鄉村振興中農民主體地位的規劃保障機制研究

張美亮 崔慧芬 張琪瑞

摘要：法定化與有效性一直是鄉村規劃管理的兩難困境，鄉村振興戰略實施與村莊規劃落地要求，為鄉村規劃創新提供了全新的認知視角和行為導向。農民主體對農房市場價值變現、公共服務設施配置、農地經營權流轉等訴求，既是集體組織成員分化和市場機制有效發育的集中體現，也是城鄉融合發展和農業農村現代化的規劃特征，浙江省臺州市仙居縣鄉村規劃改革實踐表明：實現規劃從約束農民向服務鄉村的態度轉化、從農村建設向鄉村振興的目標轉化、從建設管理向多元治理的實施轉化，能保障鄉村振興的農民主體地位。

關鍵詞：鄉村振興；鄉村規劃；管理機制；保障機制；農民主體；仙居縣

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.010 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2019）04-0067-05 文獻標識碼：A

Planning Guarantee Mechanism Study of the Farmer Subject in Rural Revitalization： A Case of Rural Planning Innovation of Xianju County

ZHANG Meiliang， CUI Huifen， ZHANG Qirui

[Abstract] The statutory and effectiveness of planning have been the dilemma of rural planning management. The implementation of rural revitalization strategy and planning requirements provide a new cognitive perspective and behavioral orientation for rural planning innovation. The appeals from the main body of farmers to the realization of the farmhouse market value， the allocation of public facilities， and the transfer of farmland management rights are not only a concentrated manifestation of the differentiation of collective organizations and the effective development of market mechanisms， but also an planning characteristic of urban-rural integration development and agricultural and rural modernization. The practice of rural planning reform in Xianju County indicates that the attitude shifts from restricting farmers to serving the countryside， the objective transformation from rural construction to rural revitalization， and the implementation transformation from construction control to multigovernance could effectively protect the farmers’ dominant role in rural revitalization.

[Keywords] rural revitalization； rural planning； management mechanism； guarantee mechanism； farmer subject； Xianju County

引言

鄉村振興的首要任務是保障農民及其自治組織的主體性[1]。鄉村振興中農民的主體性，主要表現為農民在鄉村經濟、社會、政治、文化等方面都有主導權、參與權、表達權、受益權和消費權[2]，但長期以來，受土地用途管制和城市規劃思維雙重約束，各地城鄉建設實際上都是以政府為主體的[3]，農民的主體意識和行為能力發育不足[4]，規劃的法定化與有效性時有沖突，需要深入研究符合鄉村發展多元需求的規劃方法[5]，保障鄉村振興的農民主體地位。為推進規劃落地實施，各地按照《住房和城鄉建設部關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》（建村〔2015〕187號）要求，積極開展鄉村規劃管理體制機制改革，仙居縣“一份說明、二份計劃、三張清單、四張圖紙”編審模式，不僅得到山區干部群眾普遍認可，也成為浙江省“最多跑一次”改革的規劃樣本。研究仙居案例發現，鄉村規劃主動應對農民主體對農房市場價值變現、農村公共服務優化和農地經營權流轉三大現實訴求，全面推進從約束農民向服務鄉村的態度轉化、從農村建設向鄉村振興的目標轉化、從建設管制向多元治理的實施轉化，能夠有效破解鄉村規劃法定化與有效性的兩難困境。

1 鄉村振興背景下的規劃要求

1.1 鄉村振興規劃是系統規劃

鄉村振興規劃具有高位性、全面性、有效性和有限性四個特征。首先，鄉村振興規劃是高位決策，是國家層面以城帶鄉、城鄉統籌、城鄉一體化，轉向城鄉融合、“二元歸一”社會治理的目標迭代和路徑升級。其次，鄉村振興規劃是全面決策，是指導各地區各部門公共政策制定與空間規劃實施的基本綱領。第三，鄉村振興規劃是有效決策，是基于“三農問題”形成、固化與消解的系統特征，突破鄉村發展既有限制條件的制度創新。第四，鄉村振興規劃是有限決策，是在耕地紅線和生態底線等空間管治格局剛性約束下，有條件地激發農民主體的自主性、能動性和創造性，實現市場機制對資源配置的決定性作用。

