面向全域統籌的基礎教育設施設置標準研究

艾勇軍

摘要：本文以廣東省佛山市南海區為例，從基礎教育發展空間分布、設施數量質量、增長速度不均衡的角度，綜合考慮幼兒到高中、本地與外地人口教育設施需求，基礎與非基礎教育的相互銜接，教育部門與規劃部門在基礎教育設施設計規范上的差異，提出全域統籌、城鄉一體化的基礎教育設施設置標準體系，統一基礎教育設施的建設標準，協調城鄉格局的區域差異，落實到地方形成南海標準。

關鍵詞：全城統籌；基礎教育設施；均等化；設置標準；南海區

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.004 中圖分類號：TU982

文章編號：1009-1483（2019）04-0020-12 文獻標識碼：A

Research on the Standard Setting of Basic Education Facilities for Overall Planning： A Case of Nanhai District of Foshan City

AI Yongjun

[Abstract] Taking Nanhai District of Foshan City as an example， this paper comprehensively considers the needs of children’s educational facilities in high schools， local and external populations， and the connection between basic and non-basic education from the perspective of spatial distribution of basic education development， quality of facilities and uneven growth rate. The difference between the education department and the planning department in the design of basic education facilities， proposes a standard system for the basic education of urban integration and urban-rural integration， unifies the construction standards of basic education facilities， coordinates regional differences in urban and rural patterns， and implements local standards for the formation of the Nanhai District.

[Keywords] overall planning； basic education facility； equalization； setting standard； Nanhai District

引言

“百年大計，教育為本”。基礎教育發展的重要性已成全球共識，2010年，國家出臺《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出基礎教育發展要實現“更高質量、更加公平、更有效率、更可持續的發展目標”。為了落實國家戰略目標，《廣東省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》在國家中長期教育改革發展規劃綱要的基礎上，提出“統籌解決非戶籍常住人口子女平等接受義務教育問題。結合推進產業和勞動力‘雙轉移’，調整完善政策，多途徑為非戶籍常住人口子女提供義務教育學位，逐步實現非戶籍常住人口子女平等接受義務教育”。在此背景下，佛山市南海區出臺了《佛山市南海區創建廣東省教育綜合改革示范區實施方案（2010—2020年）》，“推進基礎教育高水平均衡發展”，南海區教育部門借助全區編制多規合一的契機，以規劃部門控規全覆蓋為基礎推進教育設施用地的落地，將全鏈條式基礎教育與人口格局進行匹配，考慮幼兒到高中、本地與外地人口教育設施需求、基礎與非基礎教育的相互銜接，統一基礎教育設施的建設標準，充分考慮教育部門與城市規劃部門在基礎教育設施設計規范上的差異，落實到地方形成南海標準，強調設施布局與人口分布相互匹配效應，充分考慮非戶籍常住人口的適齡兒童入學需求，協調城鄉格局的區域差異，從而有的放矢、因地制宜地分區分類落實教育設施空間布局。面向未來，在推進基礎教育城鄉均衡發展方面，佛山南海的樣本具有很強的典型性。本次研究對象是南海區的基礎教育設施，基礎教育包括學前教育、義務教育和高中教育、特殊教育，對應的設施為幼兒園、小學、初中、高中階段教育設施。南海區行政管轄范圍用地面積約1073平方公里，具體包括1個街道（桂城）、6個鎮（里水、九江、丹灶、大瀝、獅山、西樵）。

1南海基礎教育設施發展核心問題：城鄉發展不平衡

1.1基礎教育設施服務水平不平衡

從空間分布來看，全區的教育設施在空間布局上主要分布在桂城街道、大瀝鎮和獅山鎮的南部區域；而獅山鎮西部、北部，西樵鎮西部和九江鎮西部，其教育資源的供給較少。存在較為明顯的空間失衡現象，主要空間表征為“東多西少、南多北少”。從設施需求的角度分析，現有的教育設施分布格局主要與南海區的人口分布呈現很強的正相關關系（見圖1）。根據相關規范要求，幼兒園服務半徑為300米，小學服務半徑為500～800米，中學服務半徑為800～1500米。而目前幼兒園按300米服務半徑計，覆蓋率僅23.7%，小學800米服務半徑僅49.7%，初中1500米服務半徑僅45.2%，整體覆蓋率低。從各鎮街來看，桂城和大瀝覆蓋率相對較高，丹灶、里水覆蓋率最低。

