特色小鎮政策發展歷程與演進邏輯：以浙江省為例

余 杰 許振曉

內容提要：特色小鎮作為產業轉型升級和新型城鎮化的重要抓手，從起步、發展到成熟都離不開政府的作用，而這一作用的發揮主要依賴各項政策的制定與實施。以浙江省為例，對特色小鎮政策發展歷程進行梳理，將其分為發展框架搭建、內涵拓展、規范制定三個發展階段。通過分析其演進邏輯，發現特色小鎮政策以產業轉型升級為政策目標、以打造服務型政府為政策價值取向、以經濟學學科主導為政策話語體系，從而為特色小鎮發展的政策制定提供一定的借鑒。

2015年4月，浙江省人民政府發布《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》（浙政發［2015］8號），指出：“特色小鎮是相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺”[1]。特色小鎮作為產業轉型升級的重要抓手，從起步、發展到成熟都離不開政府的推動作用，而這一作用的發揮依賴于各項政策的頒布與實施，固然存在其他因素的影響，但政策為其創造的發展條件起到了決定性作用，甚至對于某些小鎮來說，它們完全是政策的產物。本文基于浙江省特色小鎮的發展實踐，梳理政策發展歷程，將其劃分為三個階段，并在此基礎上進一步挖掘政策演進邏輯，從公共政策的視角解析特色小鎮的發展之路。

一、浙江省特色小鎮發展概況

浙江省時任省長李強2014年就提出了特色小鎮的概念。2016年7月，在國家層面建設特色小鎮的政策出臺之時，浙江省已基本形成政府引導、企業主體、市場化運作的發展模式，并涌現出一批標桿性小鎮，如云棲小鎮、夢想小鎮等。經過嚴格的評選考核，截至2018年底共有115個特色小鎮進入省級特色小鎮創建名單。從地區上來看，杭州25個，寧波15個，溫州7個，湖州8個，嘉興11個，紹興9個，金華10個，衢州7個，舟山3個，臺州8個，麗水12個。從產業類型上來看，高端裝備制造業、旅游、信息經濟三類數量最多。結合地域分布來看，浙南以時尚、健康和歷史經典產業居多，浙北以高端裝備制造、信息經濟和旅游產業居多，浙東以高端裝備制造和金融產業居多，浙西以環保產業居多。

浙江省之所以能在全國特色小鎮建設中起示范引領作用，很大程度上得益于政策指導下的高標準嚴要求，根據年度考核結果對發展狀況欠佳的小鎮進行警告甚至撤銷建設資格。2015年，有省級特色小鎮創建對象37個，當年考核3個被警告，1個被降格；2016年，78個創建對象中6個被警告，5個被降格；2017年108個創建對象中，14個被警告，7個被降格。截至2018年底，浙江省已有7個命名省級特色小鎮、115個省級創建小鎮、64個省級培育小鎮，省級創建小鎮分布在全省11個市82個縣（市、區），累計降格13個創建小鎮、淘汰7個培育小鎮、警告33個創建培育小鎮。“十三五”期間，浙江省特色小鎮計劃總投資額5500億元，期末實現總稅收1000億元。

從發展實踐來看，特色小鎮自誕生開始就深深地打上了政策的烙印，不同階段、不同類型的政策都會對小鎮發展產生影響，不僅在宏觀上決定了其發展方向，而且在微觀上決定了資源供給的數量和方式，政策已經滲透到特色小鎮建設的每一個環節，我們必須加強和重視政策的重要作用，所以，梳理特色小鎮政策發展歷程和分析政策演進邏輯是具有重要理論價值和現實意義的。

二、特色小鎮政策發展歷程

特色小鎮政策的制定遵循著源于實踐指導實踐的原則，在建設實踐活動中探尋程序化、規范化的方針、路線，最終以制度化的形式固定下來，以此為工具指導小鎮建設體系的完善。筆者從浙江省各大政府部門網站的公開信息中篩選出16部關于特色小鎮建設的重要政策文件。為確保政策的代表性與權威性，篩選政策時遵循以下原則：（1）所選取的政策與特色小鎮密切相關；（2）為保證可對比性，所選政策適用于全省范圍內所有特色小鎮，剔除了部分針對特定類型特色小鎮的政策；（3）考慮到在中國當前的政治環境中，下級政府政策通常是上級政府政策的延續[2]，因此只選取了省級層面與特色小鎮相關的政策；（4）政策全部來源于政府網站公開的法律法規、通知、公告、條例、辦法等文件。

