水環境治理PPP項目績效考核路線圖

許宏宇 王艷 李丹丹

隨著PPP模式在水環境治理領域的廣泛運用，績效考核的重要性不斷凸顯，需求日益增加。績效考核可以監督社會資本切實履行對應的職責和義務，保證水環境治理PPP項目的經濟效益，體現PPP模式的應有之義。

項目特點

2018年5月，全國生態環境保護大會在北京召開，大會著重強調了生態文明建設的重要性。習近平總書記指出，要像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目。在國家政策的大力支持下，我國水環境治理PPP項目呈現出了以下較為明顯的特點。

（1）項目數量多。根據財政部PPP中心及北京明樹數據科技有限公司的相關數據統計，截至2019年4月，全國入庫PPP項目有8 788個，成交落地金額達6 390.3億元，覆蓋31個省（自治區、直轄市）及新疆生產建設兵團，其中農業、水利及環保項目有1 288個，占全部成交PPP項目總數的15.54%；成交金額1 247億元，占全部成交PPP項目總金額的0.94%。在環保PPP項目中，涉水項目占比超過了80%。在全國生態環境保護大會召開后，農業、水利及環保項目成為PPP新的熱點。

（2）市場前景好。相關數據表明，依據投資單價和工程任務量初步估算，預計完成《水污染防治行動計劃》（國發〔2015〕17號，下稱“水十條”）的全社會投資大概是4.6萬億元。2017年，中國水網公布的《水環境綜合治理深度研究報告》顯示，我國77%的水環境治理PPP項目仍處于執行前階段。這表明，2017—2020年會有大批量的水環境治理PPP項目落地，水環境治理PPP項目釋放的市場空間可達萬億元，整體的市場投資前景廣闊。

績效考核概述

績效考核政策

財政部近幾年連續出臺的PPP項目指導性文件中，提出了“績效考核要與政府付費相掛鉤”的原則性要求。隨著政府對環保的重視程度逐步提高，水環境治理相關規章制度陸續出臺。除了“水十條”，財政部、原環境保護部聯合出臺的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2017〕90號）也對運用PPP模式解決水環境綜合整治問題提出了明確的要求和操作規范。國家《“十三五”生態環境保護規劃》同樣明確指出，要加大對政府和社會資本合作治理環境污染的支持力度。

績效考核路徑

水環境治理PPP 項目比一般水污染處理項目涉及面更廣，往往包含流域治理、污水廠建設及流域垃圾處理等。因此，水環境治理PPP項目的績效考核是一項復雜的系統工程。《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）指出，建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制。據此，筆者建議水環境治理PPP項目績效考核的整體思路為：事前根據PPP項目相關方需求分析，在政府層面和企業內部層面同時設定績效目標，事中設置關鍵績效指標進行績效跟蹤，事后進行績效評價并采取獎優罰劣措施，從而最終形成優化的全生命周期績效管理機制并形成PDCA閉環考核流程。

績效考核分析

績效考核目標

水環境治理PPP項目績效考核指標選擇需要從政府和社會資本最關心的需求點出發，考慮項目核心價值，突出重點。根據東南大學袁競峰副教授通過廣泛專家調查所得到的數據，政府和社會資本在PPP項目上的戰略關注重點如表1所示。

從表1可以看出，在PPP項目上，政府和社會資本同時關注的戰略重點且能夠在績效考核中實現的主要有三項：可接受的工程質量、建設運營預算不超支、合格的公眾服務（解決公共部門預算不足問題對于政府來說，采取PPP模式一定程度上已經解決了該問題，同時通過簽訂PPP項目合同，約定政府和項目公司之間風險分擔比例也實現了政府的風險部分轉移）。而這三項戰略重點又可分為兩大部分，即建設期的建設投資與建設質量、運營期的公眾服務質量。因此，水環境治理項目PPP績效考核的目標為：在建設期，保障工程質量和建設預算不超支（竣工決算低于預算）；在運營期，提供符合要求的公眾服務。

績效考核指標設置

建設期指標設置

工程建設績效考核指標設置可考慮項目總投資、建設工程質量及工期兩個方面。

（1）項目總投資節約率指標。項目總投資節約率指標主要考察項目總投資資金使用效率，核定項目總投資決算金額相比預算金額是否有所節約。對于項目總投資金額的節約，可以考慮將節約的資金按照一定比例獎勵給項目公司。對于項目總投資節約率指標，建設決算金額和預算金額相比主要有以下兩種處理情況。

