話題篇：拿什么給孩子幸福的未來

話題TOP5

01 普惠后，誰來對幼兒園負責

02 幼兒教師評價評什么

03 家庭式托育路在何方

04 “小學化”為何屢禁不止

05 兒童權利保障面面觀

兒童的發展是教育的尺度。一年到頭，關乎兒童教育，總有些重大話題不斷被展開、討論、思考，為的是實現幼有所育，并創造更多幼有優育、幼有善育的可能。在各種闡述、爭鳴中，一些問題找到了答案，一些問題仍有待摸索與總結，構成了需要解答的時代命題。

話題TOP1

小區配套園在回收、置換與購置后，應該匹配哪些治理措施，才能避免“一收了之”？

南京師范大學教育科學學院 ?陳紅敏、王海英：小區配套園經過回收、置換、購置等方式完成移交后，下一步需要考慮的就是怎么使用也就是辦園的問題。為避免“一收了之”，需制定相關措施確保“用得好、真普惠”。眾所周知，小區配套園移交當地教育部門后，有兩種辦園途徑，一種是辦成公辦園，另一種是委托辦成普惠性民辦園。各地應根據現有辦園格局與財政能力等實際情況科學確定辦園選擇。無論何種選擇，小區配套園作為公共服務設施，都是政府在構建公益普惠的學前教育公共服務體系中的重要舉措。

公辦園要“核定編制，透明招生”。師資隊伍是幼有優育的保障，小區配套園移交教育部門后，辦成公辦的要科學核定教師編制、保障教師待遇以及做好招生工作。首先，機構編制部門按程序做好需納入機構編制管理的公辦園教職工核編工作，科學核定編制;其次，幼兒園要嚴格按照標準配備教師，通過公開招聘等方式保證合格教師隊伍到位;再次，各地政府要認真解決公辦園非在編教師待遇問題，統籌公辦園教師工資收入政策、經費支出渠道，確保公辦園所聘用教師工資及時足額發放、同工同酬，維護教師隊伍的穩定性;最后，各地公辦園要嚴格執行所在地教育部門的招生意見，秉持公開透明的原則進行招生工作，使區域內的幼兒有公平入園的機會，公開招生程序，讓招生工作在陽光下進行。

普惠性民辦園要“嚴格審查，動態監管”。普惠性民辦園是面向大眾、質量合格、收費合理的民辦園，是政府通過一定的補貼將幼兒園委托給具有辦園資質的機構，為幼兒提供普惠性服務的民辦園，政府必須嚴格對“受委托人”的資質進行審查。因此建立健全對委托辦成普惠性民辦園機構的資質、管理能力、衛生安全及保教質量等方面的審查機制很有必要。此外，各地要完善對普惠性民辦園的扶持政策，充分發揮民辦教育專項資金的引導激勵作用并將提供普惠性學位數量和辦園質量作為獎補和支持的重要依據。最后，構建普惠性民辦園財務資產管理制度、信息公開制度以及財務資產的年檢、督導和專項審計制度，確保所撥發的財政資金全部用于改善辦園條件和提升內涵的發展。

在構建公益普惠的學前教育公共服務體系的背景下，只有科學理性地做出辦園選擇并構建相關配套機制，才能真正做到“配”到位。

面對學前教育發展的大趨勢，從獎補等層面，普惠性民辦園需要怎樣的財政支持和幫扶？

北京大學中國教育財政科學研究所 ?宋映泉：回答這個問題之前，關鍵要搞清楚幾個基本問題。首先，普惠性幼兒園的概念及其操作性定義;其次，目前的普惠性幼兒園的實際服務對象;再次，政府在學前教育領域的角色以及公共財政投入的服務對象。

