鄉鎮治理的正式制度—非正式制度耦合分析

古倩華 郭璞若 趙渺希

摘要：鄉鎮社會是一個開放演化的具有耦合作用的網絡系統，隨著治理理念從“一元”向“多元”變化，鄉鎮治理中的正式制度與非正式制度的運行界域也發生了改變。本文以廣東省河源市和平縣林寨古村作為研究對象，從正式制度和非正式制度的角度對其鄉鎮治理的運作機制展開探討。研究發現：正式制度方面，包括鎮政府在內的行政機關在治理中占主導地位，村民委員會的村民自治職能被削弱的同時，普通村民基于土地資本成為了一支重要力量；非正式制度方面，鎮政府通過成立企業的方式加速資金的周轉，具有公信力的鄉村能人在旅游開發公司擔任要職，但人情社會中不規范的交換導致的權益受損問題仍然存在。研究最后分析了鄉鎮治理中正式制度和非正式制度的運行界域及二者的耦合機制，對鄉鎮治理模式進行討論與展望。

關鍵詞：鄉鎮治理；多主體參與；正式制度；非正式制度；耦合分析；林寨古村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.009 中圖分類號：TU984.2

文章編號：1009-1483（2019）04-0060-07 文獻標識碼：A

Analysis of the Coupling of Formal and Informal Institutions in the Township Governance： A Case Study of Linzhai Village， Heyuan City， Guandong Province

GU Qianhua， GUO Puruo， ZHAO Miaoxi

[Abstract] The township society is an open and evolutionary network system with coupling. As the governance concept changes from "unitary" to "pluralistic"， the operational boundaries of formal and informal institutions in township governance have also changed. Taking Linzhai Village in Heyuan City as example， this study discusses the operation mechanism of township governance from the perspective of formal and informal institutions. The study found that： in the formal institutions， the administrative organs including the town government dominated the governance， and the villagers’ self-governing functions of the village committees were weakened. At the same time， the ordinary villagers became an important force based on the land capital； in the informal institutions， the town government accelerates the turnover of funds through establishing a company， in which the reputable rural people hold important positions. However， the problem of damage to rights caused by irregular exchanges still exists. The study finally analyzes the operational boundaries of formal and informal institutions as well as the coupling mechanism of the two-subject in the township governance， while discussing and forecasting the township governance mode.

[Keywords] township governance； multi-agent participation； formal institution； informal institution； coupling analysis； Linzhai Village

引言

伴隨著工業化、城市化的沖擊，鄉鎮社會逐步轉型的同時也面臨許多新的問題。傳統治理體系下的鄉鎮政府作為行政體系的末端，難以調和現代鄉鎮社會復雜的利益關系，來自市場和社會的多方力量開始逐漸介入鄉鎮治理，治理主體正從“一元”向“多元”轉變。治理主體的變化帶來了正式制度和非正式制度運行界域的改變，如何調適二者的關系，促進良性互動，從而保證鄉鎮社會良好的政治秩序是如今的鄉鎮治理必須面對的議題。

本文以廣東省河源市林寨古村為例，通過建立關系網絡模型梳理其鄉鎮治理模式，透視當下中國多主體結構下的鄉鎮治理中正式制度與非正式制度的耦合機制。

1文獻綜述

1.1 鄉鎮治理的特點

我國的鄉鎮治理體系中，治理主體由鄉鎮黨委、鄉鎮政府、鄉鎮派駐機構、鄉鎮社會力量構成[1]。鄉鎮治理的特殊性在于，鄉鎮政府作為行政管理網絡的末端，是鄉鎮以上的黨政機關所代表的自上而下的制度供給機制和村民自治所代表的自下而上制度供給機制的交接點[2]。在行政管理方面，由于“條塊分割”的政治體制瓜分了本該屬于鄉鎮政府的職能和權力，使鄉鎮政府成為國家權力體系中不完整的一級基層政府組織，很難切實領導和管理區域內的公共事務[3]。在村民自治方面，鄉鎮政府介入村莊的程度，直接影響了鄉村治理的類型。鄉鎮政府行政作為外生秩序，既可能會限制鄉村治理的民主性，又可能因為能力不強使鄉村治理陷入混亂[4]。

