縣級工業城市的產城協調策略研究

2019-09-10 07:22:44蘭偉杰王斌

小城鎮建設 2019年4期

蘭偉杰王斌

摘要：在我國快速工業化和城市化的背景下，縣級工業城市經濟飛速增長、城市空間迅速拓展，取得了突出的成就。同時，這類城市普遍存在工業用地低效、產城關系不協調、城市功能不完善等問題。當前城市越來越強調高質量發展，需要以產城協調理念統領這類地區的未來發展。產城協調強調產城功能的和諧互促和產城空間的合理有序。這里的“產”既指產業空間，也指產業功能；“城”既指生活空間，也指居住和服務業功能。在產城協調的理念下，本文以山東省聊城市茌平縣為例，提出規劃應推動產業升級和服務業提升、加強產城隔離整合重構產城空間、并通過功能完善和特色塑造提升城市品質。

關鍵詞：產城協調；城市品質；縣級工業城市；茌平縣

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.006 中圖分類號：TU984.11

文章編號：1009-1483（2019）04-0039-05 文獻標識碼：A

The Research on City-Industry Coordinated Development of County-Level Industrial City： Taking Chiping County as an Example

LAN Weijie， WANG Bin

[Abstract] Under the background of rapid industrialization and urbanization， economic development and urban space expansion of county-level industrial city have witnessed a boom in recent years. Meanwhile， multifarious problems still exist in these cities， such as inefficient exploitation of industrial estate， unharmonious relationships between industry and urban development and deficiencies of urban functions. At present， cities are increasingly emphasizing high-quality development， and it is necessary to coordinate industry and city to lead the future development. The coordination of city with industry emphasizes the harmony and mutual promotion of the functional interaction between industry and city. Moreover， it highlights the coordination and balance of the spatial relationship between industry and city. In this term， the word "industry" not only refers to industrial space， but also industrial function. Furthermore， the word "city" refers to both living space and the functions of residence and service industry. Under the concept of "the coordination of city with industry"， taking Chiping County， Shandong Province as an example， it is supposed to realize the mutual promotion between industry and city through functional upgrading， to integrate and reconstruct industrial and urban spaces by strengthening isolation， and to improve urban connotation through functional improvement and by creating unique styles.

[Keywords] coordination of city with industry； city quality； county-level industrial city； Chiping County

當前，我國進入了發展的新時期，經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。在此背景下，縣級工業城市原本以工業為主導的發展模式面臨挑戰。本文結合相關研究，以山東省聊城市茌平縣的規劃實踐為例，對縣級工業城市的產城發展特征進行分析，探討縣級工業城市產城協調發展的內涵與要點，希望為這類城市的轉型發展提供可參考的經驗。

1 縣級工業城市的產城發展特征

縣級工業城市是我國經濟和城鎮化發展的重要樣本。以工業百強縣為例，2018年工業百強縣（市）以全國5.3%的縣（市）數量、6.7%的人口，貢獻了11.0%的GDP和16.3%的工業增加值[1]，在我國工業化和城鎮化過程中發揮了重要的作用。和大中城市相比，縣級工業城市的產城發展具有以下幾個突出特點。

1.1 工業和企業主導的特征更突出

在制造業大規模擴張時期，很多縣都把“工業強縣”“工業立縣”“工業興縣”作為發展戰略，工業在縣域經濟中往往占據舉足輕重的地位，甚至被稱為縣域經濟的脊梁[2]。中規院全國20縣調研數據顯示，縣域經濟中工業貢獻率最高，人均GDP超過1萬美元的縣級單元中，第二產業GDP占比均在50%～60%[3]。同時，縣域經濟依附少數企業發展、龍頭企業在經濟中占據主導的現象也非常常見[4]。以山東省茌平縣為例，2016年第二產業增加值294.21億元，占當年GDP的63%。其中，以信發集團為代表的有色金屬冶煉和壓延加工業（鋁業）產值占到制造業總產值的61.10%，單一企業主導的特點極為顯著。從周邊縣市情況來看，茌平并非孤例，如高唐市以時風集團為支柱，東阿縣以阿膠而聞名。

