農村地區學校布局優化與土地整理

趙韶雅 戴特奇 張超 劉正兵

摘要：在農村地區人口持續減少的背景下，學校撤并是一個常見的政策選項，但不合理的激勵制度和空間規劃往往帶來不合理的撤并布局，造成上學距離過長或者學校規模過大。目前少有研究在空間優化的基礎上探討學校撤并的制度設計。針對這一問題，本文以貴州省畢節市黔西縣新仁苗族鄉為例，通過空間優化方法對不同情景下的學校撤并方式進行了求解，根據撤并學校后土地資源釋放及其流轉帶來的效益，討論了對上學距離的補償效果。結果表明，案例區至少需要撤并1所學校，才能滿足學校規模標準化下限，但至少需要保留2所學校才能不突破標準化上限，可撤并的學校數量為1～6所；無論是現狀還是撤并1～6所學校，均存在超過5km的較長上學距離。學校撤并所節約的用地若入市流轉，可以支持購置校車并使得上學時間小于30分鐘。這表明，學校撤并與農村教育用地流轉的結合，可在實現學校規模標準化的同時，通過用地流轉來支持校車購置，解決現狀或學校撤并中的上學距離過遠問題。

關鍵詞：農村地區；布局優化；學校撤并；土地整理；新仁苗族鄉

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.005 中圖分類號：TU982.29；F321.3

文章編號：1009-1483（2019）04-0032-07 文獻標識碼：A

School Optimization and Land Consolidation in Rural China： A Case Study of Xinren Miao Township

ZHAO Shaoya， DAI Teqi， ZHANG Chao， LIU Zhengbing

[Abstract] With the decrease of rural population， school consolidation is a common policy option. Unreasonable incentive system and spatial planning may lead to the unsuitable school layout，which may cause longdistance school commuting or large-sized schools. However， previous researches on spatial optimization paid little attention on institutional building. In this study， a capacitated school location-allocation model was presented to optimize school consolidation with different number of schools， and Xinren Miao Township was used as an example. Based on the optimizations， the amounts of released land quotas and the corresponding compensation money were calculated according to the different scenarios of land transfer， then the feasibilities of using school buses for long distances school commuting were discussed. The results indicated that at least one school should be consolidated to meet the minimum constraint of school capacity， and at least 2 schools should be reserved to meet the maximum constraint of school capacity， thus the possible total school number for consolidation was between 1 and 6. For the current situation and for all possible optimal consolidation scenarios， there existed long-distance school comminuting which was defined in this paper as over 5km travel distance to school. In addition， if the land saved from school consolidation could be used in the system of land transfer， the benefits could support the application of school buses， which could make the school travel time less than 30 minutes for all students. These results indicated that the combination of school consolidation and land arrangement in rural area could be helpful not only for maintaining the school sizes， but also might solve the problem of long-distance school comminuting by building school bus system. Finally， based on the case study， the paper further discussed the implications of related policies.

[Keywords] rural area； layout optimization； school consolidation； land quota； Xinren Miao Township

引言

隨著我國城鎮化的推進，農村進城務工人員及其隨遷子女不斷增加，農村地區生源銳減，學校難以維持基本的學生規模[1-2]。在此背景下，2001年國務院頒布《關于基礎教育改革和發展的決定》，學校撤并作為一項降低教育支出、提高教育效率的重要政策得以推行[2]。從2001到2010年，我國農村小學數量下降了約52%，農村初中數量下降約46%[3]。近年來，農村地區學校撤并造成的上學距離過長、學生道德缺失、家庭完整度受損、農村文化危機等問題備受關注，學校撤并政策受到質疑[4-7]。2012年國務院明確提出“堅決制止盲目撤并農村學校”，叫停了學校撤并政策[8]。

學校撤并政策應該繼續還是叫停，并不能一概而論，應綜合評價其正負兩方面效應[9-10]。一個是“破壞效應（Disruption Effect）”，例如上學距離增加對學生成績的消極影響；另一個是“資源效應（Resource Effect）”，例如學校撤并會促進學校標準化，提高教學質量[11-14]。這兩方面效應的定量研究，并非沒有爭議[15]。多數實證研究表明：我國學校撤并政策實施的資源效應是顯著的，破壞效應并不明顯，尤其是對于我國農村學校學生規模偏小的地區[16-17]。學校撤并不可避免會導致上學距離的增加；但學校撤并有助于維持學校規模標準化，在人口規模降低的背景下維持教育水平[18-20]。特別地，一個有活力的學校，對于農村地區社區歸屬感構建有重要作用[21]。從這個意義上講，學校布局調整是鄉村振興戰略重要的部分[22-25]。

學校撤并的科學規劃方面，已有一定的研究。一些研究在學校撤并原則基礎上采用了空間優化方法，從上學總距離最小化、學校規模標準化等角度建立了選址—分配模型，為學校撤并實施提供了科學的規劃布局方法[26-27]。但大多數研究側重于空間優化方法的應用，少有研究考慮方案實施的動力機制及制度設計[28]。如何將學校撤并空間優化與制度實施更好地結合，是推動學校撤并的重要研究命題。

