早期黨內(nèi)監(jiān)督制度的嬗變及啟示

摘??要：從1921年7月黨成立到黨的七大，是黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的早期階段。此階段，黨內(nèi)監(jiān)督體系、黨內(nèi)監(jiān)督制度幾經(jīng)曲折，終于初步建立起來(lái)，七大上確定監(jiān)察委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行工作。深入研究早期黨內(nèi)監(jiān)督及其制度建設(shè)的實(shí)踐，可以提出三點(diǎn)歷史啟示，新時(shí)代堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，無(wú)疑也要遵循此一般規(guī)律。

關(guān)鍵詞：早期;黨內(nèi)監(jiān)督制度;黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu);嬗變;啟示

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.11???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“鞏固發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系。”貫徹黨的十九大和習(xí)近平總書(shū)記重要講話精神，深入研究早期黨內(nèi)監(jiān)督及其制度建設(shè)的歷程，可以提出黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的三點(diǎn)歷史啟示。這三點(diǎn)啟示蘊(yùn)含了黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的一般規(guī)律，對(duì)于落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，督促領(lǐng)導(dǎo)干部守初心、擔(dān)使命，對(duì)于強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)不無(wú)指導(dǎo)意義。

一、黨內(nèi)監(jiān)督制度的基本內(nèi)涵

黨內(nèi)監(jiān)督是指監(jiān)督主體（黨員、黨員代表、黨員干部和黨的各級(jí)組織）依據(jù)黨章和其它黨規(guī)黨法在黨組織內(nèi)部通過(guò)檢查、督促、評(píng)價(jià)、揭露、舉報(bào)、處理等方式作用于監(jiān)督客體（黨員、黨員代表、黨員干部和黨的各級(jí)組織），以保證監(jiān)督客體的行為在任何情況下都不違背黨的紀(jì)律的一種客觀有序的活動(dòng)。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，監(jiān)督的主要內(nèi)容是遵守黨章黨規(guī)和國(guó)家憲法法律，維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持民主集中制，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任，落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神，堅(jiān)持黨的干部標(biāo)準(zhǔn)，廉潔自律、秉公用權(quán)，完成黨中央和上級(jí)黨組織部署的任務(wù)等情況;監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

黨內(nèi)監(jiān)督制度是指監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)督客體是否正確地行使權(quán)力和權(quán)利，以及自覺(jué)地履行義務(wù)，實(shí)行監(jiān)察和督促的各項(xiàng)規(guī)章制度的總稱。一般認(rèn)為黨內(nèi)監(jiān)督制度包括內(nèi)層的基本制度、溝通內(nèi)外層的機(jī)制、外層的體制三個(gè)層面，三者既相聯(lián)系又相區(qū)別，共同構(gòu)成黨內(nèi)監(jiān)督制度整體。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，黨內(nèi)監(jiān)督制度主要有巡視制度、黨的組織生活制度、黨內(nèi)談話制度、干部考察考核制度、述責(zé)述廉制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度和插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度等，民主集中制既是黨的根本組織原則，又是黨內(nèi)監(jiān)督的根本制度。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職責(zé)，必須把維護(hù)黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩放在首位，執(zhí)紀(jì)審查以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。

二、早期黨內(nèi)監(jiān)督制度的嬗變

從1921年7月黨成立到黨的七大，是黨內(nèi)監(jiān)督制度的早期階段。在這一階段，黨內(nèi)監(jiān)督體系、黨內(nèi)監(jiān)督制度幾經(jīng)曲折，終于初步建立起來(lái)，七大上確定監(jiān)察委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行工作。

（一）黨內(nèi)監(jiān)督的萌芽（五大以前）

中國(guó)共產(chǎn)黨是按照列寧主義建黨原則建立起來(lái)的，黨在建立之初就認(rèn)識(shí)到了黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)題。中共一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》第十二條規(guī)定，“地方委員會(huì)的財(cái)務(wù)、活動(dòng)和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督。”[1]二大上制定的第一部黨章中規(guī)定：所在地尚無(wú)地方支部和區(qū)執(zhí)行委員會(huì)的黨組，“則直接受中央執(zhí)行委員會(huì)之指揮監(jiān)督”?[2]。

隨著國(guó)共合作和國(guó)民革命的興起，黨的組織規(guī)模迅速擴(kuò)大，黨內(nèi)開(kāi)始出現(xiàn)貪污腐化現(xiàn)象。為了同黨內(nèi)不良傾向作斗爭(zhēng)，鞏固和純潔黨的組織，中共中央在1926年8月4日發(fā)出了《中央擴(kuò)大會(huì)議通告——堅(jiān)決清洗貪污腐化分子》，“特別訓(xùn)令各級(jí)黨部，迅速審查所屬同志，如有此類(lèi)行為者，務(wù)須不容情的洗刷出黨，不可敗壞黨在群眾中的威望”?[3]。這是黨制定的第一份專(zhuān)門(mén)反對(duì)腐敗的文件。

