嵌入型村干部參與精準扶貧問題研究

齊珍 楊雪鈴 孫曼

摘 要：當前，我國正處于實現“兩個一百年”奮斗目標的關鍵期，打好精準扶貧攻堅戰是助力鄉村振興戰略、全面建成小康社會必須打贏的硬仗，各地對此進行了積極探索，嵌入型村干部參與精準扶貧就是一種全新的嘗試。文章結合懷化通道縣芋頭村的實地調研對嵌入型村干部參與精準扶貧問題進行了較為深入的探討，首先對相關概念做出了界定，并指出了嵌入型村干部的意義，然后重點調查發現了嵌入型村干部參與精準扶貧過程中出現的融合度欠佳、角色定位不準權責分配不明晰、工作機制不健全、政策執行存在偏差等問題，最后提出了諸如實現干部與當地雙向融合、明確角色分工和權利分配、建立健全工作機制、完善法律規定等完善路徑。

關鍵詞：嵌入型村干部;精準扶貧;問題;出路

2013年黨和國家明確提出了建立精準扶貧工作機制和健全干部駐村幫扶機制的工作要求。十九大后更是將鄉村振興戰略作為一項重要工作內容，并提出要在2020年實現全面脫貧的目標。為了積極響應國家精準扶貧號召，堅決打贏脫貧攻堅戰，近年來我國各級機關、國有企業、事業單位選派出的優秀年輕干部、后備干部、優秀黨員參與到農村扶貧開發工作中，他們深入貧困村、軟弱渙散村和集體經濟薄弱村，發揮嵌入型村干部的作用，以完善黨的基層組織建設、實現脫貧。嵌入型村干部在逐步完善干部制度、精準扶貧工作長效機制等方面發揮了重要作用。但是，當前嵌入型村干部在參與精準扶貧問題中仍然存在一系列的問題，所以亟需找出解決對策。

一、相關概念界定及意義

（一）相關概念界定

精準扶貧，是相對于粗放扶貧而言的，指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。具體就是要在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準上想辦法、出實招、見真效，優化配置各類扶貧資源，實現扶貧到村到戶，逐步構建扶貧工作長效機制，促使貧困地區整體脫貧、全面脫貧。

“嵌入型村干部”一詞來源與鄭明懷對于村干部類型及產生方式的劃分，他把大學生村官、掛職干部、兼職干部以及駐村干部統一劃分為嵌入類型的村干部。[1]的觀察筆者在此篇文章中將大學生村官與第一書記并稱為嵌入型村干部，并著重探討第一書記參與精準扶貧中的問題研究。

（二）嵌入型村干部參與精準扶貧的有效性分析

首先，農村空心化日益成為農村現代化建設的一大痼疾。由于我國城鄉差距大，城市對鄉村人才的“拉力”尤其突出。人才作為第一戰略資源，青壯年和新型農村知識分子的大量外流，不但造成了農業和農村資源的浪費，還形成了鄉村干部年齡構成單一且多為老中年、農村干部素質普遍較低、缺乏后勁等鄉村自治的尷尬局面。

其次，嵌入型村干部為村民自治注入新鮮血液。一方面，嵌入型村干部參與農村自治有利于村委成員的年齡結構的扁平化。學生村官、第一書記和當地兩委班子相結合，能夠在心理、體能、經驗等各方面形成互補。另一方面，嵌入型村干部參與村莊治理可以改善村兩委成員的知識結構，提高村兩委班子的整體素質，助力村級民主治理規范。在參與村莊治理的過程中，他們可以及時、準確地向村民宣傳和普及最新政策和措施，增加群眾對政府工作的理解，同時也可以傾聽民眾的意見建議，真正架構起村民與政府之間的橋梁。

最后，推動經濟發展與文化建設，助力鄉村振興。全面建成小康社會和全面建設社會主義現代化強國，最艱巨最繁重的任務在農村，最大的潛力和后勁也在農村。只有實現鄉村振興，才能夯實現代化經濟體系的重要基礎，開啟城鄉融合發展和現代化建設新局面。經濟上，首先，“干部駐村”制度有效整合了扶貧資源;此外，駐村干部作為外部力量，可利用自身優勢積極動員社會力量，引入外界資源，充分利用國家的優惠政策。文化上，嵌入型村干部利用前沿的科技和專業的文化知識服務農村，同時開展豐富多彩的文化活動，建設圖書室、老年人活動中心等基礎設施， 充實村民們的精神世界， 拓寬村民們的文化視野。

