以鄉村群為單元的北京山區小城鎮規劃建設研究

張建 阮智杰

摘要：北京市山區小城鎮面臨著經濟基礎薄弱、鎮村發展失衡和環境條件約束等挑戰，但旅游產業的提質發展趨勢、制度改革釋放的鄉村紅利及其突出的生態價值優勢為其發展帶來了新的機遇。本文借鑒廣州市山區小城鎮以鄉村群為單元的規劃建設方式，分析鄉村群發展的需求和優勢，從資源類型的角度分類梳理北京市山區鄉村群的發展特征，以此為基礎提出進一步發展的建議。

關鍵詞：鄉村振興；規劃建設；山區小城鎮；北京市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.002 中圖分類號：TU984

文章編號：1009-1483（2019）04-0005-06 文獻標識碼：A

Study on Planning and Construction of Small Towns in Beijing Mountainous Areas Based on Rural Groups

ZHANG Jian， RUAN Zhijie

[Abstract] The small towns in the mountainous areas of Beijing face the challenges such as the weak economic foundation， the unbalanced development of the towns and the villages， and the constraints on the environmental conditions. However， the development trend of improving the quality of the tourism industry， the rural bonus released by the institutional reform and its outstanding ecological value advantages have brought new opportunities for the development of the small towns. This article draws on the planning and construction methods of the small towns in the mountainous areas of Guangzhou based on rural groups， and analyzes the needs and advantages of the development of the rural group. From the perspective of resource types， this article will sort out the development characteristics of the mountainous rural groups in Beijing， and will propose the suggestions for the further development based on this.

[Keywords] rural revitalization； planning and construction； small towns in mountainous area； Beijing

引言

北京市山區分布在市域西北部，總面積10072平方公里，占全市國土總面積的62%，行政上包括懷柔、密云、延慶、門頭溝，以及房山和昌平的山區部分。《北京市邊遠山區鄉村十年致富工程綱要（1991—2000年）》首次明確提出山區和半山區鄉鎮的概念，經數次撤鄉并鎮后，形成了83個山區和半山區鄉鎮，占北京市鄉鎮總數的45%。

《北京城市總體規劃（2016—2035年）》提出西北部山區是北京市的重要生態源地和生態屏障，要求將生態保護置于首位，給山區小城鎮發展帶來嚴峻的挑戰。為落實北京市山區小城鎮在生態涵養區中的生態保護要求，同時發揮小城鎮縮小城鄉差距的關鍵作用，應積極探索山區小城鎮的發展路徑，以期協調好保護與發展的關系。

1北京市山區小城鎮發展的挑戰與機遇

1.1經濟基礎薄弱，但產業發展提質升級

北京市小城鎮地域發展不平衡，山區小城鎮的人口聚集水平、產業聚集水平、基礎設施和公共服務普遍落后于平原區小城鎮[1]。山區小城鎮的產業培育對經濟發展的促進作用不足，園區建設質量與平原區小城鎮存在明顯差距。小城鎮是服務“三農”最直接的單元，山區小城鎮對農村的帶動作用也落后于平原地區。

旅游產業是京郊山區小城鎮發展速度最快，最具活力的產業及經濟增長點[2]，得益于旅游產業的發展，2009年至2015年北京市山區小城鎮第三產業從業人員從40%提升至45%（見圖1）。2015年北京市山區鄉鎮民宿旅游接待人數近2000萬人，相比2009年增長了54.77%，民俗旅游總收入比2009年增長了113.34%，單位客流對旅游收入的貢獻顯著提高，山區旅游產業呈現精細化①的發展趨勢（見圖2）。

1.2鎮村發展失衡，但鄉村紅利逐步釋放

在山區小城鎮的發展過程中，鎮區經濟的增速顯著高于農村地區。以北京市房山區長溝鎮為例，2015年“北京基金小鎮”項目落戶長溝鎮，2016年全鎮人均純收入首次突破2萬元，較2015年增長了9.5%，但農村人均所得僅增長5.5%[4]。長溝鎮農民人均收入雖然維持增勢，但增長貢獻主要來自財產性收入和轉移性支付，農村經營性收入呈現下降的趨勢，城鎮發展對農村經濟的促進作用并不顯著。

為加速城鎮化擴張，小城鎮總體規劃對大量村莊進行“遷村并點”，向鎮區集中布局建設用地。受限于鄉鎮政府的經濟實力，以及在征地范圍外的村民難以安置等問題，規劃實施結果并不理想，北京市長溝鎮、大榆樹鎮、渤海鎮、流村鎮及潭柘寺鎮的村莊實施比例普遍低于40%（見表1）。未能按照規劃實施的遷并村，即不能按照規劃安排實現城鎮化，同時受規劃管控限制發展空間，影響了山區小城鎮的建設。

