經營型財務項目庫管理的思考與探索

陳海峰、王曉美、邢志娜 /中國運載火箭技術研究院

白楊、黎開顏 /中國航天系統科學與工程研究院

為了適應新形勢的變化、支撐市場化轉型目標的實現，中國運載火箭技術研究院開展了經營型財務的理論與實踐探索。經營型財務注重對財務與業務全過程的動態謀劃，對經營管理中運用的資源、要素的動態謀劃，以及對經營管理閉環的動態管控。研究院結合航天項目特點和內部管理需求啟動了項目庫建設的實踐探索，將項目庫作為規范項目管理、實現經營閉環、促進業財融合的有力抓手，不僅順應了財政部深化預算管理體制改革、提升項目管理效能的要求，更加突出了全周期、全要素、全過程經營的理念，將經營型財務落地到具體的財務業務與經營業務管理中，有助于高效支撐研究院的戰略發展。

一、項目庫及建設目標

經營型財務最顯著的特點是動態謀劃，即動態謀劃財務、業務的全過程，動態謀劃經營管理中運用的資源、要素，動態管控企業經營管理閉環。研究院秉承經營型財務理念，運用資源統籌、動態謀劃、全周期管理的方法探索推進項目庫管理。

1.項目庫與項目庫管理

項目庫是對項目進行規范化、精細化、程序化、全周期管理的業務數據系統。項目庫管理是依據經營型財務管理理念，依托信息化手段有效管理項目信息、資金計劃、進度要求、里程碑節點、資源要素、性能指標、績效目標等，實現項目經營管理規范化、精細化、動態化，提升項目全周期、全價值鏈集成管理能力，支持資源統籌配置。

2.項目庫建設目標

通過項目庫建設將項目不同生命周期階段各項工作的里程碑節點、完成時間、使用資源、約束條件等信息進一步規范化、準確化，確定關鍵的控制環節，強化項目事前、事中、事后全生命周期管理與閉環管理，由財務年度周期管理向業務全周期過程管控、靜態式管理向動態式經營轉變，拉長研究院經營管理期間跨度，自動實現自身經營環境、資源配置方式的優化，主動服務業務發展。

項目庫管理作為一種自動有效的自平衡系統，對各部門在項目入庫、項目執行、績效評價及項目出庫等過程中責、權、利關系進行全面規范，將相關管理職責具體化、數量化、明晰化，以提升項目精細化管控能力。提前謀劃項目經營回報，統籌項目社會性、公益性與市場化、經濟性目標，將外部市場競爭與研究院、國家等管理訴求連接起來，實現技術經濟性統一，提升項目經營的效率、效益、效果。基于已明確立項的項目信息，動態監控研究院項目儲備，適時進行策劃與調整，提高經營管理前瞻性。

項目庫管理由各個不同部門共同執行，是一個綜合性的項目經營管控模式，具有極強的內部協調功能。通過項目庫管理，在戰略目標的指導下強調計劃、組織、控制等職能的一體化，充分合理利用各項資源，綜合平衡項目實施的節奏和力度，全面細致地了解研究院未來的經營成果、財務狀況，切實推進戰略管理閉環工作，最終在實現項目成功的同時實現單位經營管理、戰略發展的整體成功。

由此，項目庫的建設目標可以歸納為“兩提升，一落實”，即提升項目全周期、全要素管理水平，拉長經營管理期間跨度；提升項目精細化管控能力，提前謀劃項目回報，提高企業經營管理前瞻性；落實企業戰略目標，統籌利用資源，綜合協調管理，實現企業價值最大化。

二、項目庫類別設置

研究院項目庫實行分層管理、分類設立。院級單位各業務部門按照各自業務管理權限和制度要求分別對相應的項目庫及項目進行管理。

1.分層管理項目庫

院級負責項目庫頂層管理、監督、指導；各單位負責各自權限內的各類項目庫及項目的管理，超出權限的按要求逐級上報平衡統籌決策，通過后各單位具體按目標要求推進。

2.分類設立項目庫

結合業務分類以及單位內部部門職能分工設置情況，將項目庫分為軍品項目庫、能力建設項目庫、股權投資項目庫、民品項目庫、軍民融合項目庫及費用庫等6 類，項目庫設立分類如圖1所示。研究院各業務歸口部門對全院歸口的項目庫及項目進行管理、監督、指導。