1.2基礎教育設施規模不平衡

幼兒園和小學階段大班現象普遍。如幼兒園階段規范要求每班人數25～35人，從現狀實際班級規模來看，除桂城、里水、獅山外，其他各鎮平均班額均有35人/班（民辦或者公辦），且各鎮大部分都是公辦學校的班級規模大于民辦學校的班級規模。中學階段大班現象和班額不足現象并存。如高中階段規范要求每班人數45～50人，從全區來看，公辦學校平均班額超出了規范要求，民辦學校略低于規范下限。從各區鎮來看，除里水和西樵外，其他鎮街公辦高中均超標，其中九江最為突出；而民辦學校各街鎮情況參差不齊，桂城高達54人/班，而大瀝平均班額僅18.9人/班（見表1）。

1.3在校學生增長速度不均衡

1.3.1幼兒園階段：在校幼兒規模快速增長，教育設施供給壓力大

南海區2014年幼兒園數量為329所，從2007年至2017年增長了73所，增長率約27%；在園人數從2007年的5.68萬人增長至2017年的11.62萬人，10年增長了一倍。由此可見，幼兒園的增長速度遠低于在園人口的增長速度，幼兒教育設施供給壓力很大。

1.3.2小學階段：在校小學生數量快速增長，小學數量較穩定

南海區2017年現有小學131所，在校生規模為20.45萬人。從規模上看，在校小學生在2010年之前有一定的收縮。2011年之后，由于佛山市放寬了義務教育階段非佛山戶籍人口隨遷子女的入學條件，在校小學生規模較快增長。從學校數量來看，小學在經過學校合并之后，學校數量相對較為穩定。

1.3.3中學階段：在校中學生數量逐年下降，中學數量有所增加

南海區中學階段的在校學生規模持續下降，基本保持在11～12人左右，中學學校的數量有所增加，主要體現在民辦學校數量的變化（見表2）。

2如何構建城鄉一體的南海區基礎教育設施標準體系

目前，南海區適齡的兒童少年人數不斷增加，但新增的學位遠遠不夠。一直以來南海區未出臺過專門的基礎教育設施配套標準，導致基礎教育設施的布局因缺乏統籌而欠合理，并造成了新拓展地區學位緊缺、學生上學不便等一系列問題。另外，南海區各鎮街正在開展控規全覆蓋工作，由于涉及大量不同的組織單位和編制單位，配置標準也存在一定差異性，需要統一配置標準、優化基礎教育設施布局。

2.1基礎教育設施標準研究的難點

目前，教育部門主編的學校建設標準和設計規范與廣東省、佛山市制定的相關辦學條件互為補充，形成自上而下的規范體系。標準之間矛盾主要表現在以下三個方面。

2.1.1研究思路不一樣

規劃部門通常是按城市人口規模和千人指標確定相應的學校建設規模。而教育部門通常依據基礎教育階段學生占總人口規模的比例來確定各階段的學生數，然后根據生均建設用地和建筑面積進行規模控制[1]。

2.1.2關注重點不一樣

規劃部門對基礎教育設施的規劃，更注重學校布局、服務半徑及用地和建筑規模的控制，往往對學校做出底線控制和達標要求[2]；然而教育部門在教育標準方面，還兼顧學校的質量，重點引導教育的發展。因此在指標方面，除了考慮教育用地和建筑指標外，還對學校的班級規模和各階段學校的班額做出了規定[3]。

2.1.3指標選取多樣化

主要是國家標準與地方標準之間、建設部門標準與教育部門標準之間存在著一定的差異，因此也進一步帶來標準的對接問題。如《城市用地分類與規劃建設用地標準（GB 50137—2011）》明確了人均公共服務設施用地的面積，但沒有明確基礎教育設施的相關指標。而在教育部門頒布的標準中則是按每萬人學位數、班級規模、生均建筑面積、生均用地面積進行控制。

