祝然

摘要：現階段，我國土地呈現出較為明顯的城鄉二元結構，城鄉土地市場割裂形勢極為突出，嚴重阻礙了我國土地資源的優化配置，使得我國土地資源難以得到高效利用，這與我國城市化進程的順利推進以及工業化發展的需求背道而馳。在城鄉二元土地所有制的基礎上，各地區的城鄉土地都有著自己特有的土地使用制度，嚴重扭曲了農村土地的市場化配置，阻礙了我國經濟社會的全面協調、可持續發展。我國國有土地市場制度日趨完善，農用地使用制度逐步革新，但是，在農村集體所有的建設有地使用制度這方面內容卻沒有得到很好的突破。

關鍵詞：城鄉統一建設用地;構建;現狀;模式

1、城鄉建設用地市場現狀分析

1.1國家土地征收制度下的城鄉建設用地市場

當前，土地征收或征用是唯一將我國農村土地非農化的方式，從當前我國土地市場結構來看，我國政府壟斷一級土地市場的狀態顯現無疑。一旦農村集體建設用地被建設單位所需，則要通過有關土地管理部門審批，審批合格后則通過國家征收方式把該土地轉變為國家所有，接著再以出讓的方式來獲得土地使用權。

1.2增減掛鉤試點下的城鄉建設用地市場

城鄉建設用地增減掛鉤試點并沒有對集體建設用地與國有企業建設用地的差距起到任何改變的作用：一方面集體建設用地整理后得到的指標均進入國有建設用地市場，減少了集體建設用地的市場供給;另一方面城鎮建新地塊仍涉及對集體所有土地的征收，“先征后讓”的法定程序并未改變。因此，城鄉建設用設用地增減掛鉤試點管理辦法增加了城鎮建設用地的供應規模，并造成集體建設用地退出建設用地市場，并非保障集體建設用地與國有建設用地享有平等權益。

1.3城鄉建設用地市場存在的問題和趨勢

由于我國城鄉二元結構的特殊國情，建設用地使用制度長期以來一直是“城鄉有別”，這一制度對我國集體建設用地限制很多，集體建設用地流轉面臨著許多障礙。再加上現行法律法規缺乏對建設用地的保護，甚至還限制集體建設用地流轉，造成了農村集體建設用地“自發無序”、“隱性”流轉，并引發了一系列問題：比如“尋租”行為大大侵害了農民土地權益，流轉產生的糾紛甚至引起社會不穩定等。

2、城鄉統一建設用地市場構建的障礙

2.1城鄉統一建設用地市場構建的法律法規及體制障礙

在《憲法》和《土地管理法》中指出，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。只有集體經濟組織的、公益事業、公共設施和農民住宅可以使用集體土地，否則集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。因此，任何單位和個人進行建設只有經過國家土地征用方式把其轉化為國有土地之后，才可以采用劃撥、出讓等方式來獲得土地使用權。也正因如此，造成了農村集體建設用地與城市建設用地產權地位上的不平等，以及集體建設用地權能的不完整，造成“同地不同權”。

2.2缺乏明確集體建設所有權主體

現階段在我國集體建設所有權主體，由于受眾多因素所影響，該主體不僅缺乏規范化明確化，并且其主體界定還面臨著較大的界定模糊。例如，我國《憲法》僅簡單的闡述了農村土地應歸集體組織所有，然而卻沒有明確表述集體指什么。而在《土地管理法》中將集體定義為鄉鎮、村級以及村內農民，這一農民集體抽象意義，而在實際中該規定存在很多操作上困難。

2.3城市與農村存在二元結構分割

我國長期存的城鄉二元結構制度人為地將城市和農村割裂開來，從根本上阻礙了城鄉統一建設用地市場的構建。這主要體現在以下兩個方面：首先，二元結構分割會致使兩者發展無法獲得均衡，通過城市經濟發展明顯優于農村發展便可看出，并且農村基礎服務設施也遠遠落后于城市，城鄉發展水平無法與城市接軌;其次，會造成部分城鄉建設用地私下交易。

3、城鄉統一建設用地市場構建的對策

3.1建立健全相關法律法規

健全有關土地的法律法規，建立農村集體建設用地準入市場制度，逐步建立統一的建設用地市場。要盡快修改《土地管理法》，廢除關于要取得集體建設用地必須經過的征收審批程序，并將集體所有土地和國家所有土地同樣對待，使得其享受與國家土地相同保護。即讓集體建設用地和城市建設用地實行“同地同權”，農民集體建設用地將享受與國有建設用地相等權利。并且在實現“同地同權”基礎上，制定相關保護措施，使得農民集體建設用地價格也應與國有等價，從而引導集體建設用地合法入市流轉，從而實現城鄉建設用地“同地、同權、同價”。

3.2將集體建設用地所有權主體明確

土地產權保障是市場經濟下土地管理制度的重要內容，明晰的土地產權關系是保障市場交易安全，發揮市場機制優化配置土地資源的重要條件。因此，強化土地產權登記，是規范農村集體建設用地流轉、構建城鄉統一建設用地市場的基礎。推進包括農村宅基地在內的集體建設用地流轉制度改革，必須要加強農村地籍調查，盡快完成集體土地所有權、使用權的登記發證工作，依法確定集體土地的權屬，明晰集體土地所有權、使用權的主體，保障市場交易安全。

3.3破除城鄉二元結構制度

我國目前已經進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入著力破除城鄉二元結構的關鍵時期，應當盡快結束因所有制不同而被賦予不同權利的二元結構，讓農民能夠以土地權利參與分享工業化和城市化帶來的紅利，逐步取消導致城鄉二元結構的各種不合理、不公平的政策和制度，并致力于進行制度創新，實現政策和制度的統一性和公平性。

3.4合理分配土地增值收益

農民集體是集體建設用地所有權主體，無論從土地權利維度出發，或是從減少城鄉收入差距、構建和諧社會考慮，集體建設用地資源配置產生的土地收益都應向農民傾斜，保證其為最大的受益群體。而在土地增值收益中，地方政府應正確認識到自己的管理者角色，考慮到政府在將該農村集體建設用地流轉出售中支出了一定成本，因而在農村集體建設用地中可以享受到合理的增值收益。而農村集體土地的增值收益，可以通過稅收調節。

4、結束語

綜上所述，由于土地產權界定的不清晰，法律法規的滯后，市場體系及配套設施不健全等原因，我國建設用地市場產生了供給主體混亂而客體本身范圍狹窄、土地價值不能市場顯化、流轉秩序混亂、農民收益難以保障等一系列問題。為了能更好地建立城鄉統一建設用地市場，我國需要改變一些相關制度政策，制定和完善農村集體建設用地使用權流轉的相關法律，建立健全土地糾紛管理制度。

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（作者單位：大連德昌建設工程有限公司）