軍品項目庫主要是全院的軍品型號項目（包括院級項目和各單位自行承擔的項目）的合集，主要包含型號項目的合同雙方、進度、經費、支出、所需能力等要素信息。

圖1 項目庫設立分類示意圖

軍品項目庫歸口計劃部門管理，由研究院計劃部門抓總負責。根據管理權限，計劃部門負責本級項目庫的管理，并對各單位自行負責的項目庫進行指導；各單位計劃部門負責本單位的項目庫管理。

能力建設項目庫主要是全院軍品、民品資產投資項目的合集，包含建設項目的投入、資金來源、建設進度、資金支付進度、服務對象及能力提升目標等要素信息。

能力建設項目庫按照研究院部門職能分工，軍民兩類分別由規劃部門、經營部門管理并抓總負責。根據管理權限，規劃部門、經營部門負責本級項目庫的管理，對需上報研究院決策的納入各單位的項目進行監督，并對各單位自行負責的項目庫進行指導；各單位規劃部門、經營部門負責本單位的項目庫管理。

股權投資項目庫主要是研究院全部股權投資項目的合集，包括項目的投入規模、資金來源、支付進度、任務進度、預期回報率、預期回報期等要素信息。

股權投資項目庫歸口經營部門管理，由經營部門抓總負責。根據管理權限，經營部門負責本級項目庫的管理，對需上報研究院決策的納入各單位項目的項目進行監督，并對各單位自行負責的項目庫進行指導；各單位經營部門負責本單位的項目庫管理。

軍民融合項目庫主要是研究院軍民融合項目的合集，包括項目轉化投入額度及節奏，項目轉化所需資源要素、項目預期經濟性效果效益、源技術渠道、新目標產品等信息。

軍民融合項目庫歸口經營部門管理，由經營部門抓總負責。根據管理權限，經營部門負責本級項目庫的管理，并對各單位自行負責的項目庫進行指導；各單位職能部門負責本單位的項目庫管理。

民品項目庫主要是全院民品經營業務項目的合集，包含民品項目的合同雙方、進度、經費、支出、所需能力等要素信息。

民品項目庫歸口經營部門管理，由經營部門抓總，指導和監督各單位民品業務項目庫的管理；各單位經營部門負責本單位的項目庫管理。

費用性項目庫主要是全院費用性支出項目的合集，包含項目的合同雙方、業務及支出進度、經費額度、績效目標等要素信息。

能力建設項目庫按照研究院部門職能分工，軍民兩類分別由規劃部門、經營部門管理并抓總負責。根據管理權限，規劃部門、經營部門負責本級項目庫的管理，對需上報研究院決策的納入各單位的項目進行監督，并對各單位自行負責的項目庫進行指導；各單位規劃部門、經營部門負責本單位的項目庫管理。

費用性項目庫歸口財務部門管理，由財務部門抓總負責，負責本級項目庫的管理，并對各單位自行負責的項目庫進行指導；各單位財務部門負責本單位的項目庫管理。

三、項目庫管理流程

在借鑒財政部項目庫管理模式的基礎上，研究院項目庫管理從項目全生命周期管理角度出發，主要包括項目入庫、項目執行、績效評價、項目出庫4個階段。雖然研究院設置了六大類項目庫，各自的內容、管理的側重點不動，但每類項目庫中項目的管理流程仍然需要按照4 個階段進行運行管理。

