社區教育發展的時代轉變張勝軍?

孫建波

摘要：在鄉村振興、城鄉一體化、教育治理現代化等政策背景下，社區教育應主動因應時代發展之需，實現從社區教育城鄉區隔向城鄉社區教育一體化轉變;從政府單中心治理向多主體協同治理轉變;從注重擴大規模向著力提高質量轉變;從政策引導性發展向法制化、制度化發展轉變。

關鍵詞 政策環境;社區教育;轉型發展

改革開放以來，我國現代意義上的社區教育從無到有、從小到大，獲得了快速發展。可以預見，隨著鄉村振興戰略的實施、城鄉一體化的深入推進、學習化社會建設以及教育治理現代化進程的提檔增速，我國社區教育必將進入一個快速發展的新時期。新時期意味著新機遇、新挑戰。要抓住機遇、戰勝挑戰，社區教育當努力實現四大轉變。

一、從社區教育的城鄉區隔向城鄉社區教育一體化轉變

新中國成立之初，國家即確立了“城市優先”“工業優先”“農村支援城市、農業支援工業”的發展戰略，并進行了與之相應的政治、經濟、文化教育的制度設計，構建了以戶籍制度為核心，包括就學、就業、薪酬、福利保障等在內的城鄉分割的制度結構。由此，逐步形成了我國城鄉區隔的二元社會結構。

在這種城鄉區隔的二元社會結構中，城市教育由政府辦學，辦學經費得到公共財政保障，而農村教育則是“人民教育人民辦”，即由農民自己出錢、出人、出力辦學。農村教育和城市教育都具有典型的地域局限性，互不關聯、自成體系，在各自的地域空間內封閉運行。

我國現代意義上的社區教育于20世紀80年代首先在城市興起。隨著改革開放的深入和農村經濟的發展，我國農村社區教育也開始發展，并逐步得到重視[1]。盡管改革開放以來，我國城鄉社區教育得到了較快發展，但我國城鄉二元社會發展格局并沒有根本性的改變，根植于二元社會結構的社區教育城鄉區隔的現狀也沒有實質性的改變。社區教育的城鄉區隔，造成了農村社區教育與城市社區教育的巨大發展差距，使農村人口本應與城市人口平等享受的教育權利得不到保障，整體上降低了農村教育發展水平、農村人口的文化素質，也拉大了城鄉人口和城鄉經濟社會的發展差距。

社區教育城鄉區隔的根源是城鄉區隔的二元社會結構，解決問題的根本出路是城鄉統籌治理、城鄉一體化發展。今天，我國已經進入了社會主義建設新時代，正在深入推進城鄉一體化進程。“城鄉教育一體化”是“城鄉一體化”的邏輯延伸，城鄉社區教育一體化自然包含其中。城鄉社區教育一體化的實質是打破城鄉二元經濟結構和社會結構的束縛，統籌城鄉社區教育發展，補齊農村社區教育的發展短板、縮小城鄉社區教育差距，促進城鄉社區教育資源的雙向流動、優勢互補，實現城鄉社區教育的公平發展、均衡發展和共同發展。因此，我們應從城鄉一體化的政策視角出發，用城鄉一體化的理論思維，重新審視和定位城鄉社區教育關系，撤除社區教育城鄉區隔的制度藩籬，構建動態均衡、雙向溝通、良性互動的教育體制機制，實現社區教育的城鄉區隔向城鄉社區教育一體化轉變。

