2010年以來我國學前教育財政投入研究綜述與展望

劉霞，郭卉菁

【摘要】學前教育財政投入是辦好學前教育的重要支撐與保障。本文對2010年以來我國學前教育財政投入研究進行梳理與總結，發現現有研究聚焦于學前教育財政投入合理性研究、學前教育財政投入現狀研究、其他國家和地區學前教育財政投入借鑒研究、學前教育財政投入改革思路研究等。未來要特別關注如何從整體上構建科學合理的學前教育財政投入機制；要豐富和整合多種研究方法，尤其要重視實證研究；要集中和深化研究主題，并特別關注非營利性民辦園的財政投入問題研究。

【關鍵詞】學前教育；財政投入；研究綜述

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2019）07/08-0023-05

【作者簡介】劉霞（1973-），女，江西萍鄉人，廣州市教育研究院副研究員，教育學碩士；郭卉菁（1973-），女，福建廈門人，廣州市教育研究院助理研究員、編輯。

一、問題的提出

學前教育財政投入是辦好學前教育的重要支撐與保障。以《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）和《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》（以下簡稱《通知》）的出臺為標志，我國啟動了新一輪的學前教育體制改革，將學前教育定位為“公共服務”，著力構建政府主導、社會參與的學前教育財政投入體制。學前教育財政投入問題受到空前的關注，不斷涌現相關的研究和成果。目前我國學前教育財政投入研究的現狀和焦點是什么？取得哪些成果與共識？未來學前教育財政投入研究的關注點應該放在哪里？本文認為，對2010年以來我國學前教育財政投入研究進行梳理與總結，把握研究現狀、存在問題與走向，對學前教育事業的健康協調發展、政府在學前教育方面的科學決策具有重要的現實意義。

二、文獻來源與研究方法

本文以中國知網（CNKI）數據庫作為文獻來源，時間跨度設置為2010～2018年，以“學前教育+財政”為篇名關鍵詞進行精確檢索，共檢索到92篇文獻；以“學前教育+成本”為篇名關鍵詞，共檢索到42篇文獻；以“學前教育+收費”為篇名關鍵詞，共檢索到17篇文獻；以“學前教育+供給”為篇名關鍵詞，共檢索到52篇文獻。首先，對上述檢索到的文獻進行初步的整理分析，刪除重復、主題相關度不高的文獻，共得到76篇文獻。其次，在通讀上述文獻全文的基礎上，根據文獻內容與學前教育財政投入問題的相關性，進一步剔除低相關文獻，最終確定36篇文獻作為本文的分析樣本。最后，根據當前學前教育財政投入問題的主要研究內容，在對學前教育財政投入問題相關研究認識及理解的基礎上建立本文的內容分析框架，以獲得2010年以來我國學前教育財政投入問題研究的現狀及發展方向。

三、學前教育財政投入問題研究的現狀分析

從研究主題來看，現有研究聚焦在學前教育財政投入合理性、學前教育財政投入現狀、其他國家和地區學前教育財政投入借鑒、學前教育財政投入改革思路等方面，本文對具有典型性、代表性的研究做如下分析。

（一）學前教育財政投入合理性研究

大力發展公辦幼兒園，提供“廣覆蓋、?；尽钡膶W前教育公共服務，是《若干意見》的明確要求。隨后，《通知》進一步明確，支持學前教育發展是公共財政的重要職責，各級財政部門要切實加大學前教育財政投入。也就是說，自2010年以來，政府加大學前教育財政投入在政策層面已無異議。因此，學者們在相關研究中自然要涉及加大財政投入的合理性問題。迄今為止，學者們大多數從學前教育的屬性定位、學前教育的成本——收益兩個角度論證政府投入學前教育的合理性。

部分研究從學前教育的公共服務定位角度，論述了政府財政投入學前教育的正當性和必要性。如江夏主張為彰顯學前教育的公益性，應將學前教育作為公共服務供給，而且政府應該是供給的一元承擔者[1]。龐麗娟等堅持學前教育公共服務體制是2010年以來國家鮮明的政策導向，政府是提供學前教育公共服務的第一責任人，要依靠政府公共財政提供學前教育的基本公共服務[2]，等等。