鑒于此，本文嘗試探討在農村土地整理用地指標入市流轉的背景下，學校撤并的空間布局方法和制度設計相結合的可能性。具體地，將討論學校布局優化方法及帶來的用地指標流轉的可能規劃情景，通過多情景的空間優化模擬，研判對應的土地資源釋放及其潛在收益，為農村地區學校撤并的規劃技術和政策制定提供參考。

1方法與數據

1.1分析框架

本文將采用空間優化方法求解各個可能的學校撤并方案下學校規模、上學距離，以及土地資源釋放量入市流轉收益三者之間的關系。一般地，撤并學校數量越多，釋放的土地資源總量越大，帶來的收益也會越大，但造成的上學距離過長的問題也往往更嚴重。本文將研究各個可能的學校撤并，進行“流轉收益”和“距離代價”的權衡，討論可能的方案選擇。

學校布局優化是一個典型的空間優化問題。近年來，已有學者基于各種空間優化模型為學校布局優化調整提供了可行的方法[29-31]。其中，追求系統出行距離最小化的P-中值模型應用較為廣泛[32-33]。本文也將選用P-中值模型并依據實際情況做出修正。在參數設定方面，學校學生規模和學校數量對布局有較大的影響。學校學生規模的設定參考了中國《農村普通中小學校建設標準》（建標〔2008〕159號），其中規定學校最大規模為 1080人，最小規模為 120人。在保證學校規模約束的前提下，學校數量在規劃上可能存在多個選擇。本文將設定不同的學校數量，在學校規模約束下，采用P-中值模型進行學校布局優化。具體模型表述如下：

如前文所述，學校數量越少，土地資源釋放量越大，但上學距離也越大。根據不同學校數量（不同情景）的最優布局，本研究將進一步分析不同情境下學校撤并帶來的土地資源釋放量，以及對應的上學距離情況。按照國際上對農村地區學生上學距離應在5km以內的要求，本文設定上學距離超過5km即為上學距離過長[34]。針對上學距離過長的問題，本研究將考慮為出現上學距離過長的居民點購置校車，并計算相應的年交通成本。交通成本由按年折算的校車購置成本和油耗成本構成。由于校車司機工作時間短暫且固定，在上下學時間段以外可以從事其他工作，故這里不考慮司機薪酬。按《機動車強制報廢規定》中規定校車最長使用年限為15年，設定校車從使用到報廢按15年折算購置成本。油耗成本中，油價設定為每升5.5元，年行駛距離按每年40周工作日計算，整理計算出校車基本參數（見表1）。

引入校車的交通成本由節余用地指標流轉的收益來彌補。目前我國的農村集體建設用地流轉方式有兩種，一是根據現行的《土地管理法》，農村集體建設用地征收或征用為國有土地后入市流轉；二是建立省級的用地指標交易平臺直接入市流轉，這種方式在成都、重慶、溫州等地取得了較好的實踐成效[35-37]。本研究對學校撤并的用地節余，按兩種方式進行收益估計：第一種是按國有土地入市流轉收益（R1），參考《土地管理法》以全國土地征收補償標準13.6萬/畝；第二種按省內入市流轉收益（R2），以2017年省會城市平均地價為參考。

1.2研究區域

新仁苗族鄉位于貴州省畢節市黔西縣南陲，距縣城24km，轄9個行政村，131個村民組（見圖1）。本文研究采用各村7～12歲小學適齡兒童數量來表示需求規模，人口數據來源于《2010年全國第六次人口普查分村數據》。由于 2010年人口普查數據中只有各村5～14歲的人口統計，本文按年齡比例估算了各村學齡兒童人口數。新仁苗族鄉共有小學8所，除隆興村以外，每村都有自己的小學，這些學校是本研究模型的候選點。學校學生數量、學校面積等數據，通過實際調研獲得。案例區路網數據是依據道路規劃資料數字化得到。

從調研現狀看，新仁苗族鄉存在一定規模的上學距離過長的學生，以及學校學生規模不符合國家標準的問題。從上學距離來看，學生平均上學距離為1.75km，方差3.45，有117名學生上學距離超過5km。從學校規模來看，化竹小學、田壩小學和化屋小學三個居民點學生數量分別為14、20和39人，低于120人的最小規模要求。

2結果與分析

本文針對撤并學校數量設定了6個情景，分別為撤并一所學校（S1）、撤并兩所學校（S2）、撤并三所學校（S3）、撤并四所學校（S4）、撤并五所學校（S5）和撤并六所學校（S6）。當學校撤并數量為0時，必然存在低于最小規模的學校，模型無解；當學校撤并數量為7時（只保留一所小學），則必然超過學校規模約束的最大值，模型無解。換言之，從學校學生規模標準化角度來看，至少需要保留2所小學才能保證學校規模約束的上限，至少需要撤并一所小學才能保證學校規模約束的下限，故本文設定了6個情景。