因此，本次研究針對現行國家標準與地方標準、教育行業標準與城市規劃標準不統一的問題，結合現狀指標評估，構建與南海社會、經濟發展相適應的指標體系，確定相應的配套指標。

2.2構建基礎教育設施標準體系

目前，針對基礎教育設施標準理論研究方面，主要從新公共服務理論和治理理論[4]、基本公共服務均等化[5-6]、城鄉統籌[7]等方面探討基礎教育設施的設施標準[8-9]。規劃實踐方面，現有研究大多關注城鄉不均衡發展的現狀，規劃提出如何均衡地區人口的教育設施需求，城區教育設施研究強調以指標分析和服務范圍的研究，從設施標準和設施布局的均好性等方面提出改進建議[10-11]，大區域的教育設施研究主要強調教育公平性與設施服務的效率評價[12-13]。從理論和實踐層面來看，較少從全域統籌的角度考量常住人口需求對基礎教育設施布局的設施標準做出針對性的研究[14-15]。南海區基礎教育階段的學校類型主要包括：幼兒園、小學、初中、高中、九年一貫制學校、完全中學和十二年一貫制學校。根據南海辦學趨勢，基本主張各階段辦學分離，而南海現狀完全中學、九年一貫制學校和十二年一貫制學校基本都是民辦學校，且數量不多，因此本次規劃重點研究幼兒園、小學、初中、普通高中四類指標。

2.2.1“5+8”的基礎教育指標體系

針對教育設施標準現狀，構建“5+8”的指標體系，即5個一級指標和8個二級指標，根據指標的特征明確指標的性質分為通用型、原則型、分期型、區域型四類。通用型指標具有普適性，可以不分時間和地點；原則型指標可以采用定性和定量相結合方式對指標進行控制；分期型指標會隨著時間的變化而變化，或者可能在分期建設，在不同時間階段的指標具有一定的差異性；區域型指標根據設施所處的城鄉區域不同而存在差異，如城市與農村地區，或不同鎮街之間（見表3）。

2.2.2南海區基礎教育指標體系

與此同時，根據指標的不同特征進行分類，從而突出教育設施配置的差異性、公平性和和靈活性。在差異性方面，實行新舊有別，鎮街各異。對地區內部新舊之間提出差別化，明確不同地段的用地指標和建筑指標。針對鎮與鎮之間的差異，分街鎮明確了各街鎮的千人學位數。在公平性方面，強化城鄉統籌、設施均等。規劃兼顧效率與公平，采用城鄉有別的控制策略。針對農村地區放寬對服務半徑的要求，通過辦寄宿制學校和增設校巴或開通公交專線，解決部分地區上學遠的問題。在靈活性方面，推行近遠結合，彈性發展。規劃根據目前南海基礎教育特色化和小班化的趨勢，考慮教育設施分期建設需求，明確班級規模和最新建筑規模分期控制指標（見表4）。

2.3典型指標解析

2.3.1服務半徑

結合南海現狀人口密度，考慮目前現狀居住用地設施覆蓋率偏低，幼兒園300米覆蓋率為 23.7%；小學500米覆蓋率為27.3%，800米覆蓋率為49.7%；初中1000米覆蓋率為27.1%，1500米覆蓋率為45.2%。結合現狀人口密度分布，參考國家、其他城市規范，建議教育設施放寬對服務半徑的要求，對于設施服務半徑體現適當的彈性，幼兒園服務半徑300～500米，小學服務半徑500～800米，初中服務半徑1500米，高中服務半徑1500～2000米，突出規模效應，整合優勢資源集約配置（見表5）。對于城鄉設施覆蓋率達不到規范要求的地區，建議通過辦寄宿制學校和增設校巴或開通公交專線，解決部分地區上學遠的問題。