在北京市減量提質的背景下，國有建設用地的供應規模逐漸減少，城鎮地區的土地資源約束增大。北京市穩步探索農村產權制度改革的路徑，開展集體產業用地統籌利用試點等改革工作，使鄉村地區的土地資源價值逐漸釋放。此外，在全市落實鄉村振興戰略部署的過程中，如新一輪美麗鄉村建設的開展，資源要素將進一步向鄉村地區涌入，鄉村地區的發展地位得到顯著提高。

1.3環境條件約束，但生態價值更加凸顯

北京市針對淺山區、水源保護區等生態重點區域，出臺了嚴格的產業管控措施，山區小城鎮普遍位于生態涵養區，產業發展與環境保護的矛盾突出。此外，山區脆弱的地質條件使一批村莊長期受到自然災害威脅，不具備安全的生產生活條件。以懷柔區為例，2011年至2015年全區累計搬遷4096戶山區百姓，涉及七個鎮鄉共9614人[5]，搬遷人口約占2011年鄉村常住人口的8%，增加了山區小城鎮的發展成本。

北京市山區的空氣環境質量、森林資源覆蓋及地表水質等生態環境狀況優良，山區小城鎮的生態價值顯著。2016年北京市山區空氣質量優良天數為219天，優良率達到60%，對全年霧霾平均濃度下降的貢獻超過三成[6]。2013年至2015年，北京市山區森林資源利用情況呈現逐年遞增的趨勢：林木綠化率由57.4%增至59%，森林覆蓋率由40.1%提高到41.6%[4]。隨著鄉村旅游發展，生態價值優勢意味著更多的發展機會。

2以鄉村群為單元的山區小城鎮規劃建設——來自廣州市的啟發

2.1以鄉村群為單元的建設方式

廣州市山區小城鎮的發展之路在一定程度上是基于鄉村群的規劃建設進行塑造的。2012年廣州市美麗鄉村試點建設期間，形成了“美麗鄉村群”的創新實踐成果。“美麗鄉村群”以完善設施環境為基礎，培育一村一品和突出特色產業，通過以點帶面、串點成線、連線成片、組群發展的方式，推進鄉村人居環境、經濟社會和文化體系的建設。

2016年廣州市出臺《廣州市加快規劃建設北部山區特色小鎮實施方案》，以產業培育作為工作重點，將美麗鄉村群升級為特色小鎮。廣州市從化區的七個美麗鄉村群中，已有五個被升級為特色小鎮。美麗鄉村群的產業類型包括休閑游憩、文化創意、健康醫養等類型，普遍厚植鄉村的農業資源和生態優勢，致力于推進第一產業向第三產業延伸，將生態資源轉化為經濟價值。

廣州市北部山區與北京市西北部山區的發展條件相似：其一，都對低端低效的制造加工業進行嚴格限制；其二，均地處市域邊緣、區位偏遠；其三，都面臨大城市過度集中的問題，周圍地區成為城市非核心功能的承接地區。因此廣州市山區以鄉村群為單元的規劃建設方式，對北京市山區小城鎮的發展具有借鑒意義。

2.2保障鄉村群發展的資源條件

廣州市在市級層面編制實施方案，指導鄉村群的規劃建設，并在資金、人員及土地上提供全面支持。資金方面廣州市每年市級財政安排1000萬元，區級財政安排500萬元，為期三年共4500萬元資金投入建設，在建設期間及驗收后的三年內提供財政返還。人員組織采取多級政府聯動的方式：如蓮麻小鎮由市級領導掛帥，牽頭多部門聯合進行直接投資建設；又如西塘童話小鎮采取“區級+鎮村”的組織方式，區級層面成立工作組負責規劃編制、資金統籌及招商引資，鎮村層面的組內成員在建設期間駐村工作，對建設進行直接管理和指導。

2.3以鄉村群為單元的發展優勢

北京市山區小城鎮借鑒以鄉村群為單元的建設方式，具有以下優勢。

（1）推進區域平衡。工業化時期對土地有規模化和集中化的要求，使平原區小城鎮獲得發展先機。進入后工業化時期，豐富的產業形態能夠適應不同的用地布局特征，山區通過鄉村群整合零散資源將實現產業發展，縮小山區和平原區的差距。

（2）實現鎮域聯動。山區小城鎮中各村的資源稟賦不同，占據資源優勢的村莊更容易得到市場青睞實現發展，容易造成鎮域失衡的問題。鄉村群通過因地制宜、科學規劃，將資源稟賦差異轉變為功能定位差異，使各村共享發展紅利，推進鎮域聯動發展。

（3）形成規模效應。村莊個體的發展容量、經濟體量和資源規模相對有限，很難形成完整的產業閉環，各村組建集群實現資源整合，有利于承載更長的產業鏈條和更豐富的產業形態，形成規模發展的效應。