1.2 鄉村振興規劃以農民為主體

農民是鄉村地區土地使用與空間營造的行為主體。長期以來維護糧食生產安全的土地管治模式，規定了農業現代化的可選路徑；保障城市用地供給的鄉村規劃思維，約束著鄉村城市化的變遷邊界；追求規模經濟效益的遷村并點行為，忽視了農民個體間的訴求差異；依靠政府公共財政投入的鄉村建設活動，制約了農民主體性的有效發揮。引導鄉村振興的規劃決策實際上是政府主導、農民主體、社會參與的集體合意，農民主體對農房市場價值變現、公共服務設施配置、農地經營權流轉等訴求既是集體組織成員分化和市場發育的集中體現，也是城鄉融合發展和農業農村現代化的重要特征，這就要求從鄉村“實際是”什么樣的視角，創新鄉村規劃的形式和內容，保障農民主體地位。

1.3 農民主體的規劃訴求表達特點

鄉村規劃層面的農民主體訴求是一種組織化的集體合意。首先，村民委員會的主體地位由《憲法》授權、受《村民委員會組織法》《城鄉規劃法》等法律保護，地方性法規與行政規章提供技術支持。其次，實施家庭聯產承包責任制的廣大鄉村地區，小農戶仍是農業生產經營的主要組織單元，農民個體、小農家庭及農民合作社具有多種、而且可能是彼此沖突的利益訴求[6]，自治組織的集體決策可能引發部分農民有所得、部分農民有所失，或有些個體多得、有些個體少得等組織內沖突。最后，集體組織本身沒有獨立的選擇意識和行為能力，集體主體的自主性、能動性和創造性發揮，在很大程度上取決于特定個體的先導作用，如基層黨支部、村民委員會、經濟合作社等集體主體的負責人，或鄉賢、能人等個體精英[7]。

2 既有鄉村規劃的農民主體缺失問題

2.1集體所有產權基礎與農民主體

鄉村規劃是集體所有制約束下土地使用權平均、成員資格有效期內資源收益權共享的預先分配方案。集體所有制是以公平體現正義的產權安排制度，組織內每一位成員都享有經濟權和政治權，個體資格是集體存在的基本前提，平均分配是集體演化的核心機制，集體合意的維護基于組織內成員生產生活條件的一致性，但隨著時間推移和社會發展，成員分化引發的供需變化必然出現，如家庭成員增減帶來的居住空間需要，個體經濟能力增長引發的資源重組需要，尤其是農村勞動力供給流失與外出農民回鄉創業需求交錯，對鄉村地區既有的資源分配形態產生重大沖擊。鄉村規劃既要尊重舊的利益格局，也要順應新的市場變化，妥善處理農民主體與農房市場價值變現、公共服務設施配置、農地經營權流轉的邏輯關系。

2.2農房市場價值變現與農民主體

以往編制鄉村規劃主要是為了申請新增建設用地。宅基地是農民基于集體成員資格獲得的建設用地[8]，由于無償獲得和終生占有宅基地是一種資格權利，組織內成員因繼承產生的一戶多宅雖不受法律保護，但也不容易由集體主動消除，因為村干部出面收回宅基地的行為，個體損失明顯，集體收益輕微，不但收回宅基地可能得罪有投票權的村民，重新分配也是難題。村莊規劃不僅不能解決老村內農房閑置、破敗，甚至空心村蔓延問題，還得以大齡青年分戶建房、農民集中居住等理由新增建設用地，這可以解釋農村地區雖然常住人口不斷減少，但宅基地面積不減反增的普遍現實。保障鄉村振興的農民主體地位，鄉村規劃既要滿足農房建設管理的規范化要求，也要對接宅基地多元化使用和農民資產價值變現的市場需求。

2.3公共服務設施配置與農民主體

編制鄉村規劃還需要對接政府支農資金落地，落實村莊整治項目。依法編制和批準的村莊規劃通常都有針對公共服務設施配置的原則性要求或標準化內容，但在農民需求與規劃供給之間存在著流動與固定、人性化與標準化、產品性與物質性、市場性與行政性等方面的重大沖突[9]，農村公共服務水平不僅始終落后于城市（鎮），而且難以滿足農民的現實性需要。國家提出到2020 年實現城鄉基本公共服務均等化，但多數農村集體收入有限，也沒有自主建設公共服務設施的積極性，通常只能依靠政府和各個部門的支農資金，但財政資源配置是以專項轉移支付為主，而且項目資金使用需要經過一系列工程設計、公開招標和預算審計等程序，農民幾乎沒有公共服務設施配建的決策話語權，而且很難直接參與工程建設活動，這可以解釋農村地區各類公共服務設施利用率不高，常常淪為相關部門政績工程、面子工程的普遍現實。導向鄉村振興的村莊規劃需要對接公共服務設施配置的薄弱環節，雖應遵守標準化和前瞻性要求，更要考慮農民的真實需求和后期的運營維護。