一是建設決算金額大于或等于預算金額，可以將其設置為一旦建設項目總投資超預算，則超支風險由投資方全額承擔，并支付相關費用。

二是建設決算金額小于預算金額，則對節余部分資金進行一定比例的獎勵。 比如當工程建設符合標準并且建設過程在政府監管下核算節約資金為合理時，節約的項目投資可以視項目的情況，根據不同比例的設置（10%～100%）獎勵給項目公司。

（2）建設工程質量及工期指標。建設工程如果出現質量問題，將對政府信譽、社會公眾等產生極為不利的影響，因而建設工程質量一直是政府的關注重點，工程質量考核可以作為該項績效考核指標的重點因素。針對水環境治理PPP項目，可設置如果工程質量不達標，則政府無須進行付費或者扣減相關付費的考核，以此保障工程質量達標。

項目建設工期指標以建設工期節約天數作為衡量指標，主要考察項目公司對工程進度的把控能力。政府很多時候對工期的要求嚴格，而社會資本的利益與工期緊密關聯，項目公司向使用者收費或向政府出售服務的前提都是項目竣工后開始運營，因此一般情況下工期也是社會資本更為關注的事項。建設工期的縮短必須建立在保證工程質量達標的前提下，因此PPP項目績效考核的建設工期縮短必須是由于效率提升或技術改進等因素促使實際建設工期與計劃建設工期相比的時間節約，進而工程提前完工。工期考核一般在績效考核中進行懲罰性的設置，比如未準時完成，政府扣減相應的付費等。

運營期指標設置

水環境治理項目因具有周期長、所需投入資金量大、公益性明顯的特點，治理效果始終不容樂觀。同時，PPP項目參與的主體較多，項目組合方式及收益方式也十分多元。為此，針對水環境治理項目在 PPP 模式下的運營績效考核需要注意以下幾點：①需要考慮水環境治理 PPP 項目全過程中各參與主體的演化博弈情況，明確項目構成、項目模式、各類型的收益水平和項目收益的實現途徑；②需要對水環境治理項目的期限結構進行考量；③需要充分尊重各參與主體的意見，并注意運營風險的合理分化。

綜合上述考慮及相關法規政策，筆者建議針對水環境治理PPP項目設置5個關鍵考核維度：服務數量、服務質量、安全運營、資金使用效率和公眾滿意度。水環境治理PPP項目以上5個指標間的重要程度可按照圖1進行設置。

需要指出的是，水環境治理PPP項目中常常包括河道整治、垃圾收運工程及污水處理工程等子項目。

（1）服務數量指標。在項目運營過程中，服務數量指標主要需要對河道整治項目、垃圾收運項目及污水處理項目暫停必要性進行考量。若三類項目均為正常運營狀態，則水環境治理工作可順利開展。

（2）服務質量指標。提供優質的公眾服務是PPP項目中政府和社會資本關注的焦點，服務質量指標可對河道整治、垃圾收運、污水處理三部分分別細化。

（3）安全運營指標。安全運營指標要求項目公司必須嚴格遵循國家和當地安全生產制度的相關要求，在項目運營過程中不得出現嚴重的安全事故。對此，政府應該明確安全管理責任，并且將安全事故發生頻率和嚴重性作為考評的重要標準。

（4）資金使用效率指標。該指標通過審計財務報告進行考評，這里所說的財務報告主要是指項目公司每年向政府提交的經有資質部門審計過的財務報告。

（5）公眾滿意度指標。該指標是指群眾對于水環境治理項目的滿意程度，主要包括用戶投訴及投訴反饋處理等方面。用戶投訴通過用戶投訴數量衡量，投訴反饋處理通過有效投訴辦結率衡量。項目公司應該不斷改善運營管理及服務，提高公眾滿意度。

結語

綜上所述，PPP模式不僅在很大程度上彌補了傳統水環境治理模式資金、技術與管理等方面的不足，而且可以充分發揮政府和社會資本的各自優勢，降低項目的整體風險，提高水環境公共產品與服務的供給質量，這對于有效解決我國水環境治理問題、優化生態和人居環境、提升可持續發展能力均具有重要意義。政府須加強對項目公司建設期和運營期的績效考核，對水環境治理PPP項目的運營情況和項目公司的運營能力進行客觀評價，從而保證項目建設和運營的有序實施。