二、從政府單中心治理向多主體協同治理轉變

從我國社區教育發展歷史看，盡管學校、企業、社會團體、志愿者組織也在一定程度上參與了社區教育發展，但多是扮演配角、起輔助性作用的表層參與。總體上，我國社區教育發展表現出一種較為典型的政府單中心治理特征。其一，從管理體制看，“政府統籌領導，教育部門主管，有關部門配合，社會積極支持，社區自主活動，群眾廣泛參與”是我國社區教育的基本管理體制。這種管理體制的組織形態是各層級（區、街道、鄉、鎮等）的“社區教育委員會”，由其代表政府具體履行社區教育管理職能。盡管社區教育委員會在一定程度上也吸收了社會人士、企業代表、社區管理干部等參與，但其主要組成人員卻是相關政府職能部門領導和工作人員，一般由黨政領導擔任主任，決策權實際掌控在各級政府手中。“這種地域型管理體制，由于政府機構出面牽頭，以行政力量為主導，具有明顯的行政屬性。”[2]其二，從辦學主體看，各級政府始終是社區教育最主要的辦學主體。改革開放以來，我國社區教育發展大體經歷了“啟動——轉型發展——實踐深化和提升”三個階段[3]。在這一過程中，各級政府紛紛創辦了不同形式、不同層次的社區教育實體機構，我國初步形成了由社區大學、社區學院、社區學校、社區教學點組成的社區教育體系。其三，從經費投入看，社區教育的辦學經費主要由政府負擔，其他渠道來源的經費在社區教育總經費中占比微乎其微，基本可以忽略不計[4]。有調查證實，即使在經濟較發達、社區教育發展較好較快的地區，社區教育的辦學經費也主要依靠政府的財政投入[5]。

社區教育政府單中心治理的弊端顯而易見。一是政府單中心治理容易在不了解實際情況下，對社區教育的發展形勢、真實需要作出錯誤判斷，導致決策失誤。二是政府對社區教育事無巨細的大包大攬，實際上是政府沒有認清自己角色和職責的一種越位行為，極易誘發和強化其他主體“凡事靠政府”的一種心理定勢和慣性思維，心安理得地置身社區教育事外。三是社區教育的單中心治理，也使社區教育發展中的一些突出問題，如社區教育服務供需失衡、辦學經費短缺、優質教育資源匱乏、合格師資嚴重不足等，長期得不到解決。因此，社區教育的發展，必須擺脫對政府的過度依賴，實現從政府單中心治理向多主體協同治理轉變。

社區教育多主體協同治理是指：政府、企業、學校、社區組織、社區居民等“利益相關人”，在民主協商的基礎上，制定并遵守一定的規則和程序，通過合作行動共同管理社區教育事務，以實現社區教育利益性最大化的過程。其意義在于：一是有利于減少誤識、誤判，利用集體智慧提高社區教育決策的科學性;二是有利于充分挖掘和有效整合各種資源，有效解決社區教育資源短缺的難題;三是有利于豐富社區教育活動，為社區居民提供多樣化、個性化的社區教育服務;四是有利于提高社區居民對社區教育的認同度，為社區教育發展營造良好氛圍。

從西方發達國家社區教育發展歷史看，成功的社區教育從來都不是依靠單一的政府行為。例如，美國政府鼓勵社區教育的多元參與，作為實施主體的社區學院，積極通過與商業組織、俱樂部、慈善組織等開展合作，為社區居民提供多樣化的社區教育形式和豐富的社區教育內容[6]。美國的普通公立中小學校在業余時間會面向社區居民提供多種教育服務。各類高等教育機構也會利用自身在科學文化知識等方面的優勢開展各種知識推廣，如講座和主題討論會等。在北歐國家，如丹麥、挪威、瑞典、芬蘭、冰島等，民間團體在社區教育中扮演了重要角色[7]。這些西方發達國家發展社區教育的成功經驗之一，就是讓政府、學校、企業、社會組織、民間團體等多元主體發揮各自優勢，共同推動社區教育發展。

我們要從西方發達國家社區教育歷史中汲取成功經驗，努力推動我國社區教育從政府單中心治理向多主體協同治理轉變。

三、從注重擴大社區教育規模向著力提高社區教育質量轉變

自20世紀80年代社區教育發展伊始，我國就選擇了一條外延式發展道路。即：從需求側發力，通過典型示范、以點帶面，從中心城市向其他市、縣、區、街道和農村延伸，不斷擴大規模、提高覆蓋面，重點解決城鄉社區教育的有與無、多與少問題。

