政府績(jī)效流程評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)

摘 要：政府績(jī)效流程是政府績(jī)效管理的重要內(nèi)容。文章在分析政府績(jī)效流程基本概念、政府績(jī)效流程特征的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)政府績(jī)效流程評(píng)估指標(biāo)，推動(dòng)政府流程的優(yōu)化與再造。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效流程;流程再造;評(píng)估指標(biāo)

政府績(jī)效管理是提升政府效能、優(yōu)化政府職能、轉(zhuǎn)變行政理念的重要治理工具之一。設(shè)計(jì)行政服務(wù)績(jī)效流程，對(duì)政府流程進(jìn)行管理與再造，是政府績(jī)效管理的重要內(nèi)容。將績(jī)效管理相關(guān)理念與新公共管理所倡導(dǎo)的政府變革相結(jié)合引入到政府傳統(tǒng)行政流程，政府績(jī)效流程便應(yīng)運(yùn)而生。十八大報(bào)告提出，要深化行政體制改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。政府行政流程重塑與再造，是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)與必然結(jié)果。通過政府績(jī)效流程評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)，對(duì)政府行政服務(wù)流程的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，既能夠?yàn)閮?yōu)化行政流程提供導(dǎo)向，也能激勵(lì)政府行政流程的合理再造，從而推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

一、政府績(jī)效流程的概述

政府績(jī)效流程是在傳統(tǒng)政府行政流程的基礎(chǔ)上，進(jìn)行績(jī)效化的總結(jié)、提煉、升華與再造的產(chǎn)物。政府績(jī)效流程對(duì)傳統(tǒng)政府行政流程進(jìn)行績(jī)效化式地再造，對(duì)一些繁雜的流程進(jìn)行合理地優(yōu)化，對(duì)一些過于簡(jiǎn)單的“形式化”流程進(jìn)行具體化，對(duì)一些重復(fù)交叉的流程進(jìn)行合理的整合，并且對(duì)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)以及執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，提高流程的績(jī)效性，實(shí)現(xiàn)政府由服務(wù)型向更高層次的績(jī)效型轉(zhuǎn)變。從政府行政流程到政府績(jī)效流程，意味著政府從規(guī)范化階段發(fā)展到了績(jī)效化階段。

政府績(jī)效管理移植于企業(yè)績(jī)效管理，政府績(jī)效流程也是從最初的企業(yè)流程管理相關(guān)理論發(fā)展而來的，因而政府績(jī)效管理的宏觀思想與企業(yè)績(jī)效管理是一致的，都是基于提高組織流程運(yùn)作的績(jī)效，使原先規(guī)范化的流程更加精簡(jiǎn)、整合與優(yōu)化。然而由于企業(yè)與政府作為兩種類型的組織在組織目標(biāo)與組織架構(gòu)上存在著本質(zhì)性的差別，因此，政府績(jī)效流程在移植應(yīng)用企業(yè)績(jī)效流程相關(guān)理論的時(shí)候，進(jìn)行了可適性的相關(guān)修改。首先，企業(yè)績(jī)效流程是企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造（BPR，Business Process Reengineering）的產(chǎn)物。企業(yè)最根本的目的是提高利潤(rùn)，因而企業(yè)績(jī)效流程最根本的考核指標(biāo)就是各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程的成本/產(chǎn)出比。而政府績(jī)效流程更著重于服務(wù)流程的再造，以求提升群眾滿意度以及群眾對(duì)政府的信任感。因此，企業(yè)績(jī)效流程與政府績(jī)效流程在內(nèi)容、步驟等方面存在著著重點(diǎn)的不同。其次，技術(shù)的提升對(duì)于企業(yè)績(jī)效流程的再造與提升具有關(guān)鍵性的作用，例如先進(jìn)生產(chǎn)工具、先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等的使用都會(huì)帶來業(yè)務(wù)流程的變革以及績(jī)效的改進(jìn)。而政府績(jī)效流程的提升更依賴于公務(wù)人員的素質(zhì)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等的引進(jìn)只能是工具性地輔助手段，政府服務(wù)流程的改進(jìn)更關(guān)鍵的是人員因素。再次，實(shí)施績(jī)效流程再造在政府部門內(nèi)部可能面臨阻力?？?jī)效流程再造在企業(yè)運(yùn)用成功的案例較多，而政府由于眾多難以量化的、價(jià)值性因素的存在，以及政府管理對(duì)象的廣泛性帶來的評(píng)價(jià)指標(biāo)的多重性，實(shí)施績(jī)效流程再造的難度大大高于企業(yè)。