1.2 城鎮發育滯后的問題更顯著

和工業的突飛猛進相比，縣城的城市功能發育往往比較滯后。全國層面的研究顯示，由于縣城公共投入不足、治理體系缺位，基礎設施和公共服務設施欠賬現象嚴重，生活質量不高[5]。再如陜西省關中地區調研顯示，部分縣城鎮公共服務設施配建類型比例嚴重失衡，很多新建的住區，在住戶還未入住的情況下，類似飯館、商店等的商業設施己經配設完成，而醫院、體育館及學校等有很明顯的依賴性的公共服務設施配置種類嚴重不足[6]。以茌平縣為例，2016年人均GDP超過12000美元，但縣城的建設品質并不高。舊城區景觀環境惡化、設施欠賬，新區用地布局零散等問題普遍存在。如整個縣城人均公共綠地面積僅3.28平方米，遠低于國家人均8平方米的標準。

1.3 產城布局不協調的情況更普遍

上述產業和城鎮發展特征反映到用地布局上，往往表現出產業用地和城鎮其他生活用地的不協調。和大中城市相比，縣城、鎮在城鄉空間迅速擴張與分化的過程中，更缺乏有效的規劃控制，空間碎化、產居混合、城鄉雜揉的現狀空間格局更為明顯[7]。而安徽省的研究顯示，位于縣城邊緣工業區的工業類型往往以二類、三類為主，工業區對縣城環境的影響是個不容忽視的問題[8]。以茌平縣為例， 2016年園區工業用地達到12.6平方公里，占城市建設用地的比例超過40%。更為重要的是，高污染高排放的工業區和城市生活區之間未形成有效的空間隔離，局部區域工業用地和居住用地、城中村混雜布局，工業區排放的各類有害氣體對城市大氣環境產生了較大的影響，對居民身心健康存在的潛在威脅較大（見圖1）。

2 產城協調發展的內涵與要點

2.1 產城協調的概念提出

當前，產城關系是學界研究工業城市轉型發展的熱點話題，而產城融合是熱點中的熱點。“十二五”以來，針對各類開發區發展和城市發展脫節等問題，各地政府紛紛提出“產城融合”發展戰略，相關學者也研究豐富了產城融合的內涵，如強調人本導向、功能融合、就業結構和人口結構匹配[10]，如從時間、空間、類型、人本四個維度對產城融合的再認識等[11]。

但筆者發現，產城融合是應對大中城市孤立發展的“產業園”而提出的針對性策略。而針對產業在城市邊緣集中并大規模無序發展的縣城，更應強調產業和城市的協調發展。有些產業類型因其污染排放的特點，是不宜和城市空間融合的，需要一種基于功能分區的更為審慎的布局處理。因此，本文提出以“產城協調”引領這類縣級工業城市的未來發展。具體而言，“產城協調”強調產城功能的和諧互促和產城空間關系的合理有序，是一種更可持續的相互促進。這里的“產”既指以產業園區為主要載體的產業空間，也指產業功能；“城”既指生活空間，也指居住和服務業功能。

2.2 產城協調發展的要點

2.2.1 要點1：產城功能和諧互促

產業和城市應該形成良性的互相促進關系，以產促城、以城興產。有學者指出，產業集群與城鎮化發展是互促共進、耦合的互動發展關系，產業集群化與城鎮化耦合聯動是推動地區進一步發展的引擎[12]。一方面，產業發展帶動城市發展。產業的集聚與發展帶來經濟活動的集中和人口的集中。另一方面，產業的發展同樣需要城市的支撐。城市內的信息集聚、技術擴散、科研服務為產業經濟發展提供了服務支持，城市強大的交通、物流、城市規劃建設為產業提供了空間和設施的支持[13-14]。如果說，在工業化初期、中期，縣級工業城市的產業發展主要依托良好的外部市場需求和整體經濟的發展帶動，那到了當前“高質量”發展的新階段，縣級工業城市既要升級其產業，也要提升其城市的綜合服務職能，實現由“單一動力”到“多元驅動”的轉變。