“普惠性幼兒園”的概念本身值得商榷、辨析和澄清。一些學者將“普惠性幼兒園”歸納為具備幾個特征：優質低價、近便可及、服務大眾，把公辦園和普惠性民辦幼兒園一起作為“普惠性學前教育資源”。事實上，這個概念本身存在諸多不清晰之處。比如：普惠的重點是優質低價——學前教育服務高質量低收費，還是服務于普羅大眾——優質學前教育普惠大多數群眾？按經濟學的基本觀點，“優質低價”在理論上存在一定矛盾，質量與成本本來高度相關，高質量往往意味著高成本。在現實中，之所以存在一些所謂“優質低價”的幼兒園，多是因為政府高額的財政補貼。同時，既要求近便可及，又要求優質低價，這也違背了社會公共產品提供中的“可及—服務—質量”三者不可兼得的經濟學常識。

更重要的是，在實踐中，什么樣的幼兒園算是普惠性幼兒園呢？是服務于精英的，還是普通大眾的，還是弱勢群體兒童的？一些服務于精英群體的“優質低價”的公辦幼兒園還算是普惠園嗎？有部分公辦園并不是普惠性的，在成本分擔過程中，很大比例的公共財政投入了此類公辦園。

同時，普惠性民辦幼兒園的操作性定義，在全國也存在非常大的差異。在我們調研的一些貧困農村地區，民辦園收費普遍偏低，但對這些幼兒園基本沒有額外的獎補。在這些地區不存在實質上的普惠性民辦園。因此，普惠性民辦園在很多地方，本質上就是對城市地區民辦園的一種限價行為。按照很多地方的規定，普惠性民辦園收費原則上不能高于當地同等級公辦園的2倍。問題是，公辦園長期收費很低，不能反映辦園實際成本，用作民辦園定價標準不合適。

作為研究者，需要從理論和實踐上分析政策可能帶來的長期影響，正確認識普惠性小區幼兒園的實際服務對象，以及這種推進方式對學前教育的質量、供給和價格將產生怎樣的影響。從各地政府的財政實力來說，有些地方政府是無法為民辦幼兒園提供高額補貼的，而一些小區配套園面向的是中產階級以上的家庭，他們對學前教育服務有相當的支付能力。即便對小區配套園進行全面的價格管制，其服務對象依舊不是低收入群體家庭子女。而且這樣做很可能導致這類幼兒園服務質量受損，核心原因可能是低薪水導致幼兒園教師流動性變大。有的小區配套園采用開課外輔導班、興趣班來變相收費，勉強維持運營，獲取利潤。從經濟學需求—供給框架來審視，價格管制的結果往往是供給不足，從而會導致價格上漲。長遠來看，怎樣解決“入園難”的問題，還需要在學前教育發展過程中進一步理清邏輯。

最后，公共財政在學前教育領域的“初心”和“使命”是什么？我國學前教育發展當前的核心問題之一是結構性供給不足，即“優質—低價”的學前教育資源不足，而現有此類資源并沒有服務于弱勢群體家庭。政府之所以在學前教育增加公共財政投入，一個根本原因是高質量的學前教育對弱勢群體家庭兒童收益回報率很高，有利于打破貧困的代際傳遞。這是幾十年來經過國際上大量實證研究的共同發現。因此，理想的學前教育財政投入，是打破幼兒園“唯公”“唯教育系統”的模式。政府的財政目標應該是服務于弱勢群體家庭兒童，比如在農村或者城市地區建一些有質量高補貼的幼兒園，讓弱勢兒童享受有質量的學前教育服務，來兜這樣的“底”。此外，也可以考慮建立梯度收費制度，讓低收入的家庭能夠享受高質量的，或者說有基本質量保障的學前教育;同時要培育市場的良性競爭，通過市場選擇行為實現優勝劣汰。這樣才有可能在擴大資源供給后，真正解決教育質量和教育公平問題。