鄉鎮政府作為中國行政管理網絡的末端，不僅需要完成上級政府下達的任務和指標，還需要承擔指導和帶領各村發展的責任。因此，鄉鎮政府在面臨上級的考核指標時常常陷入兩難的困境，鄉鎮治理也因此在行為主體和制度結構兩個方面表現出復雜的沖突特征。

1.2多主體參與的鄉鎮治理研究

我國在1990年以后引入西方公眾參與理念，大部分運用于城市領域，對鄉鎮治理多主體參與機制的研究較少。殷民娥、戴帥等通過對傳統鄉村治理模式的不足和現代鄉村治理多元主體的考察及鄉村治理主體面臨的困局，提出了“多元協同”鄉村治理新模式的途徑[5-6]。潛莎婭等研究了鄉村規劃中多元主體及其結構關系、多元主體的參與方式和流程[7]。上述研究主要是從理論層面和規劃實施層面進行分析，缺乏對實際案例的深入剖析。

1.3正式制度和非正式制度視角的鄉鎮治理研究

在制度結構分析中，通常將制度結構區分為正式制度結構和非正式制度結構。正式制度結構以權利和產權為核心要素，而非正式結構則注重習俗和道德的約束效力[8]。

從“正式”和“非正式”的角度對政治權力研究作出重要貢獻的首推馬克斯·韋伯，他在對權力合法性基礎進行探討的基礎上，考察了政治權利中的傳統性基礎要素和資本主義社會中非正式的權力要素[9]。諾思在《制度變遷的理論》首次提出“非正式制度”一詞[10]，在當下的鄉村治理實踐中，正式制度往往受非正式制度的影響，在實施過程中呈現出正式制度與非正式制度共同運行的現象。

正式制度與非正式制度在中國鄉村治理中皆起到重要作用[11]。在針對正式制度和非正式制度在鄉鎮治理過程中的關系的研究中，學術界對其中非正式制度的存在給予了高度關注。何小青等提出非正式權力的作用與發揮，很大程度上是以正式權力的存在為基本前提的[12]。桑玉成等認為鄉村治理的真正邏輯是在公開的正式制度和關系背后有一層強有力的潛規則在起作用[13]。

需要指出的是，我國迄今對鄉鎮治理的研究大多局限于理論分析，或是局限于自下而上的村民自治層面，忽視了對鄉鎮政府在自上而下的行政治理和自下而上的村民自治之間的銜接機制的討論和實證研究。

2研究對象概況

林寨古村位于河源市和平縣知名的魚米之鄉林寨鎮，距離縣城35公里。鎮轄11個行政村和1個居委會，轄區面積92.84平方公里（見圖1）。

林寨古村內含興井村、石鎮村、下井村三個行政村，其中以興井村為核心村（見圖2）。古村以客家特色建筑四角樓聞名，內有40余幢古建筑，并于2008年被認定為首批廣東省古村落之一。2015年林寨鎮競得省級新農村示范片創建資格后，大力整合旅游資源，推進生態農業與旅游產業的融合發展，朝著國家4A級風景名勝區的目標邁進。

3林寨古村多主體治理結構分析與研究

3.1多主體治理結構

鄉鎮治理是一個復雜的過程，既有政府自上而下的統治，又有村民的民主自治，既有國家公共權威的介入，又有民間組織的參與[14]。在旅游開發的背景下，林寨古村的治理主體相較于一般鄉鎮更多元，鄉鎮政府介入鄉村的程度大，且各主體之間表現出更強的合作關系。

在林寨古村旅游開發建設過程中涉及到治理主體的社會網絡，鎮政府上聯國家政權，下接村民自治組織的基層政府，同時承擔銜接行政管理和村民自治的功能，是各方利益的博弈中心，是協調各治理主體的關鍵角色（見圖3）。

治理的輸出主要是制度結構和行為主體在治理過程中共同形成的政治秩序和社會規則[8]。上述治理主體中，縣一級政府、鎮政府和村委會是傳統一元治理體系下的治理主體，屬于正式制度的運行范疇；而旅游開發公司、外資企業、鄉賢能人和普通村民則是非傳統一元治理體系下的治理主體，屬于非正式制度的運行范疇。治理過程實際上是以政府所代表的正式制度和市場、社會所代表的非正式制度互相博弈、合作的過程。

