從人居環境學視角探索鄉村振興背景下的村莊規劃方法

2019-09-10 07:22:44王迎高明劉欣宇陳夢莉

小城鎮建設 2019年4期

王迎高明劉欣宇陳夢莉

摘要：作為人居環境科學的組成部分，鄉村人居環境與空間規劃研究一直以來未得到足夠重視、研究相對薄弱。在鄉村振興戰略背景下，美麗鄉村建設被賦予了新的時代內涵，對村莊規劃提出了新的要求?；诒本┦写迩f規劃建設的現實狀況，本文以北京市三司村為案例，在產業就業、生態保護、文化挖掘、實施保障等方面探索了村莊規劃編制技術方法的優化策略，在公眾參與和技術服務方面探索了村莊規劃工作方法的優化策略，以期為北京市美麗鄉村規劃建設提供有效路徑。

關鍵詞：鄉村振興；村莊規劃；人居環境學；三司村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.014 中圖分類號：TU984

文章編號：1009-1483（2019）04-0089-10 文獻標識碼：A

The Method of Village Planning under the Background of the Rural Revitalization from the Perspective of the Science of Human Settlement： A Case Study of Sansi Village of Yanqing District in Bejing

WANG Ying， GAO Ming， LIU Xinyu， CHEN Mengli

[Abstract] As an integral part of the science of human settlements， the research on rural human settlements has not been received sufficient attention， and also the research on spatial planning is relatively weak. Under the background of the national strategy of rural revitalization， the beautiful village has been given a new era connotation， and put forward new requirements for village planning. Based on the reality of village planning and construction in Beijing， this paper takes Sansi Village as an example to explore the optimization strategy of village planning techniques in the aspects of economics and employment， ecological protection， cultural excavation and implementation guarantee. Simultaneously， to explore the optimization strategy of village planning work methods in the public participation and consultation service in order to provide an effective path for the planning and construction of the beautiful village in Beijing.

[Keywords] rural revitalization； village planning； science of human settlement； Sansi Village

1村莊規劃研究的人居環境學理論意義

人居環境科學最早由吳良鏞院士提出，是在借鑒道薩迪亞斯“人類聚居學”的基礎上、結合中國城鄉建設發展實踐特色形成的理論體系[1]。長期以來，城市人居環境研究一直是學術界的研究重點，成果頗豐，而鄉村人居環境研究并未得到足夠重視，“鄉村人居環境與空間規劃研究”也相對薄弱。由于鄉村聚落空間在動力機制、制度環境、文化特征等方面與城市區域都存在較大差異，不能簡單地套用城市規劃理論解決鄉村人居空間規劃和建設問題，需要探索適合鄉村特征的鄉村人居空間規劃理論方法和實踐方法[2]。

2北京市村莊規劃研究的現實背景

2.1規劃編制歷經5個階段，基本實現全覆蓋

改革開放至今北京市村莊規劃編制大致經歷了5個階段（見表1）。北京市自1980年開始，先是以服務農民翻建住房為需要，編制了村莊住房建設規劃。1986年，中央提出以鎮帶村發展策略之后，北京市選擇了一部分城郊村莊重點培育，村莊規劃與集鎮規劃同步編制。90年代后期，村莊開發建設需求日益高漲，以用地規劃為重點編制了村莊建設規劃，約占全市村莊1/3。2006年，北京市開始實施新農村建設，村莊規劃以用地、住房、設施規劃為重點，并且基本實現了全覆蓋[3]。2009年，《北京市城鄉規劃條例》施行后，部分城鄉結合部地區村莊、保留村莊、險村險戶搬遷村莊、水源保護區村莊又重新編制了村莊規劃，如城鄉結合部地區50個市級掛賬村村莊規劃、平原地區新型農村社區試點村莊規劃、山區泥石流搬遷村村莊規劃等。村莊規劃存在的主要問題包括：編制內容不深；設計方法“城市化”、不能因地制宜；規劃落地實施難；公眾參與不足等[3，5-6]。

2.2規劃政策與技術標準的出臺中間有斷檔，后來有發展

2009年，《北京市城鄉規劃條例》頒布，將村莊規劃納入城鄉規劃體系，明確了村莊規劃的法律地位。2010年，《北京市村莊規劃建設管理指導意見（試行）》出臺，明確了分類推進村莊規劃建設工作，同時對規劃內容、規劃制定和修改程序作出相應規定。之后的5年，針對北京市村莊規劃編制的地方標準和技術規范進入空白期。直至2016年，《北京市新農村建設指導性圖集》發布，但其適用范圍只是平原地區原址改建型村莊。2017年和2018年，適用于全部北京市村莊規劃編制的《村莊規劃用地分類標準》（DB11/T1454—2017）和《北京市村莊規劃導則》陸續發布，技術支撐顯著提升。

