解讀《河南省電子文件歸檔與電子檔案管理辦法實施細則》

李寶玲

為規范我省電子文件歸檔與電子檔案管理，中共河南省委辦公廳、河南省人民政府辦公廳印發了《河南省電子文件歸檔與電子檔案管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），河南省檔案局制定了《河南省電子文件歸檔與電子檔案管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）?！稌盒修k法》是領導指導性文件，《實施細則》是貫徹落實《暫行辦法》的業務規范性文件，兩個文件是河南做好新時期電子文件歸檔與電子檔案管理的基本遵循。

1 背景與意義

《實施細則》的制定是電子文件歸檔與電子檔案管理新的歷史階段的要求。我國檔案部門對電子文件歸檔與電子檔案管理經歷了初步探索、標準先行、實踐推進的發展階段。以國家檔案局頒布的《CAD電子文件光盤存儲、歸檔與檔案管理要求》（GB/T17678.1-1999）、《電子文件歸檔與管理規范》（GB/T18894-2002）為標志，檔案部門開始探索電子文件管理國際標準在我國的應用;以2003年國家檔案局6號令頒發的《電子公文歸檔管理暫行辦法》，2009年中辦、國辦印發的《電子文件管理暫行辦法》為標志，開始實踐層面上對電子公文管理的探索。之后十年中不斷總結電子文件管理經驗，圍繞著電子文件元數據、版式文檔、電子文件封裝、數碼照片、光盤管理等出臺了一系列的標準，特別是《紙質檔案數字化技術規范》等規范加快了傳統載體數字化的步伐，《電子檔案移交與接收辦法》（檔發[2012]7號）的頒布、《電子文件歸檔與管理規范》GB/T18894-2016的修訂，推進了原生電子文件、電子檔案管理的實踐。

隨著國家信息化戰略的深入推進，《國家電子文件管理“十三五”規劃》提出了提升電子文件管理能力、規范電子文件管理、促進憑證電子文件規范應用等目標任務。特別是新時代推進電子政務背景下，移動互聯、資源共享、便民服務對無紙辦公、數據跑路、遠程辦理的推動，電子文件的管理與歸檔成為加強電子政務建設的“最后一公里”的突出需求，約束與規范電子文件歸檔與電子檔案管理刻不容緩。

2 框架與內容

《實施細則》以《暫行辦法》為指導，以國家相關的標準、規范為依據，力爭在該規范文件中說清楚電子文件、電子檔案管理最基本、最關鍵的內容。主要有：

2.1 明確了電子文件與電子檔案的概念與外延。對電子文件、電子檔案的定義很多，從方便實踐操作層面出發，《實施細則》引用GB/T18894-2016電子文件、電子檔案、元數據的概念，體現出對概念術語的科學性和確定性。該規范的電子文件是指機關、團體、企事業單位在處理公務過程中，通過計算機等電子設備形成、辦理、傳輸和存儲的文字、圖表、圖像、音頻、視頻等不同形式的信息記錄。既包括OA系統產生的格式文本文件，也包括各業務系統中產生的版式文檔、CAD文件及二維、三維圖像;利用數碼設備獲取的照片、音頻、視頻文件;各業務系統的數據庫文件;有價值的網頁、郵件等電子文件。同時也包括各單位部署在河南政務網的“最多跑一次”事項辦理中的電子文件，也適用于各立檔單位紙質檔案數字化副本。

2.2 明確了電子文件歸檔與電子檔案管理中的責任分工。電子文件歸檔與電子檔案管理是各立檔單位的文書處理部門、業務部門、檔案管理部門、信息化技術部門等共同參與的系統工作。任何一個環節的缺失都會造成電子文件全流程管理的中斷，影響著電子文件、電子檔案的真實性、完整性、可用性與安全性?！秾嵤┘殑t》明確了立檔單位部門在這一流程中的責任分工：各單位文秘和業務部門負責電子文件的收集、處理和歸檔工作;各單位檔案部門負責電子檔案的管理和提供利用，以及將進館范圍的電子檔案定期向同級國家綜合檔案館移交;各單位信息化部門負責依據相關標準建設和完善業務系統的電子文件歸檔功能，做好業務系統與電子檔案管理系統的對接。由此，明確管理職責，建立協調制度，規范工作流程，確保各類電子文件及時歸檔和科學管理，確保進館范圍電子檔案的按時移交。同時明確了各級檔案行政管理部門和各級國家綜合檔案館的職責：各級檔案行政管理部門負責對本行政區域內電子文件歸檔和電子檔案管理工作進行監督和指導，負責提出各業務系統電子文件歸檔功能需求，負責電子檔案管理系統的建設與應用培訓。各級國家綜合檔案館負責電子檔案接收和電子檔案管理。