但直到五大召開(kāi)前，黨內(nèi)并未建立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，黨內(nèi)監(jiān)督也缺乏可以依據(jù)的規(guī)章制度，黨內(nèi)監(jiān)督的職責(zé)由中央和地方各級(jí)執(zhí)行委員會(huì)直接行使。

（二）黨內(nèi)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的創(chuàng)立（五大）

1927年4月在漢口召開(kāi)的中共五大，雖然在爭(zhēng)奪國(guó)民革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對(duì)國(guó)民黨新右派開(kāi)展斗爭(zhēng)等方面毫無(wú)建樹(shù)，但在黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展史上卻有重大意義。這次大會(huì)選舉產(chǎn)生了第一個(gè)黨內(nèi)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——中央監(jiān)察委員會(huì)，盡管由于大革命失敗，革命形勢(shì)迅速轉(zhuǎn)入低潮，中央監(jiān)察委員會(huì)未能有效開(kāi)展工作，但中央監(jiān)察委員會(huì)的創(chuàng)立標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督體系正式形成。

五大結(jié)束后不久，中共中央政治局會(huì)議于1927年6月通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，專(zhuān)設(shè)了“第八章?監(jiān)察委員會(huì)”，其中，“第六十三條?中央及省監(jiān)察委員，得參加中央及省委員會(huì)議，但只有發(fā)言權(quán)無(wú)表決權(quán)。遇必要時(shí)，得參加相當(dāng)?shù)狞h部之各種會(huì)議。第六十四條?中央及省委員會(huì)，不得撤銷(xiāo)中央及省監(jiān)察委員會(huì)之決議，但中央及省監(jiān)察委員會(huì)之決議，必須得中央及省委員會(huì)之同意，方能生效與執(zhí)行。”[4]此種規(guī)定，闡述了監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力范圍，以及與黨委員會(huì)的關(guān)系，仿照俄共（布）有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的決定，在中共黨內(nèi)初步建立起黨的委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)相互制約平衡的體制機(jī)制，開(kāi)了黨的建設(shè)的先河。

但由于大革命失敗，黨處于白色恐怖之下，五大及其后建立的黨內(nèi)監(jiān)督體系和體制機(jī)制未能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制在實(shí)踐中形成（從六大到七大）

1928年6月中共六大在莫斯科召開(kāi)。由于黨面對(duì)險(xiǎn)惡的政治環(huán)境，各地黨部受到嚴(yán)重破壞，組織體制極不健全，六大黨章刪除了有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)定，另增加“第十一章?審查委員會(huì)”，強(qiáng)調(diào)對(duì)黨內(nèi)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督，其職權(quán)和地位大為下降。

1933年9月中共中央作出《中共中央關(guān)于成立中央黨務(wù)委員會(huì)及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會(huì)的決議》，確定中央黨務(wù)委員會(huì)或省縣監(jiān)察委員會(huì)在中央委員會(huì)或省縣委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下行使黨內(nèi)監(jiān)察權(quán)，這表明黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和監(jiān)督體制開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變。黨的六屆五中全會(huì)選舉產(chǎn)生了以李維漢為書(shū)記的中央黨務(wù)委員會(huì)。中央黨務(wù)委員會(huì)和省縣監(jiān)察委員會(huì)的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，維護(hù)黨的紀(jì)律，保持黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一發(fā)揮了重要作用。

1938年9月19日召開(kāi)的六屆六中全會(huì)要求在區(qū)委之下設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察委員會(huì)由黨員代表選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)監(jiān)察黨的機(jī)關(guān)和黨員的工作，處分違法違紀(jì)黨員，審查機(jī)關(guān)賬目等。

1945年6月黨的七大在延安召開(kāi)。七大通過(guò)了新的黨章，增加了“第八章?黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”，刪除了有關(guān)審查委員會(huì)的規(guī)定。其中，“第五十八條：中央及地方監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)與職權(quán)，是決定或取消對(duì)黨員的處分，受理黨員的控訴。第五十九條：黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，在各該級(jí)黨的委員會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行工作。”[5]比較《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，可以發(fā)現(xiàn)，黨的監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力來(lái)源發(fā)生了重大變化，監(jiān)察委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行工作，這樣，黨的委員會(huì)通過(guò)監(jiān)察委員會(huì)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)，這一在實(shí)踐中逐漸形成的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制在七大上被正式確定下來(lái)。

然而，由于革命形勢(shì)的發(fā)展超出了人們的預(yù)期，七大黨章中黨內(nèi)監(jiān)督制度的規(guī)定在實(shí)踐中并未得到落實(shí)，解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督工作皆由各級(jí)黨委直接負(fù)責(zé)。

三、早期黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的歷史啟示

深入研究早期黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的歷程，可以提出三點(diǎn)歷史啟示，這三點(diǎn)啟示蘊(yùn)含了黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的一般規(guī)律，對(duì)于新時(shí)代堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，督促領(lǐng)導(dǎo)干部守初心、擔(dān)使命，對(duì)于強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)不無(wú)指導(dǎo)。

（一）黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)圍繞黨的政治路線展開(kāi)