二、嵌入型村干部參與精準扶貧中存在的問題

（一）融合度欠佳

嵌入型村干部作為一支外來力量，由于對當地情況了解不夠深入，加之相關主體受價值觀念、地域文化、利益牽絆等多種因素的影響，在工作過程中需要一定的融合。

首先，嵌入型村干部和當地干部隊伍的融合問題。嵌入型村干部作為一支新興力量，如何適應當地特有的工作環境、工作機制，如何融合進入當地的工作團隊使工作任務有質、有量的完成，還存在一些問題，并且其職責范圍、權力邊界、工作機制等方面在實踐過程中也需要不斷地磨合。如：黑龍江撫遠市某村的“第一書記”初到任時，當地的村兩委班子不愿配合其工作，他們認為上級派來的“第一書記”只是走個形式，以此作為自己升遷的跳板，并不會為當地的發展、老百姓的切身利益解決實事，過去長期的實踐中遺留下的對“第一書記”的固有偏見，將“第一書記”污名化，導致兩者之間的隔閡誤解不斷加深。

其次，嵌入型村干部和當地村民的融合問題。一方面，由于當地群眾缺少對嵌入型村干部的了解，出于一種排外心理，表現出不信任、不理解，增加當地干部的工作難度，不利于扶貧工作的開展;另一方面，當前我國的精準扶貧工作已經進入攻堅時期，其中最難啃的骨頭主要是在深度貧困地區和特殊貧困地區。根據國家扶貧辦的信息，其中深度貧困地區主要分布在少數民族聚居的深山區，芋頭村侗族人口居多，居民有著自己的語言，加之留守情況較為嚴重，普通話普及度較低，導致雙方溝通交流不便，這也是嵌入型村干部與當地群眾融合的一個阻礙。

（二）角色定位不準、權責分配不明晰

中共中央組織部等多部門于2015年4月聯合印發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，明確要求“第一書記在鄉鎮黨委領導和指導下，緊緊依靠村黨組織，帶領村“兩委”成員開展工作，注意從派駐村實際出發，抓住主要矛盾、解決突出問題”，具體任務是“建設基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平”。但在實際工作過程中，尤其是在一些合并的大村中，例如，芋頭村是由三個村合并而成，共轄25個村民小組596戶2482人，由于村務工作多且雜，村干部數量較少，嵌入型村干部常充當多重角色，對于自己的權責范圍不甚明晰，面對多項工作時可能顧此失彼。

（三）工作機制不健全

保障激勵機制方面。嵌入型村干部在開展扶貧工作初期具有很強的主動性、自覺性，但由于工資福利較低、有效物質和精神激勵力度不夠，存在后勁不足的現象。據悉，嵌入型村干部的工資由原單位發放，駐村地只提供基本的津貼和補貼，如餐補、交通補助、通訊補助等。總體上來說，工資水平沒有提升，只增加了保險賠償，無疑沒有起到很好的激勵作用。

管理考核機制方面。根據中共湖南省委組織部關于印發《村黨組織第一書記管理暫行辦法》的通知，對嵌入型村干部的管理考核制度主要包括：在崗考勤制度、報告工作制度、述職考核制度等。雖然在政策制定層面比較合理、全面，但由于缺乏應有的監督，加之考核執行者不全面，實際執行情況落實不到位。

監督機制方面。在內部監督中，雖然芋頭村內設有村務監督委員會，但工作人員較少、獨立性不強，所以很難發揮實際作用。在外部監督中，由于貧困地區地處偏遠、交通不便，所以外部監督工作其形式又多限于文字工作檢查且監督周期較長、監督指標難以量化，監督工作的檢查可能成為了一種應付性的工作與形式化的匯報。