1.項目入庫

項目入庫包括項目立項、項目評審和項目信息填報等3 個主要環節，其中項目立項和項目審核是項目入庫的前提，項目信息填報是項目入庫的基礎。

項目立項。項目立項時，應充分考慮項目性質，對納入項目庫管理的項目進行嚴格把關。對于民生類項目，需明確其相應的社會效益；對于市場化、經濟性強的項目，項目立項需將項目技術經濟性因素提前納入，在入庫時對項目論證和經濟回報提出明確目標，以有助于后期評價及績效管理。項目的立項程序需涵蓋政策研究、方案論證、行政決策等方面，特別是要提供反映決策過程和結果的文件材料及經濟可行性論證報告；立項依據要體現本單位職責和經營范圍，對不屬于本單位經營和發展范圍的不得立項。后續，研究院還將通過“負面清單”管理的研究與實施，從源頭對入庫項目進行規范與統籌。

項目審核。項目審核主要是對已立項擬入庫項目的經濟性及預計績效進行審核，原則上項目入庫前均需進行項目審核。對于上級已立項且無需本單位自籌的項目、行為事項連同經濟可行性一同決策通過的項目，可無需審核直接入庫。根據項目所屬業務管理權限，由不同層級的單位組織，通過內部專家評審或聘請第三方中介機構審核的形式進行審核，并將評審結果及時反饋項目單位或部門進行完善，通過后納入相應類別的項目庫。

項目信息填報。入庫項目的具體信息會根據不同類別的項目庫管理進行采集和明確，各類項目庫中需要采集的項目通用信息主要包括以下方面：

一是項目名稱、項目實施單位或部門。項目名稱是項目實施單位或部門申報的擬納入項目庫管理的項目，由項目實施單位或部門進行填報。

二是項目代碼。項目代碼設置可與核算編碼規則相一致，也可以使用財政部項目庫項目編碼設置規則，以保證相關信息的連續、完整、可識別。

三是項目實施周期。入庫項目要有明確的實施周期，一般不超過5 年（除歸口主管部門已明確實施周期外）；項目到期后有必要繼續安排的需按程序重新立項。項目周期原則上不得調整，確需調整的按程序報批。

四是項目類別分為新增項目和延續項目。新增項目是指本年度增加的、需列入預算的項目；延續項目是指在以前年度批準的，需在本年度及以后年度預算中繼續安排的項目。項目歸口部門與單位在未獲得研究院批準的情況下，不能自行變更延續項目的名稱與內容信息。經審核批準確需變動的延續項目視同新增項目，按照規定程序重新申報。

五是項目支出計劃。項目周期內各年度的支出計劃數量需各單位根據項目批復、計劃和實施情況填報，要充分、合理、完整地反映各項支出明細。在實施周期內，如實施計劃或支出預算發生較大變化的，應當按照程序重新申報，經審核后調整項目庫中該項目的相關信息，但項目的名稱、編碼、主體內容不得變動，否則應當視為新項目，并按照規定程序重新申報。

六是項目績效信息。項目庫中管理的項目都需確定績效目標。績效指標的設定要盡量全面、可量化，涵蓋產出指標、效益指標和服務對象滿意度指標等內容，各歸口部門和項目實施單位可根據項目特點設定具體的績效指標。其中，項目周期在12個月以上的項目需填寫里程碑節點，并根據里程碑節點設定相應的績效。項目預期績效指標是研究院、歸口管理部門擇優選取項目的重要依據，也是預算績效評價的重要參照。

七是項目審核情況。入庫項目需填列歸口管理部門審核情況，項目已經過中介機構評審的要注明中介機構名稱、項目評審的方式、項目不評審的原因等。研究院將最終的評審結果在項目庫中予以標注，并填列項目審核前與項目審核后的支出情況。同時，將評審結果與歸口部門整體預算安排掛鉤，凡審減率超出10%評審容忍度的部門，需調低下一年度該部門的項目支出預算，同時扣減當年支出的規劃數，以推進解決項目預算申報不實的問題。