不同情景下，優化模型求解得到的學校布局優化結果（見圖2）。由于模型施加了學校最大、最小規模約束，各個情景下所有學校的學生規模均處于120～1080人之間，解決了學校規模標準化問題。現狀學生規模最大的學校在各個情景中均得到了保留，這說明對于鄉鎮地區在學校撤并規劃中保留規模較大的學校，一定程度符合上學總距離最小化的空間優化導向。

整體來看，隨著學校撤并數量的增加，學生平均上學距離也趨于增加（見圖3）。撤并1～4所學校時，平均上學距離從0.67km增加至1.65km，均低于現狀1.75km的平均上學距離，這說明現狀布局未達到最優在一定程度增加了學生的上學距離。此外，學校數量減少使上學距離的方差從3.77擴大至8.20，均大于現狀上學距離方差3.45。

上學距離超過5km的居民點數量及學生人數并不是線性增加的過程（見圖4）。具體地，學校撤并數量為1～5的情景下，上學距離大于5km的學生數量僅為71名，較大幅度地少于現狀（117名）。學校撤并數量為6時，上學距離大于5km的學生數量迅速增加，達到358名，約是情景5（S5）的5倍。

通過校車購置，較遠距離的學生可以在30分鐘內達到學校：在各個情景中，上學距離最遠10.48km，按照步行速度5km/h，學生上學時間超過2小時；配置校車后，按照鄉村道路速度30km/h，上學時間僅需30分鐘。

筆者計算了不同情景下用地指標收益及購買校車的年交通成本（見表2）。按上學距離較遠的村（大于5km）才配置校車考慮，情景1（S1）到情景5（S5）均需要購置校車1輛，情景6（S6）需要購置校車3輛。各個情景下，學校撤并帶來的節余用地指標從4291m2到32300m2不等。根據2018年農村土地征收價格標準每畝補償13.6萬元，新仁苗族鄉學校撤并后可獲得至少87.5萬元的收益（R1）。農村集體建設用地入市的省內流轉依據貴陽市2017年綜合地價3820元/m2，撤并1～6所學校可獲得1640～12339萬元的收益（R2）。針對各情景下所需要的交通成本，節余用地指標流轉收益大約為校車運營成本的10倍以上。

本研究推薦撤并6所學校作為規劃方案。雖然相比于撤并1到5所學校，撤并6所學校的平均上學距離較大，特別是上學距離過長（大于5km）的學生較多，對應需要購買的校車開銷增加4倍，但撤并6所學校獲得的用地指標也較高，足以支持校車購置。且在情景6（S6）下，撤并后保留的兩所學校現有學生規模較大，仁慕小學所在居民點是鄉政府所在地，文化小學所在居民點也是新仁苗族鄉較大的人口集聚點。在農村人口持續減少的趨勢下，這樣的撤并方案也有利于引導人口集聚、推進居民點整治。此外，該地區具有較好的旅游資源，校車購置在平時可以承擔上下學的功能，在寒暑假旅游季，也可以作為旅游公共交通進行服務，具有較好的綜合利用價值。

3結論與討論

本文針對農村地區學校撤并中存在的問題，以綜合統籌學校布局優化、用地整理和土地流轉的思路，基于修改的P-中值空間優化模型，對新仁苗族鄉8所學校進行了多情景分析，進而梳理了學生上學距離、學校用地整理、用地流轉潛在收益、校車購置之間的關系，探討了學校撤并的最優規劃方案。

案例區的應用研究發現，案例區至少需要撤并1所學校，才能滿足學校規模標準化下限，但至少需要保留2所學校才能滿足標準化上限，可能的學校撤并數量為1～6所。當學校撤并數量從1增加到6，學生平均上學距離隨撤并學校數量增加而上升；相比之下，超過5km的較長上學距離的學生人數不是線性增長的過程，當學校撤并數量為6時，過長上學的學生數量將突然增加為5倍。但學校撤并數量不同的各個情景下，如果允許節約的用地在省內流轉，收益足以購置校車，使得學生的上學時間不超過30分鐘。

本研究說明，學校撤并與農村教育用地合理流轉的結合，不但有助于維持學校標準化，而且有助于解決現實上學距離過長問題；此外，撤并多少個學校及其最優布局方案，則存在多個選項，這也為具體實施提供了彈性，本文的技術流程對這些地區的規劃具有一定的參考價值。已過度撤并的地區也可借鑒本文的思路，將撤并所節余的用地指標入市流轉、購置校車來反哺上學距離增加問題。當然，本文更多是基于空間優化模擬進行的一個思路探討，實際操作還涉及學校用地權屬、校車運營價格波動、校車維修等更為復雜的因素，需要進一步細致地研究。

注：

①分支定界法是求解整數規劃最優解問題的經典算法。分支定界法的關鍵在于分支和定界。通常將可行域反復分割為更小的子集，稱為“分支”；分支過程中，對每個子集內的解計算目標函數值，選擇其中的最大值或最小值作為當前“界限”，稱為“定界”；每次分支后對不能達到當前界限的子集直接剔除，如果出現更好的“界限”則以它替代原來的“界限”。

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