鄉鎮應成為鄉村規劃管控的主體平臺

20世紀90年代為鞏固農村稅費改革成果，我國開始推行鄉財縣管財稅制度。2006年國家取消農業稅，鄉鎮基層政府組織鄉村發展的能力被進一步弱化。在鄉村振興和國土空間規劃的時代背景下，應該繼續弱化還是逐步強化鄉鎮的統籌能力，是一個值得深入探討的問題。

2018年9月中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，將縣級政府作為統籌鄉村規劃建設的主體，要求2020年完成縣域村莊布點規劃。從既有法規和規程來看，如住建部2006年頒布的《縣域鎮村體系規劃編制暫行辦法》及2015年以來開展的縣域鄉村建設規劃試點，亦將縣級作為統籌鄉村規劃建設的平臺。鄉鎮一級被定位為鄉村發展和建設的實施主體，這符合現行財政和土地等相關制度。實際操作中，縣級政府是否有能力實現從縣到村的直接管控呢？現實看來并不樂觀。

受工作經費的限制，縣級規劃無法完成“少則數百、多則上千”的村莊調查工作。受委托主體的制約，縣域村莊規劃更多體現自上而下的管控要求，難以響應農村基層的發展意愿。有過鄉鎮工作經驗的同仁都很清楚，縣域層面的鄉村規劃藍圖，無論是鎮村體系規劃、村莊布點規劃還是縣域鄉村建設規劃，絕大部分均脫離鄉村實際需求。過去三十年，國家將建設重點放在城市，建構了比較完善的城市規劃體系，但鄉村規劃體系欠賬較多。在生態文明和鄉村振興的政策導向下，亟待完善鄉村規劃編制體系和規劃管理工具。鄉鎮作為縣村之間的中間層級，向上可以承接縣級規劃管控要求，向下可以銜接農村基層意愿，理應成為鄉村規劃管控的主體平臺。部分專業人士提出弱化鄉（鎮）級國土空間規劃，不符合國家大力推行的鄉村振興的戰略導向。

鄉（鎮）級國土空間規劃，應重點關注以下四個方面：一是實現與上下位規劃的銜接，向上有效落實縣級規劃的管控要求（如主體功能區和三條紅線），向下有效統籌域內村莊建設（劃定村莊建設邊界、配置村鎮公共服務設施）；二是統籌山水林田湖草、村鎮及工礦等全域全要素，將生產、生活、生態空間的整體布局轉化為各類用地的具體管控；三是協同新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略，統籌公共服務、農田水利和市政設施建設，促進公共服務均等化和城鄉融合發展；四是平衡傳統鄉村風貌保護與現代化發展要求，重塑中國鄉村的時代風貌。

2019年是我國實施鄉村振興戰略的第二年，也是國土空間規劃改革的落地之年，我們希望能有更多學者和同仁加入，共同探討鄉鎮在國土空間規劃體系和鄉村振興戰略中的地位和作用。