3北京市山區小城鎮的鄉村群類型分析

《北京城市總體規劃（2016—2035年）》提出，山區應統籌歷史文化、生態景觀和旅游資源提升綜合效益，山區小城鎮應充分發揮生態屏障、水源涵養、休閑度假、健康養老等功能，帶動本地農民增收。北京市山區小城鎮依托溝域經濟建設、生產聯動合作等方式，已形成了一批以產業為紐帶的鄉村群（見表2）。

3.1歷史遺跡型

歷史遺跡是歷史時空中留下的遺物，不僅是一個地域生命歷程的見證，更是地域文化的集中體現和物化載體，包括亭臺樓閣、古樹古井等物質遺產。北京作為歷朝古都歷史文化遺跡豐富，山區相對緩慢的城鎮化進程保護了珍貴的遺產資源，一批鄉村群依托歷史遺跡發展具有文化底蘊的旅游產業。門頭溝區齋堂鎮以中國歷史文化名村爨底下村的明清古建筑為核心資源，重組雙石頭村、柏峪村等六村資源，建成精品旅游路線。懷柔區渤海鎮慕田峪村坐落于慕田峪長城腳下，北溝村村集體牽頭與四村合作，打造“游在慕田峪，住在北溝村，購在辛營村，種在田仙峪”的組團發展模式。昌平區流村鎮是明清時期拱衛京師的戰略要地，著名“邊關三城”中的白羊城及長峪城即坐落在鎮域中，現今演變為村莊。流村鎮產業發展也意圖通過邊關文化串聯流村溝域沿線鄉村，發展環溝域的鄉村群旅游產業。

3.2特色種養型

特色種養型的鄉村群依托傳統農業的生產優勢，使用現代化的生產技術和營銷方式，提高勞動生產率。在發展過程中注入健康、綠色、文化等因素，向觀光、體驗、度假等第三產業延伸鏈條，形成一產與三產融合的特色農業，提高農產品的附加價值。如平谷區大華山鎮是“京郊大桃第一鎮”，村莊連片生產大桃，將藝術創作融入桃業種植，培育出壽星桃、美人桃等個性化大桃，在“平谷桃花音樂節”的輻射下融入區域旅游產業布局中；門頭溝區軍莊鎮孟悟村、新村、東山村、香峪村連片發展京白梨產業帶，鎮政府通過獲取“門頭溝京白梨”商標，注冊京白梨產業協會，對外強化特色產業的知名度。懷柔雁棲鎮利用清泉水養虹鱒魚，打造“虹鱒魚一條溝”，各村依托虹鱒魚養殖配套旅游設施，實現了虹鱒魚養、賞、食、購、娛等的一體化發展。

3.3民俗文化型

民俗文化是一個區域由于特定的自然環境和社會環境，在思維方式和價值取向等方面長期形成某種社會共識，形成在餐飲、服裝、文娛、信仰等方面具有顯著特征的社會生活方式，通過歷代傳承和歷史積淀形成傳統習俗。懷柔區寶山鎮地處天河、白河、渣汰河三河交匯處，為發展民俗旅游村以鄉野餐飲文化為產業亮點，通過一村一宴席的形式推出“天河八宴”，如下坊村的“白河魚宴”和超梁子村的“天河兔宴”，形成具有餐飲特色的民俗旅游鄉村群。懷柔區琉璃廟鎮通過民俗節慶活動的舉辦吸引旅游客源，如楊樹底下村有200多年歷史的國家級非遺項目“斂巧飯”民俗文化節、東峪村云夢仙境自然風景區的鬼谷文化節，厚植村莊民俗文化基礎。此外，琉璃廟鎮也引入現代資源打造特色活動，如全國場地越野車錦標賽等，擴大宣傳提高影響力。

3.4生態景觀型

依托生態景觀實現產業發展的鄉村群，一般得益于自然風景區的建設。這類旅游產業一般是以自然風景區為規劃建設的重點，游客聚集提高了住宿、餐飲等配套需求，催生了一批圍繞在景區附近的旅游服務鄉村。延慶區千家店鎮在白河谷地和黑河峽谷中孕育有硅化木群、滴水飛瀑等稀有的自然地質景觀資源，通過濱河交通環線打通生態景觀通道，形成延慶“百里山水畫廊”，并串聯周圍村莊中的廟宇、樓閣等古跡作為景觀節點，推進一批村莊旅游產業發展。房山區十渡風景名勝區以巖溶峰林、峰叢、河谷等獨特地貌，打造“十渡山水文化走廊”。采取類似發展方式的還有懷柔區雁棲鎮的“不夜谷”、門頭溝區妙峰山鎮的“玫瑰谷”。