二、政府績(jī)效流程的特征

與傳統(tǒng)一般政府行政流程相比，政府績(jī)效流程是“最能提高政府績(jī)效的流程”。我們將進(jìn)一步探討政府績(jī)效流程所具有的特征。根據(jù)政府績(jī)效流程的特征，我們可以制定出相應(yīng)的規(guī)范化的評(píng)估指標(biāo)，對(duì)優(yōu)化后的流程進(jìn)行評(píng)價(jià)，同時(shí)對(duì)績(jī)效流程的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，以便于進(jìn)一步的反饋與改進(jìn)。與傳統(tǒng)政府行政流程相比，政府績(jī)效流程主要具有如下特征：

（一）績(jī)效導(dǎo)向性

以績(jī)效為導(dǎo)向，是政府績(jī)效流程最本質(zhì)的特征。首先，績(jī)效導(dǎo)向體現(xiàn)在政府績(jī)效流程的合理性。通過對(duì)原有規(guī)范化流程的分析，對(duì)一些繁雜的行政流程進(jìn)行刪減、對(duì)一些重復(fù)交叉的行政流程進(jìn)行整合、對(duì)一些低效的行政流程進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)，對(duì)一些過于抽象簡(jiǎn)單的流程進(jìn)行具體化地?cái)U(kuò)充，從而提高政府流程運(yùn)作的績(jī)效。政府績(jī)效流程在簡(jiǎn)潔優(yōu)化的同時(shí)，也保證了合理性，也就是并不是一昧地簡(jiǎn)化，既要進(jìn)行整合簡(jiǎn)化，又要保證必要的步驟不能隨意刪減，而且不能過于簡(jiǎn)化。其次，績(jī)效導(dǎo)向體現(xiàn)在政府績(jī)效流程的高成本產(chǎn)出比。通過對(duì)政府流程的優(yōu)化，政府服務(wù)的成本降低，產(chǎn)出提高，比如辦公紙品的使用減少、在相同工作時(shí)間內(nèi)服務(wù)辦理件數(shù)增加。例如大多數(shù)的地方的行政審批中心設(shè)立“一站式”服務(wù)之后，對(duì)行政審批流程進(jìn)行清理、精簡(jiǎn)、合并，使得“一些原來辦理需要十幾個(gè)工作日的審批事項(xiàng)，現(xiàn)在平均1至2個(gè)工作日即可辦結(jié)”。

（二）電子化載體

政府績(jī)效流程正是依托于電子化載體，才實(shí)現(xiàn)了與傳統(tǒng)行政流程相比本質(zhì)上的改變。電子技術(shù)的引進(jìn)，使政府行政流程實(shí)現(xiàn)了本質(zhì)的變革。是否采用數(shù)字化技術(shù)，是區(qū)別政府績(jī)效流程與傳統(tǒng)政府行政流程的一個(gè)重要標(biāo)志。通過政府政務(wù)的電子化，業(yè)務(wù)辦理流程以及辦理場(chǎng)所數(shù)字化的輔助，政府行政“一站式”服務(wù)取得了新的進(jìn)展，成為了政府績(jī)效流程的重要應(yīng)用與體現(xiàn)。政府績(jī)效流程的優(yōu)化在很大比例上歸功于電子流程再造。