2.3規劃建設實施中曾出現規劃滯后階段

自2006年至今，北京市村莊建設實踐從未間斷，但大部分村莊（約占90%）還是停留在2008年以前編制的村莊規劃[4]。2006—2008年，北京市新農村建設以“五項基礎設施”（街坊路硬化、安全飲水、污水處理、垃圾處理、廁所改造）建設工程為重點。2009—2013年，在“五項基礎設施”建設工程基礎上又實施了“三起來”（讓農村亮起來、讓農戶暖起來、讓農業資源循環起來）工程。2014—2017年，以“四美”目標（綠色低碳田園美、生態宜居村莊美、健康舒適生活美、和諧淳樸人文美），圍繞生態環境、公共設施、景觀風貌、村莊文化四個方面創建美麗鄉村。當前，北京市農村人居環境建設的問題主要集中在設施建設與維護和公共空間治理與提升方面。第三方評估報告顯示，當前北京市美麗鄉村建設存在的主要問題有：（1）村容村貌臟亂，私搭亂建嚴重；（2）污水、垃圾、廁所問題亟需治理，缺少污水處理設施（有污水處理站需求的村莊占47%），垃圾收集與處理設施有破損（約占19%），公廁不能正常開放（約占50%）；（3）街坊路破損嚴重（有改造需求的村莊占55%），停車問題突（有停車場需求的村莊占42%）；（4）需要有質量的公共空間（有公共綠地需求的村莊占62%）[4]。

3鄉村振興戰略背景下的村莊規劃新要求

3.1美麗鄉村新內涵

人居環境科學提出了以五大原則（或稱五大綱領）、五大系統、五大層次為核心的基本研究框架。其中，五大原則是指生態、經濟、技術、社會、人文（文化藝術）作為人居環境的基本要求[1]。從人居環境科學視角來看，鄉村振興戰略分別從經濟、生態、文化、政治、社會方面給出了新時代鄉村人居環境的五大原則：產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕[7-9]。

相比之前提出的社會主義新農村建設戰略，鄉村振興戰略在經濟、生態、政治、社會建設方面提出了更高要求，尤其體現在農村人居環境要求方面內容變化最大，從“村容整潔”轉變為“生態宜居”，增加了生態建設內容，同時要求全面提升農村人居環境質量。從“生產發展”轉變為“產業興旺”，更加強調促進農村一二三產業融合發展。從“治理有效”轉變為“管理民主”，更加強調健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。從“生活富裕”轉變為“生活寬裕”，要求進一步提升農民收入水平（見表2）。

3.2村莊規劃新要求

鄉村振興戰略背景下，美麗鄉村建設內涵轉變給村莊規劃的編制和實施管理也提出了新要求（見表3）。

“生態宜居”目標，可以分解為“生態”和“宜居”兩部分，“生態”要求主要對應村域自然環境建設空間，需要加強村域生態環境保護規劃內容；“宜居”要求主要對應村莊人居環境建設空間。吳良鏞曾提出人居環境建設的兩個基本標準：一是保障基本生存；二是創造人居意境。對于宜居的內涵，首先保障居住安全、設施完善，然后就是彰顯文化和藝術追求，建設能夠調動心靈的人居環境[10-12]。結合北京市近年來村莊建設工作成果，大部分村莊已經實現了“保障基本生存”的要求，未來的提升方向就是“創造人居意境”。村莊規劃編制過程中應進一步加強景觀風貌規劃，提高人文和藝術性，同時體現“鄉風文明”要求。

對應“產業興旺”和“生活富?！蹦繕?，村莊規劃編制應進一步關注產業發展規劃和村民就業與收入之間的關系。

對應“管理民主”目標，需要改進村莊規劃工作方法。為了實現村民充分自治，必須提高村莊規劃的公眾參與程度。為了維護村莊規劃的法律地位、實現依法治理，必須注重提高村莊規劃的可實施性。

4基于鄉村發展方針的三司村規劃技術新探索

4.1以經濟發展為導向，提出鄉村產業發展和村民收入提升策略

三司村村民的主要收入來源是外出打工，常住村民以務農為主。雖偶有散客游覽村莊，但并未發生消費、不能給村民帶來收益。

在首都功能疏解、延慶生態涵養功能優先的前提下，規劃提出，利用本村生態和文化優勢發展鄉村休閑旅游產業。梳理區域和村內旅游資源，策劃旅游項目（長城古道探尋、燕羽登山徒步、魚塘親子體驗），豐富休閑業態（民宿鄉居、民俗文化體驗中心、蔬果采摘園），串聯區域游線（互動鄉宴柳溝、永寧古城、媯河漂流），完善旅游設施（停車場、導覽牌、公廁），提升實施運營（引入民宿運營專業公司與村集體合作，改造村內閑置老宅成為精品民宿，培訓村民成為專業管家，導入營銷資源提升村莊知名度）。