4北京市山區小城鎮的鄉村群發展對策

4.1謀定而動，規劃先行

山區的地形犬牙交錯，村莊聚落受地形分割布局零散，基層組織能力缺乏宏觀統籌能力，仍需依靠自上而下的引導實現資源整合。已經初具發展規模的鄉村群存在粗獷發展、同質競爭等低效問題，如圍繞在景區周圍的村莊群普遍發展民宿、餐飲等同質業態。為整合資源、錯位發展，應現行編制鄉村群規劃，使各村之間彼此區分又相互聯系，形成組群式的協同發展格局。

規劃應有貫穿各村的統一概念和方式，將各村串點成線，促進鄉村組群形態的建立，達到產業連片發展的目的。在鄉村群規劃實施的時序上，對組群中的村莊采取“建設一批、引導一批”的發展思路，集中資源培育重點村，在重點村的示范和輻射效應下，發揮村集體作為基層自治組織的主體性和積極性，有目的地引導一般村莊進行建設發展。

4.2機制創新，釋放紅利

我國長期存在優質資源向更高層級行政區域轉移的現象，山區小城鎮作為較落后的基層行政單元，資源條件天然具有局限。依靠基層機構發展鄉村群，資源要素并不充足，如懷柔區渤海鎮四村自主聯合發展即受到鎮村資源條件的束縛。廣州經驗表明，更高層級的政府投入在初期階段是必要的：市、區兩級政府派出臨時機構駐地工作，形成市級引領戰略方向、協調重大問題，區級編制實施方案、統籌工作安排，鎮村負責具體實施工作的三級聯動工作機制，從各層級導入資源。

資源配置以市場為主導，政府不能長期作為鄉村群運營的主體，應向服務角色轉變，漸進突出企業的主體作用。相對穩定的運營環境能有效提高企業的參與意愿，將山區鄉村群進一步發展的動力寄予市場，應逐步建立政府和市場協作的運營機制，包括村企或鎮企合作平臺搭建、收入分配、運營維護、監督考核等內容，形成兼顧鎮村發展、社會公平和企業盈收的可持續發展模式。

4.3靈活用地，統籌安排

2017年北京市開展統籌利用集體產業用地試點，以土地入股的形式探索集體建設用地的創新利用模式，促成一批優質企業有意將資源投向小城鎮，如萬科集團與豐臺區長辛店鎮、中建八局與延慶區大榆樹鎮等。山區小城鎮受地形條件限制集體產業用地規模較少，應將改革重點放在宅基地創新利用的路徑探索中，在山區推進宅基地資源盤活。

積極探索農村土地流轉機制，一方面鼓勵村莊之間統籌用地，通過入股等形式共享發展紅利，同時強化村莊群的內在聯系；另一方面適當松綁流轉和抵押限制，保障企業參與的用地和融資需求。山區發展優勢在于不可移動的自然生態資源，可借鑒南方地區點狀供地的創新形式，在建設規模相同的情況下，擴大建設與自然生態景觀的接觸面，既利用了生態優勢極大提升產業價值，又推進產業形態的創新。

4.4拓寬資金，多層使用

山區建設需投入大量資金，依靠鎮村資金規模不足以改善產業發展條件。一是政府應加大資金投資力度，設立鄉村群發展專項資金，完善轉移支付機制，整合美麗鄉村、泥石流搬遷村、城市更新、生態修復等各項資金統籌使用，明確資金使用的優先次序，提高資金使用效率。二是積極鼓勵社會資本投入，以資金入股、成立基金、設立債券等形式鼓勵企業投資。三是引導村民返鄉創業，通過拓寬村民借貸渠道，鼓勵村民投資。

投入資金應采取多層次的資金使用方式，公開招投標、小額工程及農戶補貼三種形式。鄉村群全域的基礎設施投入須較大資金規模，超過金額標準通過招投標的方式規范推進。全域基礎條件改善后，通過節點打造進一步提升，可采取小額重點工程的形式較快推進項目落地。最后廣泛動員村集體的自組織能力，落實到農戶的項目采取補貼的形式使用資金，如民居外立面整飾等。由此在全域、節點及農戶三個層次開展項目，極大提升建設效率。

5結語

以鄉村群為單元的山區小城鎮規劃建設，符合實施鄉村振興戰略的總要求，響應了“綠水青山就是金山銀山”的生態文明建設指示，是推進鄉村新型城鎮化、解決地域發展不平衡、促進一三產業融合發展的重要手段。建議在北京市開展山區鄉村群規劃建設試點，積極探索鄉村群的規劃建設機制，探討鄉村群與山區小城鎮建設發展融合的政策措施。

注：

①本文提到的“精細化”指旅游服務體系逐漸完善，旅游產品層次更加豐富。

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