京津冀協同發展背景下大氣污染聯控聯防制度完善

卜睿

【摘 要】2018年修訂的《大氣污染防治法》正式確立了大氣污染聯防聯控制度。京津冀地區是我國大氣污染問題較為嚴重的地區之一，實施聯控聯防制有利于三地聯合治理大氣污染，提高空氣質量，保障可持續發展。但是《大氣污染防治法》對于聯控聯防制度僅提供了較為原則的規定和基本框架，京津冀三地還需要結合自身情況，制定和補充相關制度，細化聯控聯防的實施，以期達到一個良好的防治效果。

【關鍵詞】京津冀協同發展;大氣污染防治;聯控聯防制度

中圖分類號： X51;F812.7 文獻標識碼： A文章編號： 2095-2457（2019）20-0254-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2019.20.120

2018年，《大氣污染防治法》修訂后，正式確立了大氣污染聯控聯防機制，規定了由國家建立和劃定大氣污染聯控聯防區域，設立聯席會議制度，統一區域內產業、工業規劃，建立信息共享制度，肯定了聯合、跨區域和交叉執法的效力。這一制度的確立，彌補了因為大氣流動性而帶來的以行政區劃標準確立大氣污染治理管轄規則的不足，有利于從整體上解決區域內大氣污染問題。但是，《大氣污染防治法》相關內容規定較為原則和概括的內容，具體到每一個聯控聯防區域，還需要訂立相應的配套措施。

京津冀地區是我國大氣污染較為嚴重的地區之一，其中作為工業大省的河北省，鋼鐵，煤炭等重工業占據了經濟主導地位，河北也就成為了京津冀地區大氣污染物的主要來源地。為了治理污染，2013-2019年環保部等部位頒布了多項規定，以遏制和治理京津冀大氣污染問題。這些制度推進和引領了京津冀地區污染防治聯控聯防體系的建立和發展，同時京津冀協同發展戰略的提出也為三地大氣污染聯控聯防制度的建立提供了新的推動力，指明了新的發展方向。但是，如何建立一個統一、創新、共享的聯控聯防體系，如何在兼顧各地經濟水平不一的情況下治理大氣污染，如何確立一個合理的補償機制等問題，仍然是擺在京津冀大氣污染聯控聯防制度發展前面的問題。

1 京津冀協同發展背景下的大氣污染治理面臨的問題

經濟發展不平衡，大氣污染治理與經濟發展存在短期內的沖突。與京津第三產業比較發達，工業和產業水平較高不同，河北是一個以鋼鐵、煤炭等重工業為經濟支柱的省份。由于河北省處于環京津地區，后兩者強大的虹吸效應，在經濟、技術等方面對河北有著較為重大的影響，使得河北工業和產業水平落后兩地。由于技術水平的落后，而且鋼鐵、煤炭、水泥等企業數量較多又比較分散，所以在產業生產過程中大氣污染物的排放相對較多。在京津冀協同發展的背景下，河北在保證本省經濟、民生的發展的同時又承擔了保障京津冀地區大氣質量的責任。這就使得大氣污染治理和經濟發展在短期內存在沖突：如果著力于大氣污染防治，污染企業的關停勢必影響GDP的增長，如果側重于經濟增速，那么勢必對污染企業治理力度降低，這又勢必加劇大氣污染的程度。

聯控聯防主體不明確。雖然，京津冀地區作為一個區域實施大氣污染防治，但就目前來說，仍然缺乏一個統一指揮，統一領導的責任主體，更多的法律性文件為區域內主體之間的單獨協議，缺乏統一的規劃和指揮，處于各自為政的局面。雖然環保部設立了相應的組織協調機構，但是作為國家層面的領導主體，在提供指導性和方向性層面具有優勢，但是涉及到制度的具體實施和落實，就顯得力不從心。同時，由于《大氣污染防治法》設立了以政府為責任主體的大氣污染治理的基本結構，就使得區域聯防聯控的實施受到這一個基本結構的影響，而如何突破這一格局，真正建立起一個真正的聯控聯防責任主體，立法則沒有給出具體規定。

制度設立缺乏系統性和統一性。雖然北京市與周邊城市簽訂了多項包括大氣污染防治在內的多項協議，但是這仍然屬于區域內各主體之間的合作協定，而區域聯防聯控缺乏統一和系統的制度建設，缺乏整體性規劃思路，呈現出“點”多于“面”的特點。這樣的局面就使得聯控聯防整體協調性較差。京津冀區域大氣污染聯防聯控較具有成效的案例仍然以重大事件為中心的臨時性防治舉措，如北京召開APEC會議期間，周邊各省的停工、限號等舉措形成的“APEC藍”，以及迎接抗日戰爭勝利70周年閱兵的“閱兵藍”，長效的防治舉措仍然處于缺位狀態。