結合產業發展規劃，拓展村民就業方向、拓寬村民收入渠道。除了務農以外，村民可以選擇自營農家樂、旅游服務、演藝服務、物業服務等。除了工資收入和經營收入以外，村民可以通過流轉農用地或出租宅院發展民宿獲取財產性收入。

4.2以生態保護為導向，明確鄉村管控空間和減量空間

三司村東部和南部為燕羽山脈，植被茂盛，西部和北部為大片農田，十字水系穿村而過，整體的山水林田環境本底非常良好（見圖1）。

規劃提出，生態優先，保護村域整體生態格局和山水林田系統。識別村域內山、水、林、田等生態要素分布，分析土地利用總體規劃、環境保護規劃、防洪規劃的管控要求，疊加基本農田控制黃線、生態林控制綠線、河道控制藍線，劃定禁建區范圍，并提出相應的管控措施（見圖2）。

落實《北京城市總體規劃（2016—2035年）》“減量發展”要求，對接上位規劃，合理確定建設用地減量指標，明確減量地塊邊界。三司村所在的井莊鎮鎮域作為規劃實施單元，由鎮域總體規劃統籌落實減量指標和用地邊界。在上位規劃中，三司村定位為重點發展村莊，建設用地指標可不減或微減。而三司村本身的村莊集體產業用地也只有0.04公頃，減量余地很小。因此，規劃按照“保障合理宅基地、置換邊角地閑置地”原則，對三司村建設用地進行了微減。未納入現狀建設用地的、有土地證的宅基地，納入規劃新增建設用地；現狀建設用地中的邊角地和閑置地、實際未進行硬化建設的土地，作為規劃縮減用地（見圖3）。

4.3以舒適宜居為導向，提出村莊環境整治措施、補齊設施短板

通過現場調研、問卷調查、入戶訪談等多途徑發現，三司村亟需解決村容村貌臟亂（雜物亂堆放、道邊亂停車）和民生設施缺乏（路面和路燈損壞嚴重、沒有污水處理設施和衛生室）問題。

規劃提出以實現整潔有序為目標，整治村容亂象。整理亂堆放，雜物碼放整齊；規范亂停車，主路道邊劃線停車，利用村內空閑地停車，以滿足民生需求為目標，補齊設施短板。修補破損路面，維修更換路燈，建設三格化糞池、定期清掏，利用原有糧食加工房改建為衛生室。

4.4以彰顯文化為導向，提出村莊景觀風貌和鄉村建筑設計方案

三司村始建于明朝永樂年間（公元1414年），是柳溝衛城下設的屯戍土城，現仍有城墻遺存。

規劃提出，深入挖掘三司村的長城文化和鄉土文化，從村莊肌理、建筑風貌、景觀小品三個層面塑造村莊特色，營造“長城腳下石頭村”。

分析三司村莊建設歷史，延續村莊肌理，維持原有道路骨架，僅對一條主路進行局部拓寬；不拆民宅院落，維持原有建筑布局肌理，控制建筑高度，維系原有空間尺度（見圖4）。

提煉建筑風貌特征，建筑色彩以大地色系為主，建筑風格以石、木、磚、灰瓦構成的北方傳統民居為主，提出不同風格建筑設計引導圖則——普通民居建筑設計引導圖則、特色傳統民居建筑設計引導圖則（見圖5、圖6）。

梳理自然景觀要素（河套、農田）和文化遺存要素（城墻、煙墩、窯院），選擇鄉土植被，結合鄉村旅游功能需求，提出重要節點景觀設計方案——河套沿線景觀設計方案、城墻沿線景觀設計方案（見圖7、圖8）。

保留鄉土要素（大樹、轆轤、石碾），提煉文化符號（石頭、城墻），提出景觀小品和街道家具設計引導措施。保留大樹，以及轆轤、石碾等農耕用具，結合布置座椅、涼亭，成為具有鄉土氣息的休憩空間。路面盡量采用石頭鋪裝，街道家具采用原石、原木風格，保持協調（見圖9）。

4.5以治理有效為導向，制定村莊規劃實施方案

結合北京市美麗鄉村建設三年專項行動計劃，建立規劃實施項目庫，制定分期行動方案，并進行投資估算。按照專項行動要求，設置三期時間節點（2018年、2020年、2035年），分三大類工程（環境整治、設施完善、風貌提升）建立項目庫。根據項目主責部門和資金來源，與區政府相關部門和鎮政府對接，把已有資金來源保障和已列入部門年度計劃的項目篩選出來，作為一期建設項目，并進行投資估算，從而保障項目可于2018年年底前開工。按照北京市美麗鄉村驗收標準要求，把必須建設的項目列入二期建設項目，從而保障驗收通過。把自選提升的項目列入三期建設項目，從而為村莊全面提升提供有效引導（見圖10）。