話題TOP2

在評價方面，需要給幼兒教師提供怎樣不同于基礎教育教師的評定方式，來助其打通專業成長的渠道？

廣州大學教育學院學前與特殊教育研究中心 ?葉平枝：目前，幼兒園教師評價的最大問題是過于關注教師的知識、藝術技藝和班級管理能力。知識不必全然轉化為教育智慧;彈琴、舞蹈、美術等技藝并不等于教育藝術;班級管理固然重要，但如果管理高于一切就不是好的教育。在評價幼兒園教師時，其專業標準是必須遵循的評價藍本。教師評價的根本宗旨是促進幼兒園教師專業發展——包含三個方面：專業理念、專業知識和專業能力。三者不可偏廢，尤其要注重專業理念的評價。

“冰山素質模型”告訴我們：一個人的素質就是一座冰山。知識、技能和能力只是冰山上面的部分，大部分的素質隱藏在冰山之下，這些素質包括人的品質、動機和各種理念價值觀。冰山下面的素質是基礎性的、可生成的素質。要想根本改變人的素質，必須關注人的基礎素質，從改變人的個性和道德品質、激發人的成長動機、建立新理念做起。因此，在幼兒園教師評價中，首先要根據《幼兒園教師專業標準》，評價幼兒園教師的4個基本理念，即幼兒為本、師德為先、能力為重、終身學習。幼兒為本主要考察教師是否尊重幼兒，傾聽幼兒，理解幼兒，促進幼兒的發展;師德為先主要評價教師關愛幼兒的能力，關心幼兒的心理感受和生存狀態，為幼兒的可持續發展負責，保護幼兒的身心健康和人身安全;能力為重評價教師的學前教育實踐能力和實踐智慧;終身學習可重點考察教師的學習動機、專業知識和學習能力。幼兒為本、師德為先和能力為重，都可以通過教師教育現場的觀察和案例分析對教師進行評價;終身學習可以通過知識測試、問卷、訪談和案例分析進行評價。

其次，理念的評價不可忽視以外，專業能力的評價應該更加全面。以往的專業能力更多關注幼兒園教師的教育活動設計和組織能力，這是很不全面的。幼兒園教師專業能力的評價應特別關注幼兒園教師的實踐能力和實踐智慧。根據《幼兒園教師專業標準》，幼兒園教師應具有7項專業能力，即環境創設與利用的能力、一日生活的組織和保育能力、游戲的支持和指導能力、教育活動的設計與組織能力、激勵和評價能力、溝通與合作能力、反思與發展能力，可以通過視頻分析、幼兒園環境照片分析、案例分析、教育情境測試以及活動設計等方式綜合考察。

幼兒園教師評價是一個指南針，關乎幼兒園教師的專業發展和努力方向，必須在先進的理念、理論和政策依據指導下進行才能不偏離方向。

話題TOP3

作為嬰幼兒照護服務發展中一種已存在的市場形式，家庭托育機構的發展現狀如何？突破困境需要哪些支持？

北京師范大學教育學部學前教育研究所 ?王興華：目前，機構式托育費用高、距離遠、師資短缺，幼兒園托班供不應求等問題突出，在此背景下，逐漸衍生出一種新型的托育形式——家庭共享式托育。它是指以住宅作為看護地點，照看人員由全職媽媽或聘請的托育教師組成。其主要特點為收托幼兒數量較少，師生配比較高，收托對象為附近社區中的幼兒，收托時間有彈性。據不完全統計，目前北京、深圳、珠海、廣州、山東、四川、安徽等城市的家庭共享式托育機構數量高達上千家。

許多機構的全職媽媽團隊開辦家庭托育的初衷首先是為了滿足自身對高質量托育的需求，找不到滿意的托育機構干脆自己著手創辦;其次是為了滿足個人發展的需求，把“養娃”這件事做成一份事業，重新找尋自己的社會價值。

除了規模較小之外，家庭托育最突出的特點是“共享”。一方面，媽媽們要尋找志同道合的合伙人，大家有共同的教育理念，聚在一起帶孩子，為孩子請專業的教師，共同分擔養育成本。另一方面，家庭托育機構與社區之間要實現資源共享。開設在居民區的家庭托育機構往往沒有獨立的戶外空間，這就需要借助社區的戶外資源保障幼兒的戶外活動;機構也可以利用自身的資源優勢，為社區開展家長育兒指導的相關活動提供便利，為有需要的家庭提供靈活的看護服務。