2.4農地經營權流轉與農民主體

編制鄉村規劃雖然有產業規劃的相關內容，但難以反映農村產業發展的真實路徑。黨的十九大明確保持土地承包關系穩定并長久不變，強化了農民對土地使用長遠收益的關注，也有利于農地經營權流轉和農業規模化經營，但以往的實際運作卻產生了諸多問題，如有些地方基層政府引進大型農業企業或新型農林品種，規劃大面積單品種農業園區，忽視小農戶經營的客觀現實和規模化經營的邊際效益[10]，對于沿海經濟較發達地區，許多村干部本身就是企業主，常常聯合外來工商資本，主導本村和鄰近村莊的土地流轉，另外流轉合同時效長、操作程序不規范、費用標準不透明、保障機制不完善等問題也比較普遍[11]。適應農用地“三權分置”的改革趨勢和農業農村現代化訴求，村莊規劃的作用在于統籌土地整理和農業生產條件建設，有條件地引導社會資本下鄉，支持小農戶深入參與現代農業體系。

3 保障農民主體地位的鄉村規劃實踐

3.1鄉村規劃管理機制改革的仙居樣本

仙居縣鄉村規劃改革的初始目標只是化解村莊規劃法定化與有效性的局部沖突，但其結果卻契合了國家鄉村振興的戰略導向。仙居地處浙南山區，生態環境良好、工業基礎薄弱、城鎮化水平較低，2015年之前曾是浙江省28個經濟欠發達縣之一；村莊數量多、規模小、分布散，農村戶籍人口占比66.2%，“以農林為業、聚溝谷而居”形成919個自然村，其中300人以下的小村占到55.4%；既有縣域村莊體系規劃囿于自上而下的遷村并點思維約束，存在農民真實需求表達不充分、政府有限資金投向指導不清晰、社會投資主體參與路徑不通暢等問題，規劃許可審批時常面臨農民合理訴求與村莊規劃沖突的現實難題。

規劃改革基于山區鄉村格局基本穩定的地方實際和發展需求，提出按照特色村、一般村和小村落三種類型編制村莊規劃，其中美麗宜居示范村、精品村、歷史文化名村、傳統村落、特色旅游景觀村等特色村，是規劃扶持和建設監管的重點對象，根據國家和省級部門相關政策要求增加規劃內容；一般村在《浙江省村莊規劃編制導則》的基礎上，按照簡化、管用、抓住主要問題的原則適當調整，規劃成果包括一份說明、兩份計劃、三張清單和四張圖紙；300人以下村莊提供一張規劃平面布置圖和建筑方案，其中100人以下村莊主要關注地質災害影響，可以現狀居民點用地范圍線控制，而對于人口很少的自然村，可以只用文字規定農房建設管理要求。

3.2 從約束農民向服務鄉村的態度轉化

規劃師不理解農業生產方式、農村社會結構和農民生活場景是以往村莊規劃失效的重要原因。受村莊數量多、交通距離遠、編制經費少等客觀條件限制，鄉村規劃設計的市場發育比較緩慢，規劃師基于城市發展理論研究、專業教育經歷和規劃實踐經驗，以行業專家的身姿和幫助農民的心態，承接鄉村地區的規劃編制任務，多數情況下只是完成了劃分地塊、填充色彩、排列建筑、套用戶型等標準化流程，少數規劃師還會將設計對象當作個人“鄉愁情懷烏托邦”的創作場所[12]，很難反映農民的真實意愿，規劃落地缺少可操作性基礎。鄉村振興就是要科學把握鄉村差異性、動態性特征，優化區域村鎮格局，破解鄉村地域系統問題，促進城鄉融合發展，這就要求規劃師轉換態度，首先要做到了解農村，理解農民。

仙居縣對承擔鄉村規劃編制任務的設計單位和規劃師提出明確要求，如規劃調查研究要深入實際，采取實地踏勘、入戶調查、召開座談會等形式，多方聽取村民對繼承什么、保護什么、發展什么的意見和建議，全面收集歷史文化、自然資源、傳統故事等基礎資料，準確了解村莊實際情況和村民需求，征求大部分戶主意見。另外適應鄉村振興的農民主體要求，建立基礎信息采集、規劃經驗交流和干部群眾教育等長效機制，由中國美術學院提供技術支持的仙居鄉村振興學院，基地就設在白塔鎮高遷村，既是“一懂兩愛”農村工作隊伍的培訓基地，也是規劃專業師生了解農業、認識農村、理解農民、提升教學水平的實習基地。