（四）政策執行的偏差

斷層問題突出。嵌入型村干部在扶貧工作中具有臨時性、合和任期化的特征，在同芋頭村民交流中了解到，嵌入型村干部任期一般為一至三年，扶貧工作剛取得一定的成效，與當地干部隊伍、群眾相互熟悉的嵌入型村干部又面臨調走的問題。如果下一任嵌入型村干部和上一任之間銜接處理不好，不僅造成資源的浪費，同時也導致當地老百姓后期脫貧效果疲軟。

政策實施不靈活。一項好的政策，如果政策執行不到位，最終其效果也是甚微的。精準扶貧政策是較粗放扶貧而言的，其核心在于精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四個環節，對于“精準”二字，許多指標國家是無法統一量化的，需要根據各地的貧困狀況，具體問題具體分析。由于貧困地區地理位置偏遠，教育、醫療水平落后等客觀原因，扶貧工作開展難度較大。此外，有許多嵌入型村干部在開展扶貧工作時沒有進行大量走訪、調研，套用早期數據、照搬相關的方針政策，未因地制宜、機械實施政策的情況，“精準”二字存在水分。

三、完善嵌入型村干部參與精準扶貧工作的路徑

（一）實現干部與當地的雙向融合

第一，加強基層黨組織建設。全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設。同時，建立健全黨委、政府、社會、公眾等多元主體參與的現代鄉村社會治理體制，匯集多方智慧，使鄉村治理煥發生機。最主要的是，要讓黨員干部以身作則、身體力行，扎實推進黨的各項工作建設;全黨自覺看齊、對標，一級做給一級看、一級帶著一級干;不忘全心全意為人民服務的宗旨，發揮黨員的先鋒模范作用。

第二，提升嵌入型村干部的素質與能力。首先，要強化嵌入型村干部的“村民意識”。把自己當作村里的一份子，貫徹落實群眾路線，摒棄“官本位”、“權力本位”的錯誤思想觀念，務實肯干、甘于奉獻，保持人民公仆本色。楊陵區“第一書記”崔創軍，他常常放棄節假日休息時間，走東家、串西家，與農民膝促談心，時刻保持同人民群眾的血肉聯系，并加班加點學習理論知識，以實干樹立良好的形象，贏得村民的信任，為后期開展工作打下良好的基礎。其次，對嵌入型村干部進行崗前培訓、崗中培訓。應著重培養嵌入型村干部的專業知識技能、創新意識、人際交往技巧，將理論運用到具體實踐中去，真正實現理論與實踐的相互結合。

第三，加強政策宣傳教育。政策解讀無論是對扶貧工作者還是受眾來說都是十分必要的，一方面方便嵌入型村干部的工作開展進行宣傳服務，另一方面利于民眾更加準確深刻地理解政策的各個方面，從而提高民眾對于政策的認同感。可以通過不定期召開宣講會，印發政策宣傳冊，志愿者流動式宣傳，利用報紙、廣播、電視、網絡媒體等多種途徑對政策進行宣傳。這一具體措施主要是為了動員群眾更多地參與其中，以便嵌入型干部開展更多的民生項目時得到更多的支持和理解，充滿信心地為鄉村建設貢獻自己的一份力量。

第四，重視工作實踐。嵌入型干部想要盡快融入適應工作，首先，必須要加強與當地民眾、干部的溝通聯系，做到“多調查，多提問、多思考、多干事”。其次，可采用走訪、查閱文獻等工作方法對貧困家庭實際情況進行摸底調查，并結合當地的實際發展經濟、服務民生。最后，貫徹落實各項扶貧政策，經常性地開展研討會議，及時準確地傳達上級黨委的精神，嚴格按照扶貧政策的要求和標準，制定工作計劃和任務，具體到每家每戶，讓貧困村民能夠實現精準脫貧，以自身合理規范的行為贏得當地干部和民眾的支持與理解。

（二）明確角色分工和權力分配

輔助者。嵌入型村干部應該把握自身工作重點，開展扶貧的專項工作的同時注意自身的職權，明確自身的監督和輔助的地位，不越權、不無作為、不濫用權力。對于扶貧工作隊伍內部來說，要做到和同級以及上下級之間的聯動配合，發揮自己作為外來力量的超然地位，為當地兩委班子帶去新思想、新方法、新經驗。