2.3 規定了電子文件歸檔與整理的相關要求。電子文件管理與紙質文件管理的理論依據是一致的，其不同點在于與紙質文件相比，電子文件具有形式多樣性、內容的易更改性、對設備和技術環境的依賴性、載體的不穩定性等特點，因此在歸檔管理上重點把握以下幾個方面：

一是歸檔范圍。與傳統載體形式的文件材料歸檔范圍相比，除了電子文件本身外，增加了元數據的歸檔。元數據是描述電子文件與電子檔案的內容、結構、背景及其管理過程的數據，是對電子文件著錄、管理、檢索的基礎，也是電子文件真實可靠的保障，應與電子文件保持一致，一起歸檔。同時也將在信息化背景下各單位在公務活動中產生的電子郵件、網頁、社交媒體文件等納入電子文件的歸檔范圍。

二是電子文件的格式。為了保證電子文件的真實有效、長期可讀，要求電子文件應當采用符合國家規定的、適合長期保存的通用文件格式歸檔，非通用格式電子文件應在歸檔前轉換為通用格式，以便不同的平臺系統、不同的技術環境能讀取、交換、共享。通用格式主要包括下列文件格式：文書類電子文件采用符合國家標準的版式文檔格式，如PDF、OFD;照片類電子文件采用JPEG、TIFF等格式;音頻類電子文件采用WAV、MP3等格式;視頻類電子文件采用MPG、MP4、AVI等格式;公務電子郵件以EML格式，網頁、社交媒體類電子文件以HTML等格式歸檔;以數據庫文件形成的科技、專業類電子文件，應依據數據庫表結構轉換為ET、XLS、DBF、XML格式或版式文檔。但通用電子文件格式又因信息技術的更新換代而變化，所列出的電子文件格式僅為現在及過去產生的通用格式。

三是電子文件的歸檔方式方法。根據電子文件形成的規律和特點，從歸檔的時段上，對歸檔提出預歸檔（即實時歸檔）和歸檔兩個階段。預歸檔是由文秘或業務部門從公文管理系統、業務系統中捕獲電子文件及元數據，形成預歸檔信息包，提交給電子檔案管理系統的預歸檔庫;歸檔是待一個年度或一個項目或一個事項完成之后，全部電子文件及其元數據收集齊全后，按歸檔要求完成歸檔電子文件組件、編制檔號和封裝，向立檔單位檔案部門移交。從歸檔方式上，考慮到各個單位信息化基礎不同，可以在線歸檔，建立起公文處理系統、業務系統與電子文件管理系統的歸檔接口，實現在線歸檔。不具備條件的，也可以從上述系統中導出規范的電子文件數據，通過存儲介質離線歸檔，但無論哪種方式，歸檔電子文件的結構、格式、要求是一樣的。

從歸檔要求上，歸檔數據是按照一定規則、結構將文件目錄、說明文件、元數據、電子文件進行組織、打包、固化、加蓋電子簽章，并對歸檔信息包的真實性、完整性、可用性和安全性進行檢測，才能提交歸檔。

2.4 規范了電子檔案的移交與接收。2013年在江蘇太倉召開的全國數字檔案館（室）建設推進會上，就數字檔案信息資源建設提出實現“存量數字化、增量電子化”的任務。各單位形成的電子檔案是數字檔案館（室）管理的重要對象，是省級數字檔案館數字資源的源頭，即將修改的《檔案法》也將從法律層面上對電子檔案的移交接收進行剛性約束，因此《實施細則》中規定了各立檔單位電子檔案形成5年內要向綜合檔案館移交，移交的電子檔案、說明文件、目錄文件、元數據等要按照電子檔案移交數據存儲結構進行組織、打包、檢測，辦理移交接收手續，通過符合安全要求的網絡在線移交，也可以通過一次性寫入光盤進行離線移交。

2.5 規范了電子檔案的保管與利用。電子檔案的特性決定了與紙質檔案的保管利用有很大不同?！秾嵤┘殑t》規定了滿足電子檔案管理要求所必需的網絡環境、硬件設施、軟件系統及安全設施;規定了各單位檔案部門和國家綜合檔案館電子檔案備份策略，特別是對各級國家綜合檔案館提出至少保存3套數據，至少使用2種不同介質存儲，至少1套數據離線異地保存的3-2-1的異地異質備份要求，并對電子檔案的長期保存、數據檢測、遷移、轉換、銷毀做出規定，同時要求各單位和各級國家綜合檔案館要配備滿足電子檔案利用的軟硬件設備，建立完善電子檔案審查、鑒定機制，滿足互聯網、政務網、局域網不同用戶對電子檔案的利用，以河南省數字檔案館為龍頭，依托政務網建設全省檔案資源共享平臺，實現遠程利用、跨館出證。