通過對浙江省人民政府、特色小鎮規劃建設工作聯席會議辦公室、省人民政府辦公廳、科學技術廳、文化廳、住房與城鄉建設廳、旅游局、質量技術監督局、工商行政管理局、經濟和信息化委員會等部門所出臺的16部文件的梳理，將特色小鎮政策制定劃分為三個階段：以基礎性資源與服務供給為主的發展框架搭建階段（2015.04-2015.11）、以精細化服務供給和品牌打造為核心的內涵拓展階段（2015.12-2017.04）、以發展經驗回顧和政策體系完善為重點的規范制定階段（2017.05至今）。為方便比較，又將政策的作用分為四大類：（1）明確政府職能（規范秩序、組織設計、配套服務、宣傳營銷）；（2）確立發展定位（產業、文化、人才）；（3）提供資金保障（財政支持、投融資）；（4）提供用地保障（詳見表1）。

（一）以基礎性資源與服務供給為主的發展框架搭建階段（2015.04-2015.11）

2015年4月關于特色小鎮的第一份專門性文件——《浙江省人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》（浙政發［2015］8號）的發布標志著其建設正式提上日程，從此開始進入探索建設階段。這一階段的政策有如下特點：（1）強調了特色小鎮建設的重要意義。在發展起步階段，讓地方政府和群眾理解其建設背后所蘊含的助力產業升級、促進經濟轉型、推動新型城鎮化等核心理念尤為重要，政策多次提及建設的意義，有利于工作的順利開展和發揮地方政府的積極性。（2）致力于基礎性要素的供給。建設初期最關鍵的要素為土地和資金，土地為其發展提供物理空間，資金為其發展提供經濟空間，兩者缺一不可。浙江省住建廳放寬土地審批條件，優先安排特色小鎮建設用地；中國人民銀行杭州中心支行和特色小鎮規劃建設工作聯席會議辦公室打通多樣化融資渠道，構

建便利的金融服務體系。除此之外，還提供基礎性工商管理服務，確立“寬進嚴定”的創建程序等。沒有這些基礎性要素的供給，小鎮建設將是紙上談兵。（3）初步體現多主體參與的思想。《關于印發浙江省特色小鎮規劃建設工作聯席會議成員名單及職責的通知》（浙特鎮辦［2015］1號）（以下簡稱《通知》）聯合了省級13家部門和單位參與特色小鎮建設并規定參與單位的主要職責。但是，除浙江省住建廳、工商局外，其余部門在這一階段并未單獨出臺政策，上述通知僅對各部門的大體職責做出方向性引導，所以只是體現了多主體參與的思想，具體落實還有待進一步細化。總體而言，這一時期確立了特色小鎮的總體要求、創建程序，對其功能定位、產業發展、投融資條件、土地使用等方面做出了規定，特色小鎮發展模式初步成型。具體來講，確定了“寬進嚴定”的創建制，設立了特色小鎮規劃建設工作聯席會議辦公室，規定了所聚焦的七大產業，給予財政返還支持，拓寬了投融資渠道，放寬了土地審批條件。

表1 浙江省特色小鎮政策發展歷程

續表

綜上所述，第一階段特色小鎮政策的主要特征是以基礎性資源與服務供給為主的發展框架搭建，內容覆蓋特色小鎮發展所需的基礎性要素，從政策效果來看，已初步形成政府引導、企業主體、市場化運作的發展模式。

（二）以精細化服務供給和品牌打造為核心的內涵拓展階段（2015.12-2017.04）

隨著特色小鎮設施建設完成，企業及相關人員入駐運營，開始暴露出許多問題，如人文環境和人才集聚弱勢、發展定位不準、服務精細化程度低、小鎮的產業與文化功能融合不足等[3][4][5][6]，政府快速出臺以解決問題為導向的政策，轉向特色小鎮內涵發展。這一階段的政策有如下特點：（1）政策覆蓋內容豐富化。浙江省旅游局、發改委、科技廳、文化廳、質監局5個主體分別出臺了針對各自領域的具體服務管理措施，上一階段僅僅在《通知》中提到了多主體參與，缺乏具體內容，第二階段填補了這一空缺。具體而言，要求特色小鎮以國家3A級景區作為建設標準，旅游產業型小鎮以5A級景區為建設標準、打造“文化+特色小鎮”模式、大力引進高層次人才等。政策內容的深化，從空間上和戰略上對特色小鎮發展進行了拓展。（2）服務精細化程度更高。這一階段出臺的政策中“服務”一詞共出現了52次，比第一階段多了27次，這表明政府的服務意識進一步加強，服務內容也得到進一步細化。如要求“建立質量基礎公共服務平臺”、做好“科技精準服務”“建立公共文化服務平臺”“優化質量領域行政審批及公共服務”“推廣公共服務APP”等。“精準服務”成為這一階段配套服務供給的主題詞。（3）開始特色小鎮品牌的打造。品牌打造分為兩個層面，一是特色小鎮具體產業或產品品牌的打造，二是浙江省特色小鎮整體品牌的打造。這一階段新增了營銷宣傳方面的內容，如提出“利用省內主流媒體陣地作用，對接中央媒體”“開展特色小鎮專題或專欄宣傳”，營銷宣傳的直接目的就是品牌打造，通過品牌效應能夠吸引更多資源，為小鎮提供充足的發展保障。