聯絡者。嵌入型村干部一方面應發揮精準扶貧政策的解讀者的作用，有效整合扶貧資源，落實六個精準——“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”;另一方面，應充分調動社會各界的力量，因地制宜地開展惠民生的工程項目，形成效益的可持續化。

監督者。嵌入型村干部可以監督當地村干部的各項工作，在相互監督、相互制約中推進工作建設。一方面，對其職務執行的監督，監督其按照正確的程序，按照科學規律，按照指揮和規定行事。另一方面，對其精準扶貧政策執行的監督，要讓其貫徹實行黨中央對精準扶貧政策的各項決議，把精準扶貧落實到各項具體的行動里面。

（三）建立健全工作機制，完善法律規定

首先，對于扶貧干部的薪資福利、基本生活、生命健康等要有所保障，以滿足扶貧干部的生存需求。福建省委建立健全有關駐村干部的政治、經濟和工作待遇等機制，如保留駐村干部的人事關系;改善駐村干部的工作待遇，為其提供各類補貼以及購買人身保險;開設晉升的“綠色通道”，在調資、職稱評定、本單位年度評優上享有優先權，使嵌入型村干部保持積極向上的工作狀態;而且也要重視精神激勵，對于工作過程中的成績和貢獻給予贊揚和獎勵，以激發扶貧干部下鄉工作熱情。

其次，加大信息公開力度，如財務公示，貧困人口信息與干部信息公開，發展電子政務，建設村門戶網站、自媒體平臺等，增強扶貧工作的透明度，方便民眾的監督。另外，在項目的安排和立項、資金的支持等方面應給予嵌入型村干部更多的自主決策權力以及政策上的傾斜。

最后，設立專門的機構開展監督工作與政府內部監督結合起來，對嵌入型村干部的工作進行績效考評。同時，對監督的指標進行量化，縮短監督的周期，多進行實地考察監督，使得監督的實際效用發揮出來。嚴格審批，確保扶貧資金專款專用，項目資金由相關單位發揮監督審計作用，對項目執行與資金使用情況做好跟蹤落實，并向社會及時公開。加做好下派駐村干部離任審計工作，促進幫扶資金落到實處。最重要的是，出臺相關規范性的規定規章、法規甚至是法律，使扶貧工作的開展有章可循、有法可依，為精準扶貧提供法律上的保障、為嵌入型干部工作的開展提供合法的支持。

（四）正視政策執行中的問題，及時糾正和彌補

首先，對于工作人員的任期規定，應以工作任務的完成為導向，而不能以具體的時間為導向，要求工作人員的更換和交接必須等上一批工作人員的任務結束為開始。

其次，對于扶貧資料的整合與管理，要有長期的、穩定的專人進行管理，并對文件做好分類與歸檔，以便做好與下一批干部的交接。

最后，政策的制定應該更加細化，因地制宜、靈活變化，目的是符合當地自然等方面的發展規律和增加民眾的生活福祉。如我們調研的芋頭村應重視旅游產業對于當地經濟發展的推動作用，完善道路等基礎設施建設，提高當地吸引外資的能力;扶貧與扶志相結合，加大“教育扶貧”力度，提高教師素質、完善村內廣播、書屋、健身娛樂場所等的基礎設施建設對于民生幸福最為關鍵;發展當地相對比較適宜的苗木產業，逐漸形成規模，以此提升當地甚至更大范圍的綜合實力、提高人民的生活水平。

參考文獻

[1] 鄭明懷.選舉與代際傳承的緊張：村干部二代的產生邏輯——基于對湘中Z村的觀察[J].青年研究，2011（04）.

[2] 陳國申，孫豐香，宋明爽.嵌入型村干部與村民自治的沖突及調諧——對下鄉干部的考察[J].經濟社會體制比較，2017（05）.

[3] 袁立超，王三秀.嵌入型鄉村扶貧模式：形成、理解與反思——以閩東南C村“干部駐村”實踐為例[J].求實，2017（06）.

基金項目：文章為2018年湖南省大學生研究性學習和創新性實驗計劃項目省級課題的研究成果，項目編號201810538039。