3.3 從農村建設向鄉村振興的目標轉化

鄉村振興戰略是社會主義新農村建設的升級版，鄉村規劃的目標要錨定全面實現農業農村現代化。指導新農村建設的村莊規劃，著眼點在于“村容整潔”，圖文表達的重點是農房布局和環境整治，規劃明確了農房新建地塊和舊村改造導則，各級建設主管部門提供了體現地方民居風格的戶型式樣圖供農民選擇，有效地改變了農村臟亂差等“落后”面貌，但受建設用地限制，也出現了“軍營式”“排排屋”等風貌雷同現象。規劃繪制鄉村振興藍圖，就要立足城鄉發展不平衡、農業農村發展不充分的社會主要矛盾基本面，在社會主義新農村物質環境建設的基礎上，深入研究鄉村規劃的可持續目標和系統性內容，因地制因編制鄉村產業發展規劃，發揮農村現代化和農業現代化“1+1>2”的整體效果[13]。

鑒于鄉村規劃的主要目標不再局限于農民建房管理，而是引導鄉村地區整體發展和特色產業復興，仙居縣在規劃分類編制的基礎上，針對現有各類特色村和未來規劃保留的一般村，分別編制兩份計劃文件，其中建設計劃圍繞鄉村建設規劃許可的規范化管理目標，顯化農民主體的合法利益和合理訴求內容，主要針對近期村民建房需求和公共環境改善項目，提出建筑、環境、基礎設施的整治措施和要求，預期比較明確，規劃剛性較強；而發展計劃圍繞產業興旺、生活富裕等鄉村振興總目標，按照城鄉一體的公共利益和公共安全要求，依托鄉村與城市相比較的優勢資源、生態環境和景觀條件，對接縣市域層面的城鄉空間布局規劃和區域產業發展規劃，統籌優勢產業布局，引導農地流轉集中經營，促進小農戶深入參與到現代農業建設，因為需要協調相鄰村莊或更大范圍鄉村地區一致行動，所以更注重規劃的彈性。

3.4 從建設管控向多元治理的實施轉化

鄉村規劃的編制邏輯和實施模式都要適應鄉村地區從政府管控向多元共治的社會治理模式轉化。以往村莊規劃編制雖然強調鄉村山水環境、村落格局、街巷肌理、建筑群落、公共空間的保護與更新，但通常只存于規劃文字表述或紙面效果表達，主要是因為受集體產權約束，公共配套和公共環境受益主體眾多，具體責任主體不明，村集體雖然是法定的規劃實施主體，但由于缺少必要的資金保障，常常力不從心。推動和參與鄉村振興的主體眾多，包括黨和國家領導、政府部門、行業專家、企業家、村干部和村民，規劃編制要尊重農民主體地位，規劃實施更要特別強調以農民為核心，即以農民的客觀需求為出發點，以滿足農民的現實意愿為衡量標準[14]，各種專業工作者應當是村民的協作者，提供的是陪伴式服務[15]。

面向農業農村現代化的鄉村振興是國家意志與農民愿望的有效疊加，通過規劃界定多元主體的行為邊界。仙居縣圍繞鄉村建設管控向多元主體治理的實施轉變，明確了鄉村規劃公共環境建設和公共服務設施配置的三張清單，其中公共配套建設清單包括村委會、老年活動中心、文化大禮堂、幼兒園、公廁、垃圾箱、配電箱消防設施、自來水、污水處理池等物質環境建設項目等，由公共財政投資建設并維護；特色風貌保護清單涉及古樹、水渠、池塘、井、驛道、石子路、文物古跡、宗祠建筑、傳統居民、傳統技藝等；綠化清單主要包括村落公園、入口景觀、溝渠水塘周邊和道路兩側等重要節點綠化，以及閑置用地綠化、庭院景觀改造等，根據產權特征明確費用支出比例，具體建設維護內容納入村規民約。

4 結語

自鄉、村規劃納入法定規劃體系以來，鄉村規劃的理念內涵、編制體系、技術方法、實施評價等研究持續深化，但法定化與有效性難以兼顧依然是鄉村規劃管理的現實難題。研究發現：（1）傳統鄉村規劃基于行政管治的需要，從農村“應該是”什么樣的視角，規定了農村建設的管控要求，農民在規劃實施中通常處于被動服從的弱勢地位；（2）保障農民主體地位的鄉村規劃，必須擺脫鄉村規劃“應該是”的城市思維約束，在農村土地集體所有和基層農民依法自治的制度框架下，從鄉村建設“實際要怎樣”的城鄉融合視角，建構反映農民主體訴求的規劃合意結構；（3）雖然鄉村振興的主體是農民，但政府引導與市場參與將發揮更積極的作用，尤其是宅基地面積固定與確權登記流轉、鄉村產業多元化發展與農民非農化就業趨勢下的鄉村特色保護與風貌延續保障機制，尚需深入的拆遷改造公共政策研究支持。

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