、農產品（咖啡和可可等）、礦產品和水產品。近年來，由于非洲國家經濟發展迅速，歐非經濟聯系更加密切，貿易對象不再僅限于初級產品，相應產品和服務貿易也逐步開展。最后，幾內亞灣地區安全形勢也對歐盟國家的國內穩定、境外資產和公民人身安全造成威脅。例如，恐怖主義滋生導致歐洲本土恐襲事件增多;海盜和武裝劫持索要贖金，亦有歐盟公民喪生;疾病、毒品和非法貿易等蔓延，對歐洲本土安全生態造成消極影響。

歐盟參與幾內亞灣安全合作現狀

幾內亞灣地區安全形勢迅速惡化始于2010年，并呈連年加劇態勢。近十年，幾內亞灣成為全球海洋安全環境最惡劣的地區之一。該地區主要安全威脅包括海盜與武裝劫持，疾病、毒品和輕小武器蔓延，人口販賣，商品走私，偷盜石油，違法傾倒垃圾與非法捕魚等。這些問題相互交織，使地區環境進一步惡化。最早關注幾內亞灣安全形勢的域外國際行為體是聯合國。2011年，聯合國安理會2018號決議對幾內亞灣地區的海盜和武裝劫持活動予以強烈譴責，并呼吁地區國家對犯罪者進行嚴厲打擊。[5]2012年，聯合國安理會再次對幾內亞灣海洋安全問題表示強烈關注，敦促幾內亞灣各國通過西非國家經濟共同體、中部非洲國家經濟共同體和幾內亞灣委員會與非盟合作，召開幾內亞灣國家聯合首腦會議，制訂區域反海盜戰略。[6]聯合國安理會對幾內亞灣的關注正好處于其安全形勢開始全面惡化的關鍵節點。2012年，幾內亞灣首次成為非洲船只與船員遭襲最多的區域。2013年6月24—25日，圍繞地區安全問題，西非國家經濟共同體、中部非洲國家經濟共同體和幾內亞灣委員會在喀麥隆首都雅溫得舉行首腦會議，提出要凝聚地區力量，共同打擊犯罪，維護海上和平與穩定。此次會議出臺的《雅溫得行為準則》是第一份應對幾內亞灣安全問題的國際官方文件。

首先，為進一步參與幾內亞灣安全合作，歐盟出臺了一系列針對該地區的安全政策文件。為配合聯合國2018號和2039號決議及《雅溫得行為準則》的實施，歐盟理事會于2014年3月發布《歐盟幾內亞灣戰略》，該文件描述了幾內亞灣安全現狀與存在的威脅，并對相關國際行為體采取的行動進行梳理。其中，歐盟成員國早于歐盟與幾內亞灣國家開展一些雙邊安全合作項目，旨在促進能力建設。例如，法國自20世紀90年代起就在幾內亞灣派駐海軍，2011年還開展了加強該地區海洋安全管理能力的項目。而歐盟此前主要在規范捕撈、促進漁業發展和提高治理能力方面與沿岸國家進行相關合作。

《歐盟幾內亞灣戰略》具有綱領性和全面性的特征，其出臺標志著歐盟正式而廣泛地參與到幾內亞灣安全治理中來。該文件明確了歐盟的四點目標：一是對幾內亞灣安全威脅的程度及國際社會解決該地區問題的必要性達成共識;二是幫助地區國家建立健全制度，提高海事管理能力，加強沿海地區民眾的海洋安全和法治意識;三是支持地區經濟發展，創造就業機會并協助提高地區抵制犯罪能力;四是完善地區國家與區域組織之間的合作架構，采取必要行動減輕海陸威脅。[7]