5基于治理有效的三司村規劃方法新實踐

5.1提升村民公眾參與程度，全過程參與鄉村規劃建設

公眾參與是村民自治在村莊規劃中的具體形式，提升公眾參與程度需要多形式、全過程參與[13]。之前，北京市大部分村莊規劃的公眾參與只停留在前期調研階段，而此次三司村村莊規劃編制過程中，村民公眾參與已經實現了從前期調研到方案形成，再到規劃審批，直至規劃實施建設的全過程參與，讓村民對村莊發展建設形成共識、從而實現自治。前期調研階段公眾參與形式包括村民填寫調查問卷、村民訪談、村兩委領導座談等。方案形成階段，具體形式包括召開村莊規劃宣講會、村民現場反饋和微信互動表達意見等。規劃審批階段，具體形式包括規劃成果公示、召開村民表決大會等。規劃實施階段的公眾參與形式是村民自己建、自己管，但因規劃尚未批復①，目前還只停留在規劃實施建議當中。

5.2提升規劃師服務能力，落實鄉村責任規劃師制度

傳統的規劃模式是以規劃師和專家為中心，追求技術論證的工具理性。然而村莊規劃有所不同，規劃師不再處于核心地位，村莊規劃更應注重溝通協調的價值理性[14]。與以往只注重于技術成果編制的模式不同，三司村村莊規劃編制過程中，項目團隊（規劃師）更加注重技術服務過程，角色認知和工作技能也更加多面（見表4）。在規劃編制階段，規劃師是調查員，需要摸清底數、排查問題、了解需求，除了傳統的調研方法，還需要駐村建立信任關系。在方案編制階段，規劃師是宣傳員，需要向村民宣講方案，與村民實時溝通，這就要求規劃師摒棄傳統的技術圖紙和專業語言，采用村民看得懂的圖紙（如航拍村莊鳥瞰圖）和聽得懂的語言（口語化表達）。在規劃編制至審批階段，規劃師是聯絡員，與鎮政府溝通、與區政府相關部門對接，落實規劃建設項目在用地選址和指標、資金來源方面的可實施性，并把各級政府要求和項目可實施性及時向村民轉達。在規劃實施階段，規劃師是下鄉的技術員，為村民提供施工現場技術指導，并通過責任規劃師制度為村莊規劃建設提供長期服務。

6結論

人居環境科學理論認為，人居環境系統是由人、人居環境、自然構成的以人為中心的生存環境，提出了以五大原則（或稱五大綱領）、五大系統、五大層次為核心的基本研究框架，鄉村人居環境屬于五大層次中的社區尺度。五大系統是構成人居環境系統的子系統，包括自然、人、社會、居住和支撐網絡系統，也是人居環境的研究對象。目前，北京市鄉村人居環境系統規劃建設存在的主要問題包括：設施建設與維護不足、公共空間亟待治理、規劃方法“城市化”、規劃實施困難、公眾參與不足。五大原則在不同時代不同地區各自有其特殊的內涵和側重點。在當今時代的鄉村振興戰略背景下，鄉村人居環境建設的基本綱領就是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，相比社會主義新農村建設時期，更強調生態環境保護、產業融合發展、健全治理體系，同時也指明了村莊規劃技術方法和工作方法的改進方向。通過北京市三司村村莊規劃實踐探索，筆者認為，村莊規劃技術方法優化策略主要包括：（1）以經濟發展為導向，關注產業規劃和村民就業，提出鄉村產業發展和村民收入提升策略；（2）以生態保護為導向，加強村域生態環境保護，明確鄉村管控空間和減量空間；（3）以舒適宜居為導向，保障基本生存前提，補齊設施短板；（4）以彰顯文化為導向，創造人居意境，提出村莊景觀風貌和鄉村建筑設計方案；（5）以治理有效為導向，制定村莊規劃實施方案。同時，應以治理有效為導向進一步優化村莊規劃工作方法，具體包括：（1）提升村民公眾參與程度，從規劃調研、方案討論、成果定稿到建設實施，使村民全過程參與鄉村規劃建設；（2）提升規劃師服務能力，通過駐村調研、方案宣講、線上答疑、部門對接、施工指導等多種形式的長期跟蹤服務，貫徹落實鄉村責任規劃師制度。

注：

① 2018年10月作者投稿時，三司村村莊規劃尚未正式批復。

參考文獻：

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