1986年，上海真如中學成立了我國第一個社區教育委員會。1987年，天津市河西區以中小學校外教育為主要內容，在區轄三個街道開展社區教育試點試驗。1988年，《中共中央關于改革和加強中小學德育工作的意見》，提出開展社區教育試點工作。2000年，教育部首次批準8個全國社區教育實驗區。2008年，教育部確定了34個單位為全國教育示范區。正是通過這種“以點帶面”、發揮典型示范效應的推進方法，使我國社區教育規模不斷擴大。據統計，僅2013年，全國社區教育開展老年人教育培訓約1728.1萬人、外來務工人員培訓約1477.9萬人、青少年培訓1400.1萬人、農民培訓944.6萬人、下崗失業人員培訓234.8萬人[8]，社區教育覆蓋率迅速提高。

截至2016年，全國共有國家級實驗區228個、示范區122個[9]，覆蓋全國31個省級行政區（不含港澳臺地區）。除國家級實驗區、示范區外，還有大量省級、地市級、區縣級社區教育實驗區、示范區，而實驗區、示范區只是社區教育中的少數典型，每一個實驗區、示范區都包含了數量眾多的各層級社區教育實體機構。例如，2001年9月，浙江省杭州市下城區和寧波市鄞州區被教育部確定為全國首批社區教育實驗區，率先開展社區教育實驗工作，自此社區教育快速發展。2008年浙江省建立省社區教育指導中心，全省11個設區市均建立了社區大學（城市大學），90個縣（市區）全部建立縣級社區學院，鄉鎮（街道）社區學校達1289所，村（社區）市民學校達17283所。截至2013年，浙江省共創建國家級社區教育實驗區20個，其中示范區11個，省級社區教育實驗區43個，省級社區教育示范校54所，全省架構起省、市、縣區、鎮街、村居五級社區教育網絡，基本形成了以國家級和省級社區教育示范區和實驗區為引領，以市、縣社區學院為龍頭，以鎮街社區學校為骨干，輻射所有村居的社區教育網絡[10]。

不過，值得警惕的是，我國社區教育在規模化擴張的同時，也暴露出較為嚴重的質量問題。集中體現為：社區教育無特色、針對性不強，城鄉社區居民對社區教育的認同度、參與度、滿意度低等[11]。究其原因，主要在于：社會普遍存在對社區教育的認知偏差、社區教育的法律地位不明、無固定經費來源、專業隊伍渙散匱乏等[12]。由于社區教育的質量不高，導致社區教育“聽起來很好”“看起來很美”，實際上卻陷于“好看不好用”“叫好不叫座”的尷尬境地。

對任何教育而言，質量都是生命線。社區教育要走出發展困境，就不能基于傳統的慣性思維，繼續走“以規模求生存”的外延式發展老路，必須從供給側發力，在穩步擴大社區教育規模的同時，著力于質量提升，以多樣化、個性化、高質量的新供給激發新需求，實現社區教育的內涵式發展。尤其是當前中國特色社會主義進入了新時代，全面建成小康社會進入關鍵期，國家正在實施鄉村振興、供給側結構性改革、城鄉融合發展、國家治理現代化、教育治理現代化、學習型社區建設等重大戰略。這既給社區教育發展帶來前所未有的歷史機遇，也對社區教育提出了更大的挑戰。社區教育只有抓住機遇、戰勝挑戰，緊扣“提升質量”這個主題，才能不辱使命、行穩致遠！

值得慶幸的是，近年來，國家有關職能部門已經越來越關注社區教育的質量問題。例如，2014年以來，教育部相關職能部門，持續開展“社區教育滿意度調查”“終身學習主題論壇”“全民終身學習活動周”等活動，以此為抓手，大力推動我國社區教育質量的整體提升。質量即生命。社區教育要獲得城鄉居民的廣泛認可，獲得政府和社會的堅定支持，就必須牢固樹立質量意識，堅持走內涵式發展道路，盡快實現從規模擴張到質量提升的轉變。