2015年3月，歐盟再次發布《歐盟幾內亞灣2015—2020年行動計劃》，圍繞四大戰略目標設定了未來五年歐盟相關機構需要參與的67項行動。2016年，歐盟委員會對外公布了該行動計劃的第一個實施情況報告。報告對14項預期目標進行評估，按照國家、地區和國際等不同層面列出已采取的實際行動和未來可行的舉措，附錄又分別梳理了歐盟成員國和幾內亞灣地區國家已開展的海洋安全治理合作，可謂內容翔實、覆蓋廣泛。

其次，除上述專門文件外，歐盟自身的海洋安全文件也開始重點關注幾內亞灣地區。2014年6月，歐盟發布首份海洋安全綜合治理文件——《歐盟海洋安全戰略（EUMSS）》，并于同年12月推出了配套行動計劃。該戰略雖然主要側重歐洲相關海域問題，但展現出歐盟的海洋戰略抱負。一方面，歐盟希望通過對外合作、對內整合的方式應對海洋安全挑戰，維護海洋安全利益;另一方面，歐盟希望發揮其在全球海洋事務中的關鍵作用，應對和管理歐盟周邊乃至全球海域的危機事件。[8]2017年6月，歐盟理事會發布了一項全球海洋安全決議，強調歐盟是全球海上安全保障者，在促進海上多邊主義和法治方面發揮著重要作用。[9]2018年6月，歐盟理事會通過了《歐盟海洋安全戰略行動計劃（修訂版）》，專門增加熱點區域部分，其中包括參與幾內亞灣安全合作，提出要配合地區相關行動，確保歐盟安全項目順利實施。[10]

再次，歐盟對非盟及其他相關組織在幾內亞灣的安全合作也表現出較強的參與積極性。2012年，非盟曾頒布《2050年非洲海洋整體戰略》，但該戰略僅停留在倡議和共識層面。2016年2月，非盟52個成員國簽訂《洛美憲章》，決心預防和控制海上犯罪，包括恐怖主義、海盜和武裝劫持等。[11]該文件充分綜合了此前《雅溫得行為準則》的相關內容，具有法律效力。此后，歐盟反復強調《洛美憲章》精神，在參與幾內亞灣安全合作時提出尊重非盟的相關原則。另外，七國集團幾內亞灣之友（G7++FoGG）這一平臺設立于2008年，旨在確保參與幾內亞灣地區安全合作的各方就海上安全和海洋治理問題進行信息共享。近年來，該平臺相繼通過《里斯本宣言》和《羅馬宣言》，推動七國集團、幾內亞灣國家、地區和國際組織、非政府組織和私營組織討論并制定打擊海盜、武裝劫持及其他海上非法活動的共同戰略。對此，歐盟始終積極響應，并多次強調對平臺相關行動給予支持和配合。

最后，歐盟還通過一些具體項目，有針對性地參與幾內亞灣安全合作。一方面，歐盟在已有的海洋治理項目中，增設幾內亞灣地區項目。比如，歐盟在其關鍵海上航道項目（CMR）框架下，于2013—2016年啟動“幾內亞灣關鍵海上航線計劃（CRIMGO）”，幫助幾內亞灣沿岸七國改善海上航線安全狀況。根據該計劃，歐盟將幫助西部和中部非洲國家政府培訓海岸警衛隊，搭建跨國、跨機構信息分享平臺，打擊海盜、武裝搶劫、毒品和武器走私及人口販賣。[12]2016年，根據形勢變化，歐盟啟動了幾內亞灣海事安全區域網項目（GoGIN）。該項目斥資920萬歐元，取代了之前的海上關鍵航線計劃，參與的幾內亞灣地區國家達到19個。歐盟支持幾內亞灣網絡建設和信息共享，采用整體方式將海上及陸地安全、治理和發展挑戰聯系起來，并利用其打擊海盜經驗，幫助非洲國家應對威脅。另一方面，歐盟還根據幾內亞灣國家的不同需要，投入資金設立新項目。2019年伊始，歐盟設立西非和中部非洲港口安全項目，投入850萬歐元，旨在改善地區國家脆弱的港口架構。這些援助聚焦提升國際船只與港口安全設施的標準，有助于增強對海上武裝劫持的抵御能力。[13]