黨的政治路線是黨在一定歷史時(shí)期的具體綱領(lǐng)，是指黨在一定歷史時(shí)期內(nèi)所要完成的政治任務(wù)（奮斗目標(biāo)）以及完成這個(gè)任務(wù)的方式、步驟、依靠力量等，它決定著黨在一定歷史時(shí)期內(nèi)行動(dòng)的方向，也決定著黨的建設(shè)的方向。在新民主主義革命時(shí)期，黨的政治路線總的來(lái)講，就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾開(kāi)展反帝、反封建、反官僚資本主義的民族民主革命，建立新民主主義共和國(guó)。奪取國(guó)家政權(quán)是黨在那時(shí)的總?cè)蝿?wù)，黨的一切工作和黨的建設(shè)都要圍繞這個(gè)總?cè)蝿?wù)展開(kāi)。雖然面臨戰(zhàn)爭(zhēng)的殘酷環(huán)境，在實(shí)踐中不容許黨把黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)擺在一個(gè)突出的位置，但黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代仍建立起較完整的黨內(nèi)監(jiān)督體系，形成了較完備的黨內(nèi)監(jiān)督制度，這些在實(shí)踐中逐漸形成的體系和制度，有力保障了黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行，有效維護(hù)了黨的紀(jì)律和黨內(nèi)民主，純潔了黨的組織，提高了黨的戰(zhàn)斗力和凝聚力。

（二）民主集中制是黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的根本原則

民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用。堅(jiān)持民主集中制是黨的建設(shè)必須堅(jiān)決實(shí)現(xiàn)的五項(xiàng)基本要求之一，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)作為黨的建設(shè)的重要一環(huán)，無(wú)疑也要堅(jiān)持民主集中制。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，黨內(nèi)監(jiān)督必須貫徹民主集中制，依規(guī)依紀(jì)進(jìn)行;黨內(nèi)監(jiān)督的主要內(nèi)容之一就是堅(jiān)持民主集中制、嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、貫徹“四個(gè)服從”原則情況。可以說(shuō)，民主集中制是黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的指導(dǎo)原則之一，同時(shí)又是健全黨內(nèi)監(jiān)督制度的目的之一。黨的早期歷史表明，當(dāng)民主集中制在黨內(nèi)政治生活中得到切實(shí)執(zhí)行時(shí)，黨內(nèi)監(jiān)督的各項(xiàng)工作就可以正常開(kāi)展，黨內(nèi)監(jiān)督的各項(xiàng)制度就可以得到切實(shí)執(zhí)行;反之，黨內(nèi)監(jiān)督工作就不能正常開(kāi)展，黨內(nèi)監(jiān)督制度也受到破壞，陳獨(dú)秀“家長(zhǎng)制作風(fēng)”就是個(gè)例子。

（三）加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督要以制度建設(shè)為著力點(diǎn)

制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。黨的十九大報(bào)告提出，全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)。只有以制度建設(shè)為著力點(diǎn)，加大黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設(shè)力度，以黨內(nèi)規(guī)章制度的形式，明確黨內(nèi)監(jiān)督的指導(dǎo)思想、重點(diǎn)對(duì)象、重點(diǎn)內(nèi)容以及黨的各級(jí)組織和黨員的監(jiān)督職責(zé)，建立健全具體規(guī)范可操作的黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)施辦法，同時(shí)規(guī)定監(jiān)督保障方面的措施，才可以使黨內(nèi)監(jiān)督工作有黨規(guī)黨法可依，并切實(shí)地落到實(shí)處，增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的制度約束力，不使黨內(nèi)監(jiān)督因領(lǐng)導(dǎo)人的意志轉(zhuǎn)移而偏廢。黨內(nèi)監(jiān)督的早期實(shí)踐也表明，當(dāng)黨內(nèi)監(jiān)督以制度為載體，黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設(shè)順利發(fā)展時(shí)，黨內(nèi)監(jiān)督工作就可以切實(shí)開(kāi)展，黨的紀(jì)律、黨內(nèi)民主就可以得到有效維護(hù);反之，黨內(nèi)監(jiān)督工作就不能正常開(kāi)展，黨的紀(jì)律就會(huì)被破壞，黨內(nèi)民主也會(huì)被踐踏。因此，江澤民強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)監(jiān)督要有效，監(jiān)督工作水平要提高，有賴于黨內(nèi)制度建設(shè)的加強(qiáng)。

參考文獻(xiàn)

[1]??中央檔案館.中共中央文件選集（1）.北京：中共中央黨校出版社，1989，4

[2]??中央檔案館.中共中央文件選集（1）.北京：中共中央黨校出版社，1989，94

[3]??中共中央組織部，中共中央黨史研究室，中央檔案館.中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料（8）.北京：中共黨史出版社，2000，100

[4]??中央檔案館.中共中央文件選集（3）.北京：中共中央黨校出版社，1989，151

[5]??中國(guó)革命博物館.中國(guó)共產(chǎn)黨黨章匯編.北京：人民出版社，1979，60

作者簡(jiǎn)介：柳開(kāi)軍，男，中共郴州市委黨校講師，研究方向：黨的建設(shè)、區(qū)域發(fā)展。