2.項目執行

項目執行包括項目排序、預算安排、項目實施、機動經費等4 個主要環節。

項目排序。項目排序是預算安排的前置條件，按照項目的輕重緩急、績效信息等情況擇優遴選后排序。原則上對于上級明確的項目以及項目庫中的延續項目優先排序，具體由各業務歸口部門按照相應的管理規則進行排序。

預算安排。單位根據國家宏觀經濟政策、改革發展要求及研究院發展戰略等，確定下一年度項目支出方向和重點，并在綜合考慮項目庫中項目投資規模、預算安排資金額度以及以前年度項目績效情況等因素后，核定各業務下一年度預算控制數。

各歸口部門根據預算控制數，以延續項目和按照輕重緩急從項目庫中選取的相關項目為基礎，提出下一年度預算項目安排建議，再經過單位整體統籌平衡后履行全面預算管理決策程序。

項目實施。預算一經批復，歸口部門和項目實施單位或部門不得自行調整。項目實施單位或部門應當按照批復的項目支出預算組織項目實施。在實施過程中發生變更或終止的項目，必須按規定程序報批和調整預算。研究院實行項目支出全過程績效管理，歸口部門及項目單位/部門應監控項目資金運行、績效目標預期實現情況，確保績效目標實現。

機動經費。年度預算執行中原則上一般不追加當年項目預算支出。如果歸口部門認為必須追加當年支出的，為了維護一級平衡指標的嚴肅性，解決在年度預算執行過程中的零星支出和臨時性開支，結合項目庫中的項目排序和優先級次，在預算以及指標中設置機動或預留指標，以備突發的、緊急的、需增加優先級別的項目需求，實行項目預算管理，可調劑用于其它項目支出。

3.績效評價

對于項目執行結束或重大里程碑節點，項目實施單位或部門要對照確定的績效目標開展績效自評。研究院有針對性地選擇部分重點項目或單位，基于其績效自評情況進行項目支出績效評價；對部分重大專項資金需進行里程碑節點績效評價，以貫通績效評價結果與預算安排之間的協調機制。

4.項目出庫

納入項目庫的項目實行全周期滾動管理，對項目庫中項目進行清理的方式主要有以下3 種：

項目執行完出庫。對一次性項目和執行年限到期的延續項目予以清除；對到期后需繼續安排預算的項目，視同新增項目，并按照規定程序重新申報。

項目單位申請出庫。項目承擔部門可主動向歸口管理部門提出項目出庫申請，并說明原因。歸口管理部門根據項目單位提出的項目出庫申請以及本部門職責和改革發展需要，結合管理權限自行決策或逐級向研究院提出項目出庫申請，經同意后將相關項目清理出庫。

動態評估清理。研究院每年選擇部分重大項目、中長期支出項目進行滾動評估：已達既定目標或不再具備實施條件的項目予以取消；支出不可持續、條件有變化、沒有實現預計效果的項目予以調整；預算資金投向類同、有重疊的項目予以整合。

四、項目庫信息系統

結合項目庫類別及管理流程的設計，項目庫在正常運行過程中涉及的數據量巨大，無法通過簡單的表格進行管理，必須依托信息化手段進行管理并提高效率。在項目庫信息系統論證和建設過程中可以分2個步驟開展：第一步是解決數據采集匯總的問題，項目庫系統就是一個靜態的數據庫；第二步是在靜態數據庫的基礎上增加項目庫中項目管理的審批權限及流程。

在信息系統方案設計時需要考慮項目庫信息系統與相關業務系統的數據交互（如與會計核算系統、財務報銷系統、預算管理系統、業務管理系統等），同時還要結合在運行的相關業務系統的情況，確保數據源的唯一性，既要避免信息孤島又要避免數出多門的問題，以充分發揮項目庫信息系統在經營管理中的龍頭和基礎作用。

在經營型財務理念與框架下，研究院項目庫管理模式正在論證和推進中。通過分類開展項目管理，有助于提高研究院統籌項目資源的投入與調配、業務發展與能力建設，降低單位短期投資行為的沖動，提高產業鏈運作與產業布局的前瞻性，增強經營實力與競爭力。