歐盟參與幾內亞灣地區安全合作的特征

2014年《歐盟幾內亞灣戰略》發布后，歐盟有條不紊地開展戰略落實工作。在五年多的實踐中，歐盟參與幾內亞灣地區安全合作主要呈現出以下特征。

第一，官方文件眾多，表態明確。自歐盟2014年發布《歐盟幾內亞灣戰略》起，歐盟幾乎每年都有海洋安全政策文件涉及幾內亞灣安全治理問題。文件具體內容隨著時間推進有部分更新，但均羅列出幾內亞灣面臨的安全威脅，強調該地區安全形勢惡化對歐盟的影響，以及歐盟對積極參與雙多邊安全合作的重視。從眾多公開發表的官方文件與會議決議中可以看出，歐盟參與幾內亞灣安全合作態度堅決，認為當前幾內亞灣安全形勢已威脅到歐盟國家利益，安全合作迫在眉睫。

第二，在已有的國際合作框架下，歐盟參與幾內亞灣安全合作的自主性不斷增強。從幾內亞灣地區安全合作的時間線來看，聯合國等相關國際組織先于歐盟行動。此外，2013年，幾內亞灣地區國家共同確立的《雅溫得行為準則》為地區安全合作設定了相關標準。歐盟參與時間較晚，因而選擇在已有國際框架下開展行動。2014年出臺的《歐盟海洋安全戰略》是其首份專門關注海洋安全政策的文件。該戰略囊括對外行動、信息共享、風險管理、能力發展和安全研究五個方面，旨在提升歐盟在全球海洋安全治理中的地位和作用。歐盟在幾內亞灣事務中秉持以“良治—發展—安全”為特征的綜合性政策，推行帶有自身特色的安全合作理念與行動，其參與合作自主性不斷提升。

第三，歐盟參與幾內亞灣地區安全合作政策具有對外援助特色。一方面，在幾內亞灣安全合作中，歐盟運用歐洲發展基金（EDF）等實施能力建設項目，以預防為主，而非投入軍事行動。另一方面，歐盟幾內亞灣安全政策強調多角度綜合解決問題，關注良治與法治，具有“以發展促安全”的特征。自2000年《科托努協定》簽署后，歐盟對外援助強調人權、民主、法治與良治。2003年出臺的《歐盟安全戰略》將安全、經濟發展、民主和良治視為歐盟對外政策中促進政治穩定的關鍵因素。[14]在幾內亞灣問題上，歐盟積極探求安全隱患產生的原因，試圖通過發展經濟、解決失業、改善制度等方式從根源上解決問題，實現發展與安全相輔相成。

歐盟參與幾內亞灣地區安全合作存在的問題

自2014年《歐盟幾內亞灣戰略》發布后，歐盟從最初表明態度到制定實際行動計劃，再到出臺《歐盟海洋安全戰略行動計劃》，其參與幾內亞灣海洋安全合作展示出更大的綜合性與自主性。但是，歐盟提出的看似綜合全面的幾內亞灣安全戰略，并未使當地安全環境得到顯著改善。最直觀地看，海盜和武裝劫持事件在2018年達到前所未有的111起，進入2019年后襲擊依然頻發。歐盟參與幾內亞灣安全合作仍存在諸多問題。

首先，歐盟的幾內亞灣戰略存在政策與實踐的脫節。《歐盟幾內亞灣戰略》試圖多角度多層次地應對幾內亞灣安全問題，展示出歐盟外交政策以發展促和平，通過良治和法治改善地區環境，從而解決安全問題的思路。然而在具體實踐中，這種帶有“美好愿望”的綜合性安全戰略并未得到充分實踐。近年來，歐盟受周邊地區形勢動蕩影響，移民問題日益凸顯，應對自身政治和安全問題已現疲態。對歐盟而言，幾內亞灣地區安全問題的重要性和迫切性下降，導致歐盟相關行動偏離原定目標，其安全治理效果大打折扣。