2.2.2 要點2：產城空間合理有序

為了實現產城空間的優化，至少應考慮三個方面的內容。其一，應妥善處理“產城”的空間關系。對于對城市環境影響不大的產業，“宜融則融”，加強職住平衡；對于對城市環境影響較大的產業，“宜分則分”，采取適當的隔離措施。其二，應加強產業用地的整合管理。在快速發展時期，產業的發展不受約束，為了經濟增長會給予產業用地優先發展權利。在新的時代背景下，應將產業布局規劃納入統一的城市規劃管理體系，通過城市規劃管理手段統籌引導各類產業空間的布局[15]。其三，應加強城市用地的整合提升?？焖僭鲩L時期，城市用地以房地產開發、村莊改造、公共設施帶動的方式拉開了空間框架，未來更應強調公共服務設施體系和綠地開放空間體系的完善等。更宜居、更具吸引力的城市，才是我們發展的最終追求。

3 規劃實證：茌平縣的產城協調策略

茌平縣位于山東省西部，屬聊城市。2016年，茌平縣總人口為56.5萬，全年實現生產總值468.02億元，并連續多年進入全國工業百強縣（市）。在鋁電產業帶動下，茌平縣實現了經濟的騰飛和城市空間的快速擴張，但用地拓展粗放、大氣污染嚴重、城市發展滯后等問題也極為突出（見圖2）。以產城協調理念為引領，茌平縣總體規劃中提出了以下具體策略[9]。

3.1 動力轉型，工業服務業多輪驅動

規劃從我國制造業升級和山東半島制造業協同發展的角度，提出了專業化、集群化的工業升級思路，要求延伸鋁產業鏈，構建產業集群，融入區域產業體系（見圖3）。規劃還強調應當進一步發展服務業，提升城市的綜合職能。一方面大力發展支撐工業職能成長的服務業包括：交通運輸、倉儲和郵政業、金融業、房地產業、租賃和商務服務業等；另一方面逐漸引入工業衍生的服務需求行業，如科學研究、技術服務業、住宿和餐飲業等。最為重要的是，規劃強調通過城市品質的不斷提升，營造適合新經濟、新業態發展的空間，最終實現城市引領發展。

3.2 空間隔離，整合產城功能組團

為了更好引導產業空間布局，規劃首先進行了鋁電產業主要廠區的大氣污染影響評價，模擬了電解鋁重要排放物——氟化物的影響范圍。以此為依據，明確提出了“一隔兩區”的城市空間結構，其中北部為工業區，南部為城市生活片區，中間沿道路設置綠化隔離帶，減弱污染物對城市生活區的影響（見圖4）。為了應對污染治理的階段性標準，規劃明確要求污染企業搬遷，或在排放達標之前，綠化隔離帶北側不新增任何居住用地和公共服務設施用地。這一基于大氣環境影響評價的污染排放企業用地的“隔離”“整合”“遠離”策略是本次總體規劃用地優化的關鍵策略。

3.3 品質提升，塑造城市特色空間

為了進一步優化城市生活區的布局，提升城市的吸引力，規劃識別并提出了三大城市中心的功能引導策略——包括發揮新區中心的聚集效應、凸顯老城中心的歷史人文特色、彰顯濱湖地區的戰略價值。為了更好提升城市的空間品質，規劃在用地布局中貫穿了總體城市設計的思路，規劃識別出了能夠強化城市空間意象的典型街道和典型片區（見圖5）。如對于城市設計重點地區和城市未來發展新中心的金牛湖濱湖地區，規劃采用了“小街區、密路網”格局，同時預留了濱湖綠化通廊，為后續片區城市設計構建了良好的路網和綠地框架。規劃認為，宜居的城市才是發展的目標和長遠動力。

4 結語

產城關系是縣級工業城市發展的核心問題，而產城協調發展是對快速工業化階段“重產輕城”現狀的優化和修正。按照經濟和城市發展的一般規律，隨著經濟發展水平的提高，工業城市會逐步從產業引領轉變為城市引領發展，由此看產城協調也是順應趨勢的必然選擇。在此背景下，對產城功能互促關系的強化、對產城用地布局的優化，以及對城市宜居品質的提升就顯得尤為重要，這也是當前規劃語境下優化存量、回歸人本的具體體現。