部分研究聚焦成本——收益角度分析政府投入學前教育的正當性與必要性。有些研究是對國外既有的研究成果進行借鑒，比如美國佩里項目研究結果顯示出學前教育的收益遠超過投入，而且社會收益遠高于幼兒個人及其家庭收益[3]。學前教育階段是社會回報率最高、財政投入收益最大的教育階段，學前教育帶來的益處不僅僅是幼兒個人及其家庭享有，而且國家和社會能得到更多益處。因此學前教育成本應該由國家、社會和家庭共同分擔，且國家和社會應該承擔更多的學前教育成本[4]。

（二）學前教育財政投入現狀研究

在對我國學前教育財政投入現狀的研究過程中，學界很難獲得國家、省、市、區（縣）等各級政府層面上學前教育財政投入的官方數據，更缺乏各級政府對不同類型幼兒園具體投入項目的詳細數據。因此，部分研究著力進行了獨立的實證及個案調查，部分研究將關注點放在對中央及各地學前教育財政投入政策及制度等的分析上。本文選擇如下幾個有代表性的研究項目進行分析。

部分研究通過實證數據聚焦政府學前教育財政投入的現狀。宋映泉通過分析北大教育財政所在河北等3個省591所幼兒園收集的數據發現，地方政府整體分擔比例低，不同類型幼兒園之間的財政投入有顯著性差異，民辦幼兒園很少甚至幾乎沒有獲得財政支持，三分之一的公辦幼兒園沒有獲得財政投入，三分之二獲得財政投入的幼兒園之間也存在顯著性差異。地方政府在不同幼兒園之間的財政投入存在“扶強扶優”傾向[5]。牟群英以浙江省經濟中等發達的H縣為案例，對其2011～2014年各項幼兒教育經費支出、幼兒教育公共支出及占比、幼兒教育投入與其他教育階段投入進行了分析與比較，發現該縣的學前教育財政投入存在政府財政投入整體不足、學前教育經費分配不公、學前教育財政投入結構失調、學前教育成本分擔職責不清等問題[6]。賈偉一采用《秦皇島市統計年鑒》《秦皇島市財政總決算報表》中的相關數據，分析了2007～2016年秦皇島市學前教育財政投入總量及平均發展水平，發現存在財政資金投入規模不足、投入結構不均衡和投入效率偏低等問題[7]。

部分研究聚焦民辦及農村學前教育財政投入問題。陳俊瑾分析了《浙江教育經費統計年鑒》及28個縣（市）的調查數據，發現公共財政扶持民辦學前教育具有以縣（市）政府為投入主體、專項補貼為主要形式、總量快速增加等特征[8]。楊慧芳等人通過對浙江省四個典型縣市的調研，分析了當前財政支持民辦學前教育存在諸如投入結構失衡（財政支持與承擔責任之間失衡、地區之間差異大）、政策設計不科學（碎片化、門檻高）、分擔機制失調（較低的公辦園保教費標準限制了民辦園的收費空間）等問題[9]。對農村學前教育財政投入問題的調查結果令人堪憂，廖莉等人通過實證調研發現，廣東省農村學前教育投入發生了投入來源多元化、投入遞增明顯等可喜變化，但同時出現了投入主體錯位、投入結構失衡、投入缺乏保障等問題[10]。

部分研究重點分析了學前教育財政投入政策及制度。張清芳等人對2010～2013年我國學前教育財政投入政策進行了分析，發現學前教育財政投入整體上呈現出分配項目細化，以資助獎補為主；地域差距大，政策重點各異；重基建等大規模投入，輕師資等持續性投入；各級政府投入責任不甚明晰，事權與財權不太匹配等特點[11]。覃美芳從制度變遷的理論視角對南寧市學前教育財政投入制度的歷史變遷及現狀進行歸納分析，發現南寧市目前已構建了將學前教育經費納入財政預算、對公辦幼兒園實施生均公用經費標準定額補助、建立多元普惠性幼兒園補助機制等在內的基本制度框架；但同時也存在著制度不明晰不健全、設計欠公平、分配結構欠科學等問題[12]。張新芳對江蘇省三個典型縣的財政責任分擔制度展開實證研究和比較分析，發現存在“以縣為主”“縣鄉共擔”“以鄉鎮為主”的分擔制度，這些制度反映了縣鄉兩級政府在學前教育財政投入中各自承擔的責任，發現經濟與財力等條件因素、體制與關系等制度因素、認識與目標等主觀因素在不同地區政府財政責任分擔中分別發揮著不同的作用[13]。