其次，歐盟重點參與的“以發展促和平”政策效果不佳，又缺乏直接實施軍事行動打擊海盜的能力，陷入“雷聲大，雨點小”的困境。多年來，歐盟通過貿易政策、對外援助及參與國際多邊合作等方式，對外輸出規則和制度，以維護自身利益、增強國際政治影響力。由于歐洲的安全長期仰仗北約，導致歐盟的共同安全與防務政策發展緩慢，無法發揮出應有作用。另外，英國作為主要成員國一直反對建立歐盟軍隊的提議，使得歐盟防務力量長期弱化。英國提出脫歐后，歐盟共同安全與防務政策有顯著進展，但在對非安全合作中，歐盟依然側重提供資金支持，促進能力建設，實現沖突預防和進行戰后重建。維和、反海盜等歐盟比較重視的非戰爭軍事行動（MOOTW）需要人力甚于高技術武器裝備，屬于“人力密集型”行動。[15]而當前歐盟缺乏獨立軍事力量，成員國也存在軍隊員額過少的問題，嚴重制約了歐盟在幾內亞灣打擊海盜中應發揮的作用，其安全治理效果不盡如人意。

再次，歐盟主要成員國關注自身利益，在推動國際合作方面成效不顯。幾內亞灣地區是英法等國的傳統勢力范圍，其中以法國的影響最為深厚。由于法國對其他域外勢力的介入頗有戒心，在一定程度上限制了幾內亞灣地區國際安全合作的開展。幾內亞灣的石油航路對美國影響較小。加之美國自2010年推行“能源獨立”戰略后，從尼日利亞進口的石油總量驟降。因此，美國與歐盟“心照不宣”，不過多參與幾內亞灣事務。隨著近年來中非關系持續升溫，歐盟對中國在非洲的活動懷有戒備。此外，英國脫歐進程削弱了歐盟自身的防務力量，僅靠法國的相關軍事行動難以實現既定目標。當前歐盟內部矛盾重重，對幾內亞灣事務的參與度和關注度有所下降。

最后，當前國際合作的現狀限制了歐盟的幾內亞灣安全治理行動。該地區有西非國家經濟共同體和中部非洲國家經濟共同體兩個地區組織，雖然幾內亞灣國家推出了《雅溫得行為準則》，但在實踐中，出于多種因素的影響，這兩大地區組織未展示出卓有成效的行動。目前幾內亞灣國家尚未建立統一的海事信息交流中心，西非國家也未就共享海岸雷達等設備簽訂協議。[16]歐盟一再強調，對幾內亞灣安全合作的參與要在相關地區組織的框架下開展，當前地區的實際情況使安全治理行動受挫。此外，歐盟與七國集團幾內亞灣之友平臺參與地區安全治理的側重點略有不同，無法在既有平臺中發揮更重要作用。七國集團幾內亞灣之友平臺在國際社會共同應對地區安全方面有積極作為，但其主要通過分享信息、建立預警等方式打擊海盜，對海盜問題產生的經濟和社會原因并不關注，治標不治本，與歐盟無法形成合力。[17]

結語

歐盟及其成員國與幾內亞灣地區各國有密切的歷史聯系，并在該地區擁有巨大的現實利益。歐盟理事會于2014年發布《歐盟幾內亞灣戰略》，積極參與地區安全合作。近五年，歐盟在幾內亞灣安全合作中表態堅決，出臺多份政策文件，依托援助開展具體項目，試圖以發展促安全，改善幾內亞灣安全環境。然而，幾內亞灣安全局勢卻持續惡化。這反映出當前歐盟參與幾內亞灣安全合作政策與實踐脫節、缺少軍事力量支持、國際安全合作缺乏實效及當前國際合作存在固有局限等問題。