（三）雙向互動(dòng)流

構(gòu)成的政府績(jī)效流程的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流是雙向互動(dòng)流。政府在提供服務(wù)或者公共產(chǎn)品的時(shí)候，要充分考慮群眾需求，以需求為供給的導(dǎo)向，從而才能提高群眾滿意度、公共物品使用率等。 因而在設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)流程的時(shí)候，加入了需求收集、需求反饋環(huán)節(jié)，增加需求方與供給方，也就是群眾與政府部門之間的互動(dòng)。從原來傳統(tǒng)行政的單向流程變革為績(jī)效行政的雙向流程，增加了意見收集環(huán)節(jié)與互動(dòng)反饋環(huán)節(jié)。

在倡導(dǎo)新公共管理運(yùn)動(dòng)以來，其中一個(gè)基本理念就是用管理企業(yè)的技術(shù)方法來管理政府，而績(jī)效管理便是其中之一。以需求為導(dǎo)向同樣是新公共管理運(yùn)動(dòng)下政府改革的一個(gè)基本理念。因此以需求為導(dǎo)向所形成的雙向互動(dòng)流，是政府績(jī)效流程的一個(gè)重要特征。 以政府行政“一站式”服務(wù)為例，傳統(tǒng)的行政流程僅僅關(guān)注后臺(tái)行政流程的規(guī)范， 而政府績(jī)效流程則將重心由后臺(tái)轉(zhuǎn)移到前臺(tái)，關(guān)注前臺(tái)的信息收集與反饋途徑以及前后臺(tái)之間的互動(dòng)， 從以管理為主變革為以績(jī)效服務(wù)為主。

（四）循環(huán)改進(jìn)流

構(gòu)成政府績(jī)效流程的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流不僅是雙向互動(dòng)流，同時(shí)也是循環(huán)改進(jìn)流。循環(huán)改進(jìn)流是指整個(gè)流程是一個(gè)不斷循環(huán)地、周而復(fù)始的流程環(huán)。在每一次流程環(huán)的實(shí)際運(yùn)作時(shí)，通過流程績(jī)效評(píng)價(jià)以及供需雙方之間的互動(dòng)反饋，使流程環(huán)的每一個(gè)環(huán)節(jié)以及整個(gè)流程不斷改進(jìn)優(yōu)化，形成一個(gè)循環(huán)上升的系統(tǒng)。這也是PDCA技術(shù)在政府績(jī)效流程運(yùn)用中的一個(gè)體現(xiàn)。

較之靜態(tài)的傳統(tǒng)行政流程，政府績(jī)效流程是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，不僅體現(xiàn)在雙向互動(dòng)上，也體現(xiàn)在循環(huán)改進(jìn)上。規(guī)范化的行政流程一般是從頭到尾的單向流程，而績(jī)效化的行政流程則是變單向?yàn)殡p向、變線狀為環(huán)狀、變靜態(tài)為動(dòng)態(tài)。這些也是判定政府績(jī)效流程的重要特征。

三、政府績(jī)效流程評(píng)估指標(biāo)

為了保證政府績(jī)效流程的績(jī)效性以及績(jī)效流程環(huán)地不斷改進(jìn)，應(yīng)該對(duì)政府績(jī)效流程的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。根據(jù)政府績(jī)效流程的特征，我們可以制定出相應(yīng)的規(guī)范化評(píng)估指標(biāo)，從而對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)流的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（一）流程周期

流程周期指的是從流程的第一個(gè)環(huán)節(jié)開始到最后一個(gè)環(huán)節(jié)結(jié)束所需要的時(shí)間總長(zhǎng)，比如，一項(xiàng)業(yè)務(wù)從申請(qǐng)人開始準(zhǔn)備申請(qǐng)材料一直到事件得以辦理結(jié)案所需要的時(shí)間總長(zhǎng)。政務(wù)流程運(yùn)作不僅受政府業(yè)務(wù)內(nèi)容的影響，還受到業(yè)務(wù)流程的串聯(lián)方式或并聯(lián)方式影響。從時(shí)間角度來看，業(yè)務(wù)活動(dòng)可以分為處理時(shí)間和等待時(shí)間，通過流轉(zhuǎn)時(shí)間效率來反映整體運(yùn)作水平。相同業(yè)務(wù)，流程周期越短，則績(jī)效越高;反之，流程周期越長(zhǎng)，則績(jī)效越低，流程周期過長(zhǎng)的，則需要進(jìn)行流程優(yōu)化與再造。