但是，由于相關政策缺失，家庭托育機構難以在政府工商部門登記注冊，始終處于監管的“灰色地帶”，嚴重限制了家庭托育機構的規范化、專業化發展。由于在用地方面缺少政策支持，一些城市社區高昂的房租成為許多家庭托育機構面臨的資金困境，要保證師資和教育質量就不得不靠提高托育費用。一些遠郊區的家庭托育機構盡管收費低廉，但只能提供單一的托管與看護服務，環境與教育資源均無法得到保障。

安徽省2019年出臺的《關于做好3歲以下嬰幼兒照護服務發展工作的通知》，首次提到允許在有條件的居民家中設立“臨時托管看護點”，這反映出政府對家庭托育機構的重視，但仍需盡快出臺家庭托育機構的設置標準，建立監管體系及評估機制，促進家庭托育行業的規范化發展。另外，為構建符合中國國情的家庭托育服務體系，在借鑒國際相關經驗的基礎上，可以選擇有代表性的城市發展一批家庭托育示范點，為政策制定提供參考與借鑒。

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教育部多次出臺相關政策，提出幼兒園需要防止和克服“小學化”傾向。可是為何“小學化”問題屢禁不止？

江蘇第二師范學院學前教育學院 ?周欣：“小學化”問題在我國學前教育領域有著復雜的成因。我國地域之大，各地社會經濟存在顯著差異，必然導致學前教育質量的差異，“小學化”傾向就是表現之一。由于形成原因不同，“小學化”傾向的表現形式也不同，主要可歸納為三種類型。第一類，城市發達地區，主要表現為家長急功近利的育兒理念，“不能輸在起跑線上”的心理需求以及社會機構的逐利，導致兒童早期盲目學習訓練。第二類，部分中西部地區，主要表現為幼兒園教育質量不高，教育教學中存在“小學化”傾向。如集體教學時間多，灌輸式教學多，兒童等待時間多，戶外運動及游戲的開展時間、環境、教師的指導等不能有效發揮作用。第三類，部分邊遠農村地區、少數民族地區，表現為師資短缺，教學管理體制機制不健全，從管理方式到教育方式基本套用小學模式，對幼兒園進行類“小學化”管理。

幼兒園“小學化”勢必會讓孩子失去很多玩耍的時間，強硬把知識技能灌輸給幼兒，會阻礙孩子的認知能力和思維發展能力。失去純真與快樂，孩子們學習的興趣會降低，甚至會產生厭學心理。

因為“小學化”傾向成因存在差異性、復雜性，在治理方式上不應該“一刀切”。第一種類型的地區整治對象不應該是幼兒園，應該是社會機構，幼兒園管理的重點是幫助家長提高科學育兒的認識，讓家長理解“小學化”傾向的危害性。第二種類型的地區治理重點是提升幼兒園的教育質量，開展各種類型的教研活動，幫助幼兒園落實《3-6歲兒童學習與發展指南》精神，開展適合兒童的一日生活，以運動、游戲為兒童活動的主要內容與形式，寓教于樂。第三種類型的地區整治重點是區域內的教育管理部門，明確幼兒園課程管理要求，應該做什么、不應該做什么;逐步配備合格的師資，加強對幼兒園的監管;同時應開展各種形式的幫扶，盡快提升幼兒園管理的綜合水平。