2.3.2千人學位指標

從南海區設施供應來看，幼兒園和小學階段學位供應較為緊張，從近年現狀千人學位指標情況來看，幼兒園階段和小學階段千人學位指標呈明顯的增長趨勢，而初中和高中階段則略有下滑。根據相關規范標準，目前國家、省、市尚未出臺統一的教育設施千人指標的標準，僅佛山市在《佛山市公共設施配套標準（2016）》中提出了相關指標，本次研究參考國內相關城市的已出臺的相關標準，結合現狀千人指標情況和近年來的趨勢，以及高中普及等政策趨勢，在現狀指標的基礎上略有提升，作為南海區的規劃標準。根據現狀各街鎮的人口構成和千人學位數，各個街鎮的差別較大，考慮幼兒園和義務教育階段學校均由各鎮街統籌，因此本次建議對各街鎮的學位指標分街鎮控制。高中階段屬于全區統籌，因此全區按統一標準配建設施。考慮千人學位數的增長是漸進的過程，本次規劃采取分期控制，以保持設施動態平衡（見表6）。

2.3.3用地指標

由于南海區現狀人均用地指標較高，參考各個層級的標準，對照其他城市的人均用地指標，規劃參考《佛山市公共設施配套標準（2016）》的指標對各個階段的生均用地指標進行修正，重點提升了初中階段的標準，并增加了最小用地規模的控制指標。結合生均用地，學校班級規模和各階段學校評估標準，明確了學校的最小用地規模。考慮不同區位條件土地供給的差異，本次用地指標和建筑指標采用分地段控制的策略，即將整個規劃區劃分為一般區域和特殊地區，特殊地區主要是城市和各鎮的中心區域，由于土地供給相對短缺，教育設施指標可以偏低，其他一般地區則可以相對略高（見表7）。

2.3.4建筑指標

南海現狀生均建筑指標較高，參考各層次規劃和其他城市標準，對南海生均建筑指標進行提升，明確了住宿部分的生均建筑指標。同時，考慮分期建設的需求，在學校用地規模確定的情況下，建筑規模和班級規模可以根據實際需求分期建設，但近期建設的部分應該滿足規模化和規范化辦學的要求，因此對于分期建設的學校，首期最小建筑面積應滿足近期指標。

3南海區基礎教育設施空間布局

3.1總體思路：從不平衡向均衡發展

規劃對基礎教育設施標準的研究主要從“基礎分析、目標層、方案層、實施層”四個層面制定具體技術路線（見圖3）。基礎分析主要從現狀入手，分析基礎教育設施發展趨勢與需求。目標層是現狀設施分析的基礎上，借鑒國內外先進經驗，從全域統籌的角度提出設施標準與指標控制要求。方案層是以問題和目標為導向，科學預測教育設施規模，合理調整街鎮基礎教育設施空間布局，將設施標準與指標控制以規劃控制導則的形式納入法定控規，強化規劃的可操作性。實施層是在規劃方案的基礎上，落實近期建設行動計劃，并探索教育發展、設施統籌、土地保障和資金保障等實施機制。

3.2基礎教育設施規模預測

3.2.1全區基礎教育人口學位規模

按照總人口預測、學位趨勢預測和學齡前人口趨勢預測三種方法對南海全區的幼兒園、小學、初中和高中學位進行需求評估，對各學段的學位需求提出了合理的區間，以2030年為目標，初步確定幼兒園學位規模為18.8～31.9萬人，小學學位規模為21～31.4萬人，初中學位規模為9.0～19.0萬人，高中學位規模為5.5～14.1萬人，為基礎教育設施適度規模需求提供參考。

3.2.2基礎教育設施用地需求預測

根據各街鎮規劃期末新增學位需求，按照一般地區和特殊地區用地指標預測街鎮各學段的用地需求。至規劃期末，全區幼兒園新增用地約196公頃，小學新增用地約295公頃，初中新增用地約330公頃，主要集中分布于桂城街道、大瀝鎮和獅山鎮地區。

3.3空間布局調整策略

基于基礎教育配建標準，結合基礎教育人口學位規模、新增用地規模需求，在空間上落實基礎教育設施布局。根據中、東、西片區的發展差異，分片區提出規劃建設指引，明確現狀學校的處置建議，提出人口和居住用地分布相耦合的規劃布局方案（見圖4）。