流程周期與流程同步性成反比，流程同步性越高則周期越短。績(jī)效流程較之一般流程，流程時(shí)間短，流程周期短，我們應(yīng)該著眼于降低政務(wù)流程時(shí)間，提高行政效率。該指標(biāo)可以分為如下3個(gè)二級(jí)指標(biāo)、5個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

（二）流程質(zhì)量

在縮短政府業(yè)務(wù)流程周期的同時(shí)，還要保證業(yè)務(wù)流程的質(zhì)量。政府績(jī)效流程質(zhì)量包括流程設(shè)置的合理程度、流程執(zhí)行的順暢程度、業(yè)務(wù)的完成程度以及業(yè)務(wù)完成的準(zhǔn)確性等。流程設(shè)置的合理程度就是指有合理優(yōu)化的步驟，即不繁雜重復(fù)，又不過于簡(jiǎn)化死板。流程執(zhí)行的順暢程度主要體現(xiàn)在流程的協(xié)同性上。因此，該指標(biāo)可以分為如下2個(gè)二級(jí)指標(biāo)、6個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

（三）流程成本

流程成本指在整個(gè)流程周期中，所必須消耗的所有成本。包括顯性成本與隱性成本。顯性成本包括業(yè)務(wù)處理行政費(fèi)用、紙品消耗等;隱性成本包括路途行程花費(fèi)、業(yè)務(wù)處理額外花費(fèi)。顯然，流程成本越低，流程績(jī)效越高。該指標(biāo)可以分為如下2個(gè)二級(jí)指標(biāo)、4個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

（四）群眾滿意度

政府績(jī)效流程的績(jī)效導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、雙向互動(dòng)、循環(huán)改進(jìn)，最終都是為了提高群眾滿意度。公共服務(wù)的最終受眾是群眾，群眾滿意度從客體角度評(píng)價(jià)了公共服務(wù)的質(zhì)量?；凇靶枨髮?dǎo)向”的視角，群眾滿意度應(yīng)該成為評(píng)價(jià)服務(wù)質(zhì)量好壞，服務(wù)流程優(yōu)劣，服務(wù)效能高低的核心指標(biāo)。我們可以設(shè)置如下2個(gè)二級(jí)指標(biāo)：

（五）流程管理和創(chuàng)新

管理創(chuàng)新是政務(wù)流程中一個(gè)極為重要的因素。所謂創(chuàng)新，是不斷對(duì)現(xiàn)有辦事過程提出置疑，尋求更好的辦法。運(yùn)用新的管理技術(shù)和管理工具，以促進(jìn)政府改進(jìn)管理，否則會(huì)造成流程優(yōu)化的失敗，因此管理創(chuàng)新應(yīng)該為政務(wù)流程中的重要組成部分。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，數(shù)據(jù)治理成為構(gòu)建數(shù)字政府的新型治理工具，政府績(jī)效流程的設(shè)計(jì)與優(yōu)化，也應(yīng)該在相關(guān)環(huán)節(jié)嵌入新技術(shù)。因此技術(shù)創(chuàng)新，也是評(píng)價(jià)行政流程績(jī)效的重要指標(biāo)。該指標(biāo)可以設(shè)置如下2個(gè)二級(jí)指標(biāo)、5個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

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基金項(xiàng)目：文章為福建省中青年教師教育科研項(xiàng)目資助“福建省9個(gè)市級(jí)地方政府改革成效比較研究”的成果，項(xiàng)目編號(hào)：JAS150671。

作者簡(jiǎn)介：王歡歡（1988.10- ），女，漢族，福建福州人，講師，碩士，研究方向：組織行為、政府改革。