2.6 明確了電子文件、電子檔案的法律地位。為回答實踐中電子文件能否單套制歸檔的問題，綜合研判國家有關電子簽名、電子會計檔案、電子訴訟檔案等方面的法律、法規規定，綜合研判中辦、國辦《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》以及河南省放改服改革中提出的要明確電子證照、電子公文、電子印章的法律效力的要求，率先提出符合國家電子文件和電子檔案管理標準規范要求的電子公文、電子檔案與紙質公文、紙質檔案具有同等法律效力。由各級國家綜合檔案館或各單位檔案部門出具的電子檔案證明與紙質檔案證明具有同等的法律效力。

2.7 提供了電子文件、電子檔案管理的技術支撐。為了滿足各立檔單位對電子文件獲取、元數據的著錄、轉換、組件、編號、封裝、檢測、登記、移交的需要，《實施細則》明確了檔案行政管理部門負責為各立檔單位提供檔案管理系統，為各單位的公文處理系統及業務系統提出數據接口規范，輔助實現電子文件的自動歸檔、電子檔案四性檢測和在線移交接收。目前，河南省數字檔案館項目已在河南政務網部署了數字檔案室系統、電子檔案移交接收系統和全省數字資源共享系統，制定了數據接口規范、資源共享辦法等一套操作規范制度，使電子文件、電子檔案管理有標準、有規范、有平臺、易操作、可實現。

3 特點與創新

《實施細則》在綜合國家相關標準、規范的基礎上，著眼于電子文件、電子檔案管理的實際，體現以下幾個特點：

3.1 前端控制、文檔一體化管理。從現階段的實踐層面看，電子文件、電子檔案管理是兩個不同的工作階段，分屬于不同的責任主體。依據電子文件生命周期理論，需從規范、制度層面上實施電子文件前端控制，實現電子文件生成、處理、歸檔全過程管理。《實施細則》匯總了從電子文件形成到電子檔案管理的各項要求，明晰了在全流程中的責任分工、標準規范和檔案管理系統平臺，實現了文檔一體化管理和綜合檔案館與機關檔案室的一體化管理。

3.2 統籌規劃，統一管理?！秾嵤┘殑t》是在河南省委、省政府兩辦的《暫行辦法》的領導指導下，以加強對全省電子文件、電子檔案的統籌規劃、頂層設計、統一管理。既有行政推動，又有業務部署。同時統籌考慮電子檔案移交、接收與其他業務環節的相互銜接，要求各單位移交電子檔案時，對移交的涉密電子檔案要進行解密審核，提出解密意見;對非涉密的電子檔案進行開放審核，提出是否開放的意見;對屬于政府公開信息的檔案，要及時公開等，以實現電子檔案的共享與利用，確保電子檔案安全。

3.3 問題導向，針對性強?！秾嵤┘殑t》直面實踐中提出的電子文件、電子檔案的法律效力問題、各部門職責分工問題、不同業務系統與檔案管理系統接口問題、電子文件實時歸檔問題、電子檔案四性檢測問題以及統一標準規范、統一軟件系統等問題，都做出明確的規定，給出解決的路徑，增強《實施細則》的針對性、可操作性。

盡管《實施細則》力求做到能集所有的電子文件、電子檔案管理標準、規范于一身，但是電子文件的種類繁多，管理方法各異，該《實施細則》還局限于以各單位的電子公文管理為主，其他門類的電子文件如音頻、視頻、網頁、郵件、數據庫等采用了參見相關標準、規范的方法;特別是“一網通辦”前提下最多跑一次的要求，需針對政務服務網電子文件特殊性，出臺專門的規范;各種不同民生檔案資源共享的辦法還需在實踐中進一步總結、歸納、補充完善。

《實施細則》頒布后，國家檔案局第14號令頒布。本文撰寫時又適逢國務院第716號令《國務院關于在線政務服務的若干規定》頒布實施，其中指出了以電子形式歸檔并向檔案部門移交的要求，同時指出除法律法規另有規定的情況，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交，符合要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力等。這為《實施細則》的宣貫、落實提供了更為有力的支撐。作為今后一段時期的重點任務，需要全省檔案工作者共同努力，突出重點、克服難點、強化落實，以實現跨越發展。

（作者單位：河南省檔案館? ? 來稿日期：2019-03-12）