部分研究聚焦學前教育成本分擔與收費問題。幼兒園收費問題直接引發的“入園貴”是一個持續的社會熱點問題。有研究者指出，成本分擔是幼兒園經費來源的基本渠道，“入園貴”是由成本和成本分擔所引發的問題[14]。在關注學前教育財政投入問題時，不少研究聚焦學前教育成本分擔與收費問題。王曉云抽樣調查了陜西省A市30所不同類型幼兒園教育成本項目的收入和支出，發現存在幼兒園教育成本增加、收費標準相對滯后、教育財政投入不足且不均衡等問題[15]。張曾蓮采用《中國教育經費統計年鑒》中的相關數據，對北京市2005～2013年學前教育成本的規模、結構和水平進行了分析，發現政府分擔的比重呈現U型曲線，而家長分擔的比重依然偏高[16]。田書梅對長沙市學前教育收費與居民收入水平進行了比較，得出了學前教育收費偏高、家庭成本分擔過高的結論[17]。如前所述，當前我國要著重著力構建的是政府、家庭和社會共同承擔成本的財政體系，構建這一體系的前提是要科學核算學前教育成本。有研究者主張要明晰學前教育成本核算的對象和主體、具體項目內容，并提出了總體核算法和分級核算法[18]。

（三）其他國家和地區學前教育財政投入借鑒研究

2010年以來，學界對其他國家和地區學前教育財政投入進行介紹與分析，以期為我國學前教育財政投入改革提供一定的借鑒。

張萌從投入規模（學前教育生均支出、學前教育財政投入占GDP的比例）、投入結構（各級政府投入量比較，政府、社會、家庭投入量比較，學前教育與小學教育財政投入量比較）兩個方面對OECD國家學前教育財政投入水平進行研究，并介紹了OECD國家基于不同經濟發展水平、財政體制、社會福利制度等維度的學前教育財政投入選擇。研究發現，OECD國家的政府大多承擔主要學前教育經費且呈增長趨勢、社會福利制度影響學前教育財政投入狀況等[19]。也有研究者從學前教育的財政投入與民間投入、基于生均投入視角的學前教育財政投入絕對規模、基于財政投入占GDP比重視角的學前教育財政投入相對規模等六個方面，對OECD國家的學前教育投入政策進行介紹與分析，并提出了我國政府投入學前教育的方式應該多樣化、對財政投入資金加強審計等建議[20]。

霍力巖等人通過對英、美、法和印度等國學前教育財政投入特點進行分析發現，各國學前教育事業的發展主要是靠政府公共財政支撐；英國和法國兩國通過靈活多元的財政投入方式，在保證財政投入有效性的同時，擴大了財政投入的受惠面，有效保障了國家學前教育事業的長遠發展[21][22]。有研究者介紹了新西蘭學前教育的經費投入運行體制，發現其運行體制包括財政性學前教育經費投入的時間、基本準則、資助比例、缺席規則、特殊情況、監督管理等七個方面，強調要建立有效的經費保障投入機制、關注對弱勢兒童的資助以保證教育公平、增加學前教育教師經費補貼以提高教師質量等[23]。