話題TOP5

在政策執行層面，針對事實孤兒普遍年齡較小、多不具備獨立生活能力，又面臨監護缺乏的狀況，其保障和教育工作應該注意哪些問題？

中南大學公共管理學院 ?董文琪：《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》的出臺意味著全國的事實無人撫養兒童都將被納入國家的兒童福利保護中來，由政府從制度層面為所有事實無人撫養兒童提供兜底保護。《意見》顯示，未來政府將從強化基本生活保障、加強醫療康復保障、完善教育資助救助、督促落實監護責任四個方面，加強對事實無人撫養孤兒的救助。對于事實無人撫養兒童的健康成長來說，這些救助是必須的，也是基礎的，但并非完備的。除了生活、醫療、教育方面的救助，這些孩子還需要更多的人文關懷與情感支持。因此，即便有了政府的兜底資助，還需要其他社會力量，尤其是社會組織的參與，為此類兒童提供多元的發展性福利服務，建立和完善包括監護指導、心理疏導、法律服務、社會融入、行為矯治等內容的專業化服務體系以及動態的數據管理系統。此外，政府對事實無人撫養兒童的救助職責的履行，也需要社會組織的監督和協助;需要他們繼續以彈性靈活的方式，收集事實孤兒的信息，派出志愿者實地探訪、拍攝、核實、整理資料、建立檔案;跟進實際情況，制定幫扶方案;通過各種媒體，向社會公眾籌款募捐，共同為此類兒童送去關愛。

作為一類特殊的困境兒童群體，事實無人撫養兒童不應該被遺忘、被忽視，理應得到全社會的關注和幫扶。這既是完善我國兒童福利制度的重要內容，也是實現兒童權利、最大化其權益的必然選擇。政府應攜手社會各界，尤其是公益類的社會組織，鼓勵其向縱深拓展以人文關愛、情感呵護、成長陪伴為主要內容的救助模式，在新型的協同治理框架下，共同致力于此類兒童的高質量發展，化解其生存困境。

當前，城鄉兒童的閱讀狀況依然存在較大差距。以城鄉閱讀服務為例，可以通過哪些措施彌合城鄉兒童的閱讀鴻溝？

湘潭大學公共管理學院 ?秦順、周永紅：閱讀是人的基本文化權利，兒童的成長和發展離不開閱讀。目前我國全民閱讀推進工作已進入國家戰略級新高度，且特別重視面向兒童的閱讀服務。兒童閱讀權的保障重在“平等”，要求加強城鄉文化基礎設施建設、促進城鄉兒童閱讀服務資源完善和推進城鄉兒童閱讀服務協同規劃，保障兒童的閱讀權。然而，面向兒童的城鄉閱讀服務依然存在一些問題，如閱讀服務資源分布不均、協同配置效益有待提升、保障機制仍需健全等。

首先，促進面向兒童的城鄉閱讀服務資源均等化配置。在城鄉閱讀服務資源存有較大差距的背景下，兒童閱讀服務的改善需要長期的工作投入。針對相對弱勢的農村閱讀服務資源建設現狀，應給予政策、經費扶持，并通過“以城帶鄉、城鄉互動、填平補齊”和社會參與等渠道推進農村閱讀服務資源建設，為農村兒童閱讀構建更好的服務基礎。

其次，建立健全面向兒童的城鄉閱讀服務協同機制。基于兒童閱讀服務的城鄉差距，在相對弱勢的地區，“多元投入、協同管理”不失為一種有效的向農村基層延伸、統籌多元主體的方式。還可在館舍建設、館藏資源完善、館員培養、閱讀服務及活動開展等多方面推進業務指導、協同工作，進一步加強城鄉閱讀服務交流與合作。

再次，改善城鄉兒童閱讀服務協同發展的相關環境。包括城鄉服務設施的保障、經費投入的增加、服務人員素質的提升等。此外，盡管城市兒童獲取各種閱讀服務的機會多于農村兒童，但城鄉依然普遍存在著信息貧富分化現象。因此，不斷改善閱讀服務保障環境，使閱讀群體突破文化貧困阻滯，特別是鞏固提升農村留守兒童、城鄉流動兒童的閱讀服務保障應引起社會更為廣泛的關注。