四、從政策引導性發展向法制化、制度化發展轉變

改革開放以來，國家出臺了一系列政策，引導、鼓勵和支持社區教育的發展。從1988年的《中共中央關于改革和加強中小學德育工作的通知》到1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》，再到2010年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，都對社區教育發展提供了要求;2014年教育部等七部委《關于推進學習型城市建設的意見》和2016年《教育部等九部委關于進一步推進社區教育發展的意見》等文件則從部委層面明確了社區教育的工作目標與任務。

除國家政策外，一些地方政府也出臺了專門性的地方社區教育政策，或在地方終身教育立法中涉及社區教育發展舉措。比如：1992年的《上海市社區教育工作暫行規定（草案）》;1993年天津市的《關于深化社區教育的若干意見》;2003年浙江省的《關于大力開展社區教育工作的意見》;2005年的《福建省終身教育促進條例》，2011年的《上海市終身教育促進條例》，2017年江西省《關于加快推進社區教育發展的實施意見》、江蘇省《關于加快社區教育發展的實施意見》，等等。

目前，我國已經初步形成了較為完善的社區教育政策體系。正是在國家和地方政策的強力推動下，我國社區教育得到快速發展。鑒于此，本文把我國社區教育發展的這種特征，歸結為“政策引導性發展”。

政策與法律有不同的調整范圍和約束力。通常政策實施主要依靠政策執行主體和實施對象的政策意識、政治覺悟和道德水平，違反政策可能受到行政處分、承受輿論壓力，但其總體上是對行為主體的一種“柔性約束”;法律則不同，不管法律關系主體是否具備一定的思想覺悟、法律意識和能力，都必須做到“有法必依，執法必嚴”，違反法律通常需要承擔相應的行政責任、民事責任，甚至刑事責任，具有剛性約束力。沒有法律保障，社區教育實際上處于一種“依附性”地位，常常陷于一種近似于體制外生存的邊緣化困境。社區教育能否得到發展，在很大程度上取決于地方政府領導的個人意志，容易出現“人走政息”，不能穩定發展。

西方發達國家發展社區教育的成功經驗之一，就是非常注重通過立法促進社區教育的法制化。例如，日本與1949-1951年間頒布了《社會教育法》《圖書館法》《博物館法》;瑞典20世紀60年代以來，頒布了《學習小組法》《市立成人教育法》《民眾中學法》;韓國1999年頒布了《終身教育法》，等等[13]。與西方發達國家相比，我國社區教育的立法工作明顯滯后。迄今，我國還沒有國家層面的終身教育、社區教育立法。盡管一些地方政府也出臺了一些涉及社區教育發展的地方性法規，但卻鮮見專門性的地方社區教育立法。2016年的《成都市社區教育促進條例》，可能是我國迄今唯一的、專門性的地方社區教育法規。

當前，我國正在大力推進國家治理法制化、教育治理現代化建設，我們可以借鑒西方社區教育發展的成功經驗，盡快制定專門的《社區教育法》，用法律為我國社區教育的健康發展保駕護航。同時，在政策、法律下還需制度配套。制度作為一個關聯性、結構性存在，包括核心制度和外圍制度。核心制度是指那些對社區教育運行發生直接影響的制度，如管理制度、經費投入制度、課程開發制度、教師制度、評價制度等;外圍制度則是指那些對社區教育運行發生間接影響的制度，如戶籍制度、就學制度、就業制度、福利制度等。我國幅員廣闊，各地經濟社會發展、社區教育發展差異巨大，需因地制宜、因時而變，科學制定特色鮮明的地方社區教育制度。

教育治理現代化過程本質上是教育法制化、制度化的過程。社區教育須順時而動、順勢而為，努力實現從政策引導性發展向法制化、制度化發展轉變。