（四）學前教育財政投入改革思路研究

張新芳從分擔原則（堅持公平效益公益普惠、財力與責任相對稱、均衡發展、統籌一致）、分擔思路（確定基本問題、設計兩種分擔方式、構建理想的分擔模式）和保障條件（正視分擔問題、明確投入責任，改革財政體制、健全法律制度，重視地區差異、建立不同模式）等三方面，嘗試構建系統合理的兩級政府間財政責任劃分的政策建議[24]。田志磊等人提出強化和完善各級政府責任，大幅度增加對學前教育的財政投入，改革財政資金的分配方式，改革和完善學前教育機構收費管理體制等改革思路[25]。李輝從我國學前教育財政投入體制改革的方向、目標、策略、方案等方面，對財政投入體制改革進行了初步構想，提出政府財政可以同時投向供給供方和需方，教育立法保證財政投入，針對性投入、突破難點，保障弱勢、追求公平，增加撥款，涵蓋私立[26][27]。陳慧玲等從政策選擇的視角，提出擴大學前教育供給、根據地方貧富差距制定合理的學前教育補助標準、合理劃分各級政府學前教育管理責任、政府切實履行對學前教育財政投入的監督責任等建議[28]。黃洪等人在分析各級政府學前教育財政投入分擔現狀的基礎上，基于事權與支出責任相適應的邏輯，提出以縣為主承擔發展學前教育的事權、明確縣級政府的直接事權與直接支出責任、強調縣級政府的間接事權與間接支出責任、重視學前教育經費的規范使用與績效評價等改革思路[29]。

四、學前教育財政投入問題研究的未來展望

綜上所述，可以發現，自2010年以來學界對學前教育財政投入的研究不斷拓展與深入，對學前教育財政投入的改革發展提出了許多建設性意見。但學前教育財政投入是一個極其復雜的問題，對學前教育財政的研究仍是學前教育及教育財政領域非常薄弱的領域，需要更多的投入與關注。本文認為，未來應該特別關注以下幾個方面。

首先，在學前教育作為公共服務的新定位下，如何從整體上構建科學合理的學前教育財政投入機制。改革開放以來，我國學前教育的基本定位從單位部門福利到群眾性事業再到公共服務，經過了漫長的發展演進。在完善“政府主導”的學前教育公共服務體系已成為國家鮮明的政策導向的前提下，如何合理選擇與創新學前教育的公共服務供給機制，如何有效有序推進對學前教育公共服務的分類管理？如何從整體上構建公平、高效、權責對稱的學前教育公共服務供給模式，并從整體上構建支撐上述服務體系的學前教育財政投入體制？等等，這些問題已成為今后政策及研究層面的重要內容。

其次，要豐富和整合多種研究方法，尤其要重視實證研究。目前我國學者對學前教育財政投入問題的研究，學術研究理想成分濃郁?，F有的部分研究遠離現實，缺乏現實調研的根基，僅站在學術的高度提出理想化的改革建議，一旦付諸實踐可能會引起一系列不良后果。部分研究的方法還比較單一，未能將理論研究、定性研究與定量研究有機結合。未來的研究應綜合運用多種研究方法，加強實證性研究。此外，我國各地學前教育財政投入差異性較大，也應多采用個案研究法，力求做到科學、客觀。

最后，要集中和深化研究主題，并特別關注非營利性民辦園的財政投入問題研究。2017年，我國有254，950所幼兒園，其中民辦園160，372所，占比62.90%；在園幼兒總數16，526，663人，其中民辦園在園幼兒數8，295，846人，占比50.20%，可見民辦園仍是我國學前教育的主體[28]。現有的研究大多關注學前教育財政投入問題的整體，較少深入具體研究，尤其忽視對民辦幼兒園財政投入問題的具體、分類研究?！蛾P于學前教育深化改革規范發展的若干意見》中提出要穩妥實施分類管理，明確分類管理政策。在目前的實踐工作中，由于相關政策的缺位，營利性和非營利性的民辦園未能清晰區分，大多數民辦園包括普惠性民辦園實際上仍然獲取了一定甚至較好的利潤。對此，學界應及時聚焦，有針對性地深入研究非營利性民辦園的財政投入問題。

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本文系廣州市教育科學規劃2018年度重大課題“推動廣州市基礎教育高質量發展的體制機制創新研究”（項目編號：2018zd003）、2018年度國家社科重大項目“我國普惠性學前教育公共服務體系建設的路徑和機制的研究”（項目編號：18ZDA336）階段性成果。

通訊作者：劉霞，945632732@qq.com

（責任編輯 張付慶）