對教育App的整治被高度重視，同時，網絡平臺出現了“用戶低齡化”傾向，如何保障低幼段兒童的健康成長？

北京德和衡律師事務所 ?周楊：2019年是網絡安全，尤其是個人信息治理的高峰年。作為收集未成年人個人信息的主要渠道，線上培訓、教育類App的監管文件在2018年底至2019年集中發布。從發布內容來看，監管要求從移動應用程序“雙審核制”和內容無害等基礎規范開始，逐步細化至師資、費用要求、廣告發布要求、在線課程的持續時間、活動結束時間等詳盡的運營規范要求。可以看出，對于教育App的整治已經提上日程，并且搭建了全面的合規要求體系。

目前，教育類App整治的規范性文件中，保護的未成年人群體主要為已經開始接受義務教育的中小學生群體，即6至18歲的未成年人。對于6歲以下的學齡前兒童，監管似乎沒有特別關注。這種暫時性的滯后可以理解：從法律上看，6歲以下的學齡前兒童屬于“無民事行為能力的未成年人”，只能由法定代理人（監護人）代理實施民事法律行為，而法定代理人作為完全民事行為能力人，具備完全的能力來甄選在線內容和使用App;從具體行為方式看，受限于理解力、操作技巧等原因，學齡前兒童難以通過自行操作移動應用程序來進行內容搜索、提交注冊、支付費用，除非App特意針對學齡前兒童進行專門的簡易設計和引導。

盡管如此，學齡前兒童對于App的使用已經相當普遍。北京市婦聯發布的《2013年中國城市兒童生活形態報告》顯示，在4-6歲孩子中，約有52.6%會上網。基于父母育兒活動中的安排，例如父母為了避免孩子打擾，主動讓孩子使用電子產品的情形也很常見。這些孩子使用電子產品的場景（或者說是父母的需求）相當明確。根據艾瑞咨詢2015年中國青少年網民網絡使用與保護調研數據顯示，3-5歲兒童主要需求的前三位是看視頻、聽故事或音樂、玩游戲。由于存在父母的事先篩選，這三類場景中向學齡前兒童輸出不良內容、兒童不慎泄露其敏感信息的風險很小。

學齡前兒童處于快速成長期，不宜粗暴地打包討論電子產品，包括移動應用程序對他們的影響和應當受到的規制。相比0-3歲的嬰幼兒，3-6歲的幼兒具備了初步的主動操作電子產品的能力，市面上許多移動應用程序是針對這部分兒童開發運營的。我們應關注3-6歲學齡前兒童在使用移動應用程序和在線內容時對其健康造成的影響。例如家長們普遍關心的視力保護問題，就可以在移動應用程序中預先設計相應交互界面，預設視頻或音頻連續播放的時間，避免幼兒在缺乏家長監護時自主操作而損傷視力。內容的甄選方面，應當針對該年齡階段的兒童制定專門的App內容審查規范。這種審查除了App運營者的自查外，還可以參考現有中小學生教育類App的監管措施等。除此之外，家長還可以在電腦的網頁上，安裝專門的插件，將帶有暴力或者色情內容的網頁過濾掉。

在3-6歲幼兒的移動應用程序使用場景中，不得不提的是幼兒園與家長之間進行教學方案、幼兒現狀等溝通和互動的“剛性場景”。在科技高速發展的大背景下，大多數幼兒園已經采用通用的或專門的應用程序與家長溝通，通過此類應用，家長可以了解到孩子在幼兒園的飲食、作息情況，有些應用程序中，家長甚至可以直接訪問孩子所在班級的實時監控錄像并予以保存。

由于幼兒信息屬于敏感信息，因此對于此類集中收集和處理幼兒個人信息的應用程序，一方面可以參考教育類App的監管方式，另一方面可以建立教育行政部門和幼兒園的“雙審核”制度，使應用程序本身采用較高的數據安全能力標準。例如，對于家長保存錄像的記錄應當去標識化（因為錄像中可能存在其他幼兒的隱私信息），對于數據的保存期限和刪除機制應當存在指導類標準，對于幼兒園老師的操作權限、操作記錄等日志存儲規范均應制定相關標準。