綜上所述，本階段特色小鎮政策主要是以精細化服務供給和品牌打造為核心的內涵拓展，內容中所提及的政府配套服務更加專業、全面、精準，品牌打造也進入政策制定者的視野，該階段政策的實施，進一步促進特色小鎮發展趨向成熟。

（三）以發展經驗回顧和政策體系完善為重點的規范制定階段（2017.05至今）

通過前兩個階段政策的作用，浙江省特色小鎮發展取得了顯著成效并趨向成熟。第三階段主要在回顧經驗、整理總結的基礎上完善特色小鎮政策體系。這一時期只出臺了兩部政策，一部是《關于印發浙江省特色小鎮驗收命名辦法（試行）的通知》（浙特鎮辦［2017］16號），利用5個一級指標、12個二級指標和若干三級指標建立了一套完整的特色小鎮驗收命名指標體系，進一步細化小鎮發展規范。另一部是《浙江省特色小鎮創建規劃指南（試行）》（浙特鎮辦［2018］7號），從小鎮分類、產業、功能、形態、體制、成果等方面系統總結建設經驗，并提煉特色小鎮發展的新方法、新理念、新特點和新模式。

綜上所述，此階段特色小鎮政策聚焦于以發展經驗回顧和政策體系完善為重點的規范制定，值得注意的是，這兩部政策都是全國首例，使浙江省成為特色小鎮整體發展模式輸出者成為可能。

三、特色小鎮政策演進邏輯

通過對政策文本的分析，我們發現特色小鎮政策遵循以下演進邏輯：以產業轉型升級為核心的政策目標，以打造服務型政府為重點的政策價值取向，以經濟學學科為主導的政策話語體系。

（一）以產業轉型升級為核心的政策目標

受2008年金融危機影響，浙江省產業投資增長速度不斷下降，2014年后下降尤其明顯，傳統產業面臨巨大的轉型升級壓力，“塊狀經濟”一度落入層次低、結構散、創新弱、品牌小的窠臼，遭遇發展瓶頸。2014年7月，時任浙江省長李強首次提出浙江要做特色小鎮建設發展先行者，隨后通過對特色小鎮的深入調研得出結論“特色小鎮的建設落地要以產業的有效投資來推進產業的經濟轉型”。浙江省提出特色小鎮的最初目的是為了促進產業的轉型升級。特色小鎮在浙江層面的成功主要在于其促進產業轉型升級、實現供給側改革方面的創新[7]。因此，所有政策制定的出發點和落腳點都是產業轉型升級。根據歷史制度主義的理論，制度/政策存在路徑依賴，易被鎖定并自我強化[8]，由此我們可以推論，制定政策的動力會形成一以貫之的固定機制，致使這一系列政策都遵循著同一出發點。浙江省第一份關于特色小鎮的政策明確提出“推動資源整合、項目組合、產業融合，加快推進產業集聚、產業創新和產業升級，形成新的經濟增長點”之要求[1]，為后面的政策奠定了產業發展總基調，之后多部文件提及“產業轉型升級”，例如經信委強調要“突出產業特色，培育產業生態，推進業態創新，主攻產業高端……引領全省創新發展和產業轉型升級[9]”。產業是特色小鎮的靈魂，幾乎每一部政策都會提到“產業”二字，為其提供足夠的發展空間，且強調特色產業，甚至規定“特色產業投資占比不低于70%”。

綜上所述，浙江特色小鎮圍繞產業轉型升級形成政策動力機制，將其作為制定政策的出發點和落腳點。其邏輯起點有二，一是理論依據，歷史制度主義解釋了政策出發點演變成一以貫之的原則的規律；二是現實使然，塊狀經濟遭遇困境亟需轉型，特色小鎮的出現恰好為其提供了良好的契機。