由于社會網絡中涉及的群體較多，下文將林寨古村旅游開發過程中的正式制度治理社會網絡和非正式制度治理社會網絡分開討論，以明晰各治理主體在治理過程中充當的角色及影響。

3.2 正式制度治理結構

我國鄉鎮治理中的正式制度主要以行政管理網絡為主。1949年后，我國不僅實現了國家政權性質的變化，還實現了現代國家官僚組織體系的更迭。20世紀80年代后，伴隨著國家直接經濟控制范圍的縮小，國家機構逐漸延伸到新的社會經濟空間[15]。

在林寨古村的旅游開發過程中，由于涉及到的資金多、利益主體復雜，以正式制度為核心的治理結構需要保證開發活動中各方利益得到保障、開發活動合法有序地開展。林寨古村的正式制度中最核心的治理主體鎮政府，直接承擔了開發管理和工程實施工作，成為各類矛盾爆發的集中點，并和上級政府及村委會共同構成了林寨古村的正式制度治理網絡（見圖4）。

3.2.1 開發的主導力量：縣鎮政府

資金的來源直接影響了旅游開發過程中治理主體的話語權。在旅游業起步的地區，政府承擔著市場開拓者的角色，需要加大旅游業的投入，安排旅游開發專項資金以保證旅游項目的順利進行[16]。

在林寨古村旅游開發過程中，中央、省級和市級政府部門便通過財政撥款支持起了大部分開發資金，林寨古村核心村興井村從2013年開始進行的三次大規模規劃建設及2015年開始的省級農村示范片建設的資金大多來自政府部門，因其正處于保護性開發階段，企業門檻高，市場化程度低，旅游開發表現出很強的政府主導性。

實際的開發工作是由縣級政府部門和鎮政府配合完成的，其中縣級政府部門主要起組織規劃編制、具體指導鄉鎮建設和旅游開發的作用。縣國土局、住建局、旅游局與旅游開發密切相關，而農業局、水電局和交通建設局負責縣鎮配套設施和產業的建設。鎮政府則是負責具體落實細節工作，包括指導旅游開發公司和施工隊的工作、引進外來資本、與村民協商等。

在這種政府強主導的開發模式下，雖然通過權力的集中有效保護了歷史文化資源、快速推動了旅游區基礎設施的建設，但其所編制的規劃皆以指導資金使用為重點，而缺乏對旅游開發整體性的考慮，極低的市場化導致了現階段旅游區活力不足、功能單一的問題。

3.2.2 弱化的自治組織：村委會

《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”

林寨古村旅游開發的過程中，村委會的主要工作是幫助鎮政府完成土地、房屋的征收，而在反映村民利益訴求的方面表現淡薄。以興井村為例，其村委會平日只有一人值班，而村主任在縣城居住，鮮在村中露面。可見，村委會未能構筑起鼓勵村民參與鄉村事務管理的平臺，其村民自治職能被削弱，而呈現出行政化的特點。

這導致林寨古村范圍內的村委會在依法掌握公共資源的基礎上仍然表現出服從鎮政府的“領導”的狀況，雖然因此提高了效率，但鎮政府卻難以收到來自民眾的意見和反饋。村委會工作人員與村民之間的聯系不強，使得其作為治理主體中的重要力量表現弱勢，難以作為反映村民訴求的強有力的主體存在。

3.2.3 土地資本下的重要力量：村民

利益相關是村民自治的重要動力機制之一，在土地產權方面，村落內部往往可以形成高度一致的利益連帶關系，村民也因此擁有更高的積極性[17]。林寨古村旅游開發的過程涉及到大量征地、拆遷和租賃問題， 基于土地資本，村民擁有了更大的話語權，特別是涉及到拆遷和租賃問題的村民擁有了不通過村委會而直接與旅游開發公司及鎮政府對話的渠道。可見，在土地公有制下，村民作為旅游開發的利益直接相關方，其訴求是必須重視的，若是加以利用，村民能夠成為引導發展的重要力量。但與我國大部分鄉鎮地區一樣，林寨古村內的村民權利意識淡薄，基本呈現出被動的狀態。