（1）東部片區：教育資源集中，應著力強化廣佛一體化的核心功能培育，完善基礎教育設施配套，促進教育設施標準化建設。舊城區按照“雙增雙減”的要求，增加基礎設施和公共空間，減少居住人口和規劃建筑總量，漸進式改造已有基礎教育設施。

（2）中部片區：現狀基礎教育設施主要集中在原有5個老鎮區內，包括獅山、小塘、官窯、松崗、羅村，設施標準較低，總量存在較大缺口，布局不均衡等。對于基礎教育設施結構上的調整要做到“均衡發展、優化配置”；基礎教育設施必須結合改造建設同步配置，并且要求盡可能補足缺量，以此作為片區改造開發行為的前提條件。

（3）西部片區：注重完善綜合配套，提升綜合服務功能，實現居住、就業、基本公共服務設施均衡協調及與產業同步發展，突出中小學配套和規模化辦學為主，承接人口和功能的疏解，輻射帶動鎮、村整體聯動及共同發展，以集中建設示范性學校和突出城鄉教育均衡化發展為主。

3.4空間布局調整模式

對南海區基礎教育設施均衡布局調整涉及兩個主要方面：一是新增設施空間布局的合理優化，爭取城鄉全覆蓋；二是針對現有基礎教育設施每一所學校，突出解決學校達標辦學問題，采取以下五種思路對學校進行調整。

（1）保留。一是對于用地規模和設施水平均已達標的學校，采取保留措施。二是對于現狀用地已經達標，但生均用地面積過小，周邊沒有可以擴征的用地。對這類學校可以通過減少學位來使學校達到各方面指標。

（2）改擴建。一是對于用地規模達標，但學位無法滿足需求的學校，可以通過改建已有學校設施，來滿足發展需求。二是對于學校規模不達標，但周邊有可以擴征的用地，則通過擴征用地使學校達到各方面指標。

（3）異地重建。對于規模不達標，周圍無可擴征的用地，若撤銷后會造成該區域學生就學難的問題的學校，建議在該區域選擇合適的地點重建學校，使學校達到各方面指標。

（4）新建。按教育發展均等化和規范化等原則，綜合考慮南海區產業發展現狀和趨勢，在適當的地方布點新建學校，以滿足該區域學位的需求。

（5）撤并。一是對于學生數量過小，規模不達標，且周邊無可擴征的用地或合適合并的學校建議撤銷，對于撤銷后的用地可以與其他置換。二是對于周邊無可擴征的用地的學校，同時又與附近學校的施教區重合的學校，規劃通過合并兩校，整合兩校資源而使學校達到各方面指標（見圖5）。

3.5空間布局要求

按照基礎教育設施標準控制要求，與學校標準化建設結合，大力挖潛改造現狀教育設施，新建地區按新的標準配置教育設施用地，老城區學校采用漸進的建設標準。

3.5.1結合居住用地布局義務教育階段學校

突出教育設施按服務人口規模合理均衡設置的原則。為了有利于居住人口方便地使用各類公共設施，并維護居住人口使用教育設施的公平性，教育設施應充分結合居住用地的布局配置。具體設置時應具體根據居住區的人口規模、人口年齡構成、戶籍情況等因素進行分析預測，并應考慮到周圍已有的小學或初中的學位規模和實際的學生人數，綜合確定基礎教育設施的規模和學位結構。