（二）以打造服務型政府為重心的政策價值取向

黨的十九大提出“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府[10]”，因此，十九大之后各項政策的制定都以打造服務型政府作為政策價值取向。新時代中國特色社會主義的主要矛盾已經發生變化，人民群眾的需求更加多樣化、個性化，服務型政府就是要秉承為人民服務的原則，以人民群眾的實際需要和切身利益為出發點。與服務型政府相對應的是管制型政府，后者以政府大包大攬為主要特征，事實上，從管制型政府向服務型政府的轉變同時也是全能政府向有限政府的轉變，一方面政府資源有限，不可能事無巨細樣樣干預，另一方面現代社會的復雜性決定了有很多政府管不了、管不好的事，將權力部分下放給社會和市場反而能提高效率，政府只需提供公共服務和維護秩序即可。特色小鎮肩負著經濟轉型升級重任的同時，也以打造服務型政府為重要目標，在上述背景下，這一目標已成為其最重要的政策價值取向。從前文可知，浙江省在政策文件中“服務”一詞的出現頻率很高，同時逐漸聚焦到“精準服務”，政府的服務意識和服務質量在不斷提高。每一部政策都以提供服務為宗旨，服務范圍廣泛，涉及規劃、統計、金融、科技、文化等領域，一方面，通過多領域、多樣化的服務供給助力特色小鎮內涵拓展，另一方面，政府在一次次的實踐中不斷提升服務水平，契合了供給側改革的要求。

綜上所述，浙江省特色小鎮建設以打造服務型政府為政策價值取向，政策的出發點和落腳點是為人民服務和滿足人民多樣化的需求，這一價值取向不僅順應了政府職能轉變的要求，也為特色小鎮提供了相對自由的發展空間。

（三）以經濟學學科為主，管理學、政治學、社會學為輔的政策話語體系

政策話語研究是20世紀90年代西方公共政策研究中的新興領域，作為一種政治戰略，在政策分析中起著重要的作用，成為當前公共政策研究的前沿之一[11]。詞匯作為話語的基礎與他們的指稱物之間存在著毋庸置疑的聯系，因為他們是對于這些指稱物的反映，所以在一定意義上，“現實”就是由這些詞匯構成的，換句話說，我們可以通過分析這些詞匯來認識現實[12]。我們利用政策話語分析的方法去探索特色小鎮政策文本時發現，經濟學是話語體系的主導力量，從政策文件中可以找到很多諸如“資源”“供給”“需求”“成本”“規模”“市場”“競爭”“消費”等典型的經濟學基本概念。經濟學話語成為主導的原因有三：首先，從目的來說，特色小鎮的建設是為了利用產業轉型升級帶動經濟轉型升級；其次，從模式來說，政府引導、企業主體、市場化運作的模式決定了經濟學話語的主導地位；再次，從發展理念來說，遵循了市場在資源配置中起決定性作用和供給側改革的要求。與此同時，也輔之以管理學、政治學、社會學等政策話語體系，產業與經濟的發展的確是特色小鎮的主要任務，但《浙江省人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》（浙政發［2015］8號）明確指出特色小鎮具有“一定社區功能”，也就是說它應該是個適宜人居住和生活的場所，這一功能的打造顯然不能依賴經濟學話語體系，而要借助于管理學、政治學和社會學。以經濟學為主，管理學、政治學、社會學為輔的政策話語體系帶來的結果有二：第一，特色小鎮發展的自由度高、限制較少，利于創新的產生；第二，有助于放管服改革的推進和更好發揮市場的決定性作用。

四、結論與討論

特色小鎮作為產業轉型升級和新型城鎮化的重要抓手，政府賦予其極大的理論價值和現實意義，這一過程主要依賴相關政策的出臺來實現。以浙江省為例，通過對特色小鎮政策發展歷程的梳理，將其分為三個發展階段，第一階段的政策致力于以基礎性資源與服務供給為主的發展框架搭建（2015.04-2015.11）、第二階段的政策致力于以精細化服務供給和品牌打造為核心的內涵拓展（2015.12-2017.04）、第三階段的政策致力于以發展經驗回顧和政策體系完善為重點的規范制定（2017.05至今）。需要注意的是，這三個階段并不是割裂的，而是緊密銜接的，之所以進行階段劃分是為了更好地理解政策演進規律。同時，我們發現特色小鎮政策遵循著以下演進邏輯：以產業轉型升級為核心的政策目標，以打造服務型政府為重心的政策價值取向，以經濟學學科為主，管理學、政治學、社會學為輔的政策話語體系。通過對政策發展歷程的梳理和演進邏輯的分析，希望能夠對未來的特色小鎮發展的政策制定提供一定的借鑒。

當然，本研究也存在一定的局限性，首先，只選取了文件標題中提及“特色小鎮”的政策，難免存在內容涉及特色小鎮卻未被選取的情況；其二，研究尺度較大，僅考察省級層面的政策，未能從相對微觀的層面去認識省級層面政策在各市縣的延伸與落實。未來的特色小鎮政策研究還需不斷拓展、深入和細化。