缺乏經濟補償機制。十八屆三中全會決議強調，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。目前在京津冀地區大氣污染治理中，主要還是依靠對河北省工業減排，化解過剩產能和淘汰落后產能來實現的。河北省犧牲了經濟利益來換取空氣質量的改善。雖然從長期看，產業升級、減少污染對于河北省的發展也是有利的，但是從短期看則是以犧牲河北省的經濟利益為代價來換取京津環境獲益。對于這種經濟利益的犧牲如何補償，由誰補償，目前仍沒有相應的制度來明確。相應制度的缺失就可能使得河北處于一個長期經濟受損的地位，就形成了區域內主體間利益的不平衡，這對推進大氣污染聯控聯防可以說是一個潛在的障礙。

2 京津冀協同發展背景下大氣污染治理的建議

建立良好的生態建設補償機制。雖然京津冀作為協同發展的一個整體，但是不能罔顧客觀實際，過分強調整體利益，而忽視地區利益，壓制地區訴求，限制地區的利益追求。協調好地方和整體利益，才可以使大氣治理聯控聯防制度得以落實。首先，應當建立起系統的聯防聯控協調機制，明確各地在大氣治理中的職責，以打破地區壁壘，調動地方政府的積極性。其次，建立生態建設補償機制，保障政府間利益的平衡。不能因為區域大氣質量提升而損害區域內任何一方的利益。明確生態補償機制，通過政府間直接支付的方式，或者建立起相應的補償基金來對節能、減排的政府、企業或者個人進行補償。第三，建立起合理的訴求處理機制。讓政府、企業或者個人的相關訴求能夠認真地被聽取，妥善對待和良好的處理。同時提升公眾對環境質量監督機制，擴大公眾對區域大氣治理聯控聯防的參與度。

建立系統和完善的聯控聯防機構和制度體系。京津冀協同發展中，大氣污染的聯控聯防需要建立起具有科學的領導機制和一系統、完善的相關制度。依據《大氣污染防治法》的規定，建立起政府間聯系會議，確立牽頭政府，同時應當將參與主體擴大到市縣一級。在制度建立上，不僅考慮頂層設計，也要考慮制度實際實施的可能遇到的問題以及制度訂立中基層政府的訴求和表達。提高聯防聯控機構的級別和穩定性，訂立切實可行的機構運作制度，設立固定的和臨時的兩種會議會期，設立專職人員負責區域內政府、企業等主體間的協調工作。只有穩定的領導機構，穩定的制度體系，才能夠保障法律法規和政策的穩定實施。

制定長期和短期政策目標，兼顧眼前與未來，注重可持續發展。京津冀地區的大氣污染問題根源在于區域內經濟發展的不協調，尤其是河北，由于存在京津對人才和資金的“虹吸效應“，使得河北處于環京津的發展相對落后地帶，導致工業、產業發展水平不高，以犧牲環境來換取經濟的發展。雖然生態補償機制可以從短期上彌補環保給經濟帶來的損失，但是從長期來看，唯有對工業、產業的技術升級才是真正解決京津冀地區大氣污染的根本辦法。所以，不僅要建立起適應短期目標的生態補償機制政策，還要有適應長期發展目標的工業、產業技術升級計劃。工業、產業技術升級，才可以從根本上解決河北省工業對高排放、高消耗的依賴，同時也能夠促進河北省工業、產業的水平層次，形成良好的可持續發展的產業格局。

3 結語

京津冀地區大氣污染聯控聯防機制的建立受到經濟發展不平衡，地方政府、企業或者個人利益訴求的影響，這就需要建立起一個穩定的，系統的聯控聯防領導機制和制度體系，以京津冀整體環境利益出發，兼顧地方政府、企業等個體的訴求，通過穩定且合理的治理、預防和補償機制將京津冀大氣污染治理建設成為一個高效、穩定的環境治理系統。同時，通過環境的治理，帶動工業、產業升級，提高技術水平，建立綠色，可持續發展的經濟形態。

【參考文獻】

[1]韓業斌.聯控聯防機制的困境和地方利益的協調——基于京津冀地區霧霾治理[J].商丘師范學院學報.2017（8）：74-76.

[2]趙英杰.劉思佟.京津冀大氣污染聯控聯防法律措施探討[D].區域環境資源綜合整治和合作治理法律問題研究——2017年全國環境資源法學研討會（年會）論文集.2017.

[3]王一彧.霧霾聯控聯防的中國實踐和環境法思考[J].湖北警官學院學報.2017（7）：25-32.

[4]李云燕.京津冀地區大氣污染聯控聯防協同機制研究[J].環境保護.2017（17）：45-50.

[5]胡冬雪.區域大氣污染聯控聯防機制研究[J].環境科學與管理.2018（7）：73-76.