3.5.2分類確定各類基礎教育設施

幼兒園宜設12班或18班，最小規模不應低于9班，每班25～30座。幼兒園的服務半徑宜為300～500米，方便家長接送，避免交通干擾。小學宜設24班、30班或36班，每班45座。在確定學校班級數時，根據學位需求，從學生就近入學的角度出發，小學的服務半徑宜控制在500米以內，并從規模效益和資源優化利用的角度出發，提倡優先建設36班小學，其次是30班和24班小學。在不足1.5萬人的獨立地區可考慮設置18班小學。九年一貫制學校宜設36班、45班或54班，每班50座。在確定學校班級數時，應根據學位需求，適當兼顧小學、初中合設學校不同年齡學生的不同要求，從學生就近入學的角度出發，將九年一貫制學校的服務半徑宜控制在500～1000米范圍內。并從規模效益和資源優化利用的角度出發，優先建設54班學校，其次是45班和36班，在服務人口不足1.5萬人的地區宜設置27班學校。初中宜設24班、30班或36班，每班50座。作為九年義務教育的基本設施之一，初中實行就近入學的原則，因此初中應按照服務范圍均勻布置。在確定學校班級數時，根據學位需求，在適當兼顧初中1000米服務半徑的同時，從規模效益和資源優化利用的角度出發，優先建設36班初中，其次是30班和24班初中。在人口不足3萬人的獨立地段，可考慮設置18班規模的初中。

3.5.3面向實施的規劃控制導則

為了適應規劃管理需求，將基礎教育設施標準落到實處，規劃強化與法定規劃的融合，與南海區控規全覆蓋同步開展，從區域整合角度，統一配置標準、優化基礎教育設施布局，系統地提出基礎教育設施統籌布局的要求。一方面在規劃編制過程中與控規多次溝通協調，另一方面與控規圖則相匹配，制定規劃控制導則，明確設施控制指標，并明確了控規調整教育設施應遵循“初中在管理單元內平衡，小學在編制單元內平衡，幼兒園在地塊內平衡”的原則，有效保障專項規劃與城市規劃的動態銜接。與街鎮管理模式相匹配，建立“一鎮（街）一圖一表”規劃控制導則，方便各個鎮街對各自轄區內教育設施管理的需求（見圖6、表8）。

4結語

由南海區基礎教育設施服務水平不均衡、設施規模不均衡、增長速度不均衡現象可以看出，研究城鄉一體的基礎教育設施配套標準非常必要。展望未來基礎教育標準研究，主要圍繞基礎學位分配、學校配置標準、設施指標預測等方面展開思考。

4.1科學分配基礎學位增量指標

從不斷縮小區域差異的角度，未來規劃首先考慮的是學位供給的增量問題，實施層面需要從政策層面思考學位科學分配的問題。隨著我國經濟社會快速發展，常住人口迅猛增長，教育發展也出現了不平衡不充分的問題和矛盾，使群眾對義務教育需求的增長量明顯大于學位的增加量。而現有城區學校以擴建、改建、提升為主，外圍新建住宅小區以配建新校為主。這種設施供給的空間不平衡現象會加劇，需要在實施層面加強部門聯動，形成合力，引導基礎教育資源的合理布局，構建城鄉一體的基礎教育發展體系，優化學位分配機制，改善供需矛盾的問題。

4.2建立均衡的學校配置標準

未來趨向于以素質教育要求為導向，制定師資力量、教學設備、場地條件等方面統一的學校發展評價標準，逐步替代原有的多級重點學校評價體系，并按照相關標準制定詳細達標實施計劃。以“就近入學”為原則，義務教育階段結合居住區就近平衡學位需求及供給。實施“高中統籌”政策，保障義務教育階段學校達標要求。當前，基礎教育設施處在不同的發展水平，設施質量的不均衡需要思考如何縮小校際差異，需要統一財政投資、教育資源兩方面的均衡發展。首先是加大資金投入，強化資產管理。通過增加財政投入，收取教育設施配套建設資金、鼓勵多元化辦學模式，多渠道增加教育投入。其次是合理調配師資，強化教師管理。以基礎教育設施布局調整為契機，有效配置師資，促進教師流動，推進基礎教育均衡發展。

4.3合理預測基礎教育設施規模

未來，響應國家和省市戶籍“二胎”制度，規劃研究中要統籌考慮常住人口的學位需求，在確定義務教育階段教育設施的總體建設規模時，除了戶籍人口的學位需求外，還要接收外來人口子女就學，應將常住人口納入學位需求的總體規模中，這將使基礎設施規模的預測不確定性增加，如何有效地根據戶籍制度改革的進度準確預測學齡人口的規模具有挑戰性。

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