3.3 非正式制度治理結構

道格拉斯·C·諾思在《經濟史中的結構與變遷》中指出“正式制度也只是決定行為選擇的總體約束的一小部分，人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來約束的[18]。”鄉鎮治理的真正邏輯正是由道德基礎與人倫關系維系著社會正常運轉和穩定[13]。非正式制度生態塑造了鄉鎮公共權力的運作關系，也決定了鄉鎮治理的實際效果[19]。

林寨古村旅游開發的過程雖以正式制度為主導，但非正式制度仍然具有很大的運行空間。在正式制度的限制之下，非正式制度雖不能完全自由地行使其權力，但也填補了正式制度的許多空白之處。在治理過程中，正式制度的有效運行甚至需要依靠非正式制度去實現（見圖5）。

3.3.1政府與市場的紐帶：旅游開發公司

正式制度是相對剛性的、對社會變化靈敏度低的，為與靈活的市場更好地對接，往往需要相對非正式的社會制度結構充當其紐帶，而這往往會成為新制度安排的來源[8]。林寨古村旅游開發中旅游開發公司及其前身旅游開發管理委員會的成立便是典型的例子。

旅游開發管理委員會成立于一期項目實施期間，在解決旅游開發過程中的利益分配及后期安置等問題時緩和了正式制度中過于強硬的手段。后期由管委會轉變而來的旅游開發公司作為國資企業，工作模式與人員基本未變，重大決策仍由政府干涉，但人員和資金的管理與政府內部管理分離，更為規范。旅游開發公司收到鎮政府劃撥的專項資金后，通過招標引入相關工程單位。資金鏈更透明，落地實施過程更快捷。目前已有一家大型港資企業進駐林寨古村，改四角碉樓為酒店，其余業態尚未完全開發。

這種政府為主導、企業為輔助的政企合一模式保證了與市場的密切聯系，有效推動了開發進程，吸納相關人才，為后續開發打下良好基礎。

3.3.2 古村建設的關鍵力量：能人治理

黨的十一屆三中全會以來，隨著農村經濟改革和社會發展，一批懂經營、善管理，具有超凡能力且卓有成效的人士——農村經濟能人迅速崛起，并隨著農村民主政治特別是村民自治制度的發展而逐漸進入鄉村公共政治領域，成為村莊領袖人物，在村莊政治運作中居主導或支配地位，從而在中國農村形成了獨特的能人治理型村治模式[19]。

2008至2011年，時任市委書記的陳志干先生為古村旅游規劃項目招商引資，及時地維護修繕四角樓，一期旅游規劃項目從而順利實施。卸任后，他又借助原先的職務資源為林寨宣傳，貢獻良多。2011年，林寨一期工程被推向市場，陳仰天和陳國輝等能人加入旅游開發公司。陳國輝作為公司總經理，因有鎮政府公職在身，主要負責和上級政府部門溝通。陳仰天作為副總經理，更注重于對外宣傳、擴大林寨古村的影響力。

平行開展的新農村建設方面，鎮政府為加強與村民的溝通，成立由村干部、鄉紳及村中其余有威望的人組成的村民理事會。在涉及到征地修路等問題時，多半是由村民向鎮政府反映后理事會出面調解。

由于林寨中投身旅游開發活動的能人多半具有公職背景，熟知政府相關部門規定，故而林寨的能人治理顯現出極強的正式制度特征，保證了開發過程中政府的主導地位。從非正式制度方面的優勢來說，能人們在村中威信力高，并且具有較強能力及雄厚的人脈來開展林寨建設工作，彌補了正式制度不可控制的部分。

3.3.3 非正式制度的弊端：混亂的租賃現象

非正式制度能夠幫助推進治理效率的同時其局限性是顯而易見的，它與現代治理機制格格不入，有悖法治、有悖公平、有悖競爭[20]。

林寨古村旅游開發過程中，租賃合同的制訂和簽署上存在諸多不嚴謹的情況，例如提前搬離的部分居民未簽署合同，已簽署的合同未完全履行等等。

由于租賃行為涉及到大量資金問題，處于正式制度運行范圍內的村委會將部分職能讓渡給了旅游開發公司一方。房屋租賃過程中出現的矛盾多由旅游開發公司直接與村民溝通處理，只有村民到村委會上訪出現難以調和的矛盾時才由鎮政府出面進行調解。盡管這種形式提高了利益雙方的溝通效率，但侵害村民利益的行為依舊頻頻發生。