當前，幾內亞灣亟需行之有效的國際合作。綜合該地區的具體情況，安全合作應在當地國家的意愿和主導下開展，域外國家則應各司所長，采取幫扶性舉措，為消除安全隱患提供資金和軍事支持，推動地區國家建立起高效的安全預警和信息分享網絡，提升安全治理能力，實現地區東道國與域外行為體的良性互動。幾內亞灣已不再是歐洲國家獨有的勢力范圍，歐盟在今后的安全合作中，應調整心態，秉持更加真誠與開放的態度，同相關國家共同商議，吸納有益經驗，協同合作，降低非洲國家對外來勢力干涉主權的疑慮，減少對國際社會參與的限制，從而使國際合作得到真正意義上的推進，促進幾內亞灣安全問題得到有效解決。

（作者單位：中國社會科學院西亞非洲研究所）

（責任編輯：苗田田）

[1] International Maritime Bureau， “IMB piracy report 2018： attacks multiply in the Gulf of Guinea”， https：//www.icc-ccs.org/index.php/1259-imb-piracy-report-2018-attacks-multiply-in-the-gulf-of-guinea.

[2] ICC-CCS， “Seas off West Africa worlds worst for pirate attacks， IMB reports”， https：//www.icc-ccs.org/index.php/1279-seas-off-west-africa-world-s-worst-for-pirate-attacks-imb-reports.

[3] Xavier Renou， “A New French Policy for Africa？”， Journal of Contemporary African Studies， Vol.20， No.1， 2002， p.10.

[4] European Commission， “New EU initiative to combat piracy in the Gulf of Guinea”， http：//europa.eu/rapid/press-release_IP-13-14_en.htm.

[5] UNSC， “Resolution 2018”， S/RES/2018 （2011）， https：//undocs.org/S/RES/2018（2011）.

[6] UNSC， “Resolution 2039”， S/RES/2039 （2012）， https：//undocs.org/en/S/RES/2039（2012）.

[7] Council of the European Union， “EU Strategy on the Gulf of Guinea”， https：//eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu_strategy_on_the_gulf_of_guinea_7.pdf.

[8] 陳菲：《歐盟海洋安全治理論析》，載《歐洲研究》，2016年第4期，第87頁。

[9] Council of the European Union， “Global maritime security： Council adopts conclusions”， https：//www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/06/19/conclusions-maritime-security/.

[10] Council of the European Union， “Council conclusions on the revision of the European Union Maritime Security Strategy （EUMSS） Action Plan （26 June 2018）”， http：//data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10494-2018-INIT/en/pdf.

[11] African Union， “African Charter on Maritime Security”， Safety and Development in Africa （the Lomé Charter）， https：//au.int/sites/default/files/treaties/33128-treaty-0060_-_lome_charter_e.pdf.

[12] 中華人民共和國駐歐盟使團，《歐盟啟動新計劃打擊幾內亞灣海盜》，https：//www.fmprc.gov.cn/ce/cebe/chn/omdt/t1004900.htm。

[13] EEAS， “EU Maritime Security Factsheet： The Gulf of Guinea”， https：//eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/52490/eu-maritime-security-factsheet-gulf-guinea_en.

[14] Niagale Bagoyoko， Mariev Gibert， “The Linkage between Security”， “Governance and Development： the European Union in Africa”， Journal of Development Studies， Vol. 45， No. 5， May 2009， p.790.

[15] 張麗春，徐棄郁：《老問題、新動力與歐洲共同防務的“機遇窗口”》，載《歐洲研究》，2017年第6期，第120-121頁。

[16] 曹峰毓：《幾內亞灣海盜問題及其治理》，載《西亞非洲》，2017年第6期，第85頁。

[17] Eric Pichon， Marian Pietsch， “Piracy and armed robbery off the coast of Africa： EU and Global Impact”， European Parliamentary Research Service， PE 635.590， March 2019， p.15.