不規范的租賃現象表露了以人情、關系、權勢為主導的非正式制度背后的缺陷，非正式的口頭承諾和強硬的執行手段在正式制度落實的過程中大行其道，可見，當非正式制度侵入到正式制度的運行界域時，處于信息鏈較底端的村民的利益會被侵害。

4結論與展望

4.1正式制度—非正式制度耦合關系

鄉鎮治理體系本質上是一個基于單向管理和雙向互動的治理結構，趨向于互相治理、合作協商和自主發展的主體多樣化的治理過程[21]。當涉及到更多的外部介入力量、更復雜的利益主體時，正式制度與非正式制度的運行界域發生沖突的同時，也不斷融合。林寨古村旅游開發的過程中，筆者發現在資金、治理主體和村民自治三個方面正式制度與非正式制度的耦合關系比較突出。

（1）資金

財政資金保證了正式制度內的各級政府的核心地位，使在利益主體復雜的情況下正式制度仍然能夠擁有絕對的主導權，而旅游開發公司的成立幫助資金與市場順暢地對接，非正式制度彌補了正式制度靈活性低的問題，共同促進旅游開發資金的良性運轉。

（2）治理主體

新時代的鄉賢能人不僅在鄉村社會具有號召力，部分還在政府部門擔任職務。因此，他們既能夠幫助政府部門推動政策的實施，又能夠代表村民強有力地向政府部門反映其意愿。正式制度和非正式制度在體制內的鄉賢能人身上實現了良好的互動。

（3）村民自治

在正式制度中，村民的需求和愿望是易被操縱和代表的，正式制度中行政化的村委會和處于體制內的鄉賢能人未必能夠幫助村民爭取到更高的權益，但一旦涉及到土地的問題，村民作為重要的利益相關主體又是不可忽視的。這時，體制外的具有公信力和發言權的鄉賢組織應運而生，正式制度中受挫的村民自治在非正式制度的幫助下得到了加強。

4.2 展望

基于對林寨古村的多主體治理機制的分析，筆者認為至少有三個方面是未來鄉鎮治理模式值得重視的發展方向。

（1）充分吸納非正式制度的優點，積極進行制度更新

由于鄉鎮政府具有責任大權力小的特點，在市場和社會力量較弱的情況下，表面上治理過程的沖突較少，但潛在矛盾很多。特別是以行政管理為主導的正式制度靈活性較低，為適應社會的快速變化，鄉鎮政府在保證其核心地位的同時，需要充分重視市場和社會力量、吸納非正式制度的優點，進行制度創新，保證二者良好積極的互動關系。

（2）增強法治意識，使利益表達體系制度化

村民提高公民意識的同時，鄉鎮政府也需要建立起制度化的利益表達體系，使各治理主體擁有規范的表達渠道，明確權力范圍，從而避免因非正式制度侵犯到正式制度的運行界域，導致普通村民權益受損的狀況出現。

（3）從正式制度層面上建立村委會與其他自治性質組織的聯系

在村委會行政化特征強而自治職能弱的情況下，應當給予村委會以外的村民自治組織充分關注，在二者之間建立具有指導性的制度規則的同時保障其組織的靈活性，通過提高村委會收集意見的效率來增強村委會的自治職能，從而使鄉鎮政府能夠高效獲取實時反饋。

5 結語

通過對林寨古村的研究，筆者發現當代鄉鎮治理涉及到的治理主體中，既有在正式制度范圍內發揮作用的政府部門和村委會，也有在非正式制度范圍內發揮作用的市場和社會的力量。林寨古村的鄉鎮治理過程體現了在多主體治理中，正式制度對非正式制度的運行予以一定引導，非正式制度對正式制度起支持補充作用的良好互動關系，二者共同推動鄉鎮的建設與發展。

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