黑龍江企業職工基本養老保險基金“穿底”的成因及對策

王 敏 李三秀

內容提要：目前，我國多個省份企業職工基本養老金告急，其中黑龍江省最為嚴重。造成目前黑龍江企業職工基本養老金“穿底”困局的原因，既有人口老齡化持續加快、轉制成本龐大的共性因素，也有老工業基地積聚的產業工人歷史包袱沉重、基本養老保險撫養比過低以及“農墾系統”“森工系統”等特有因素。為此，我們從中央和黑龍江兩個層面提出了相關政策建議。從中央來看，以制度改革為突破口，盡快建立全國企業職工基本養老金“統收統支”制度，從根本上解決養老金“穿底”問題，同時，對黑龍江省的特殊因素有針對性地給予政策傾斜；就黑龍江省而言，應立足現實，激發經濟活力，極力吸引和留住勞動力，為基本養老金提供動力源泉。

目前，我國多個省份企業職工基本養老金告急，其中黑龍江省最為嚴重，自2016年起養老金累計結余已經“穿底”。受多種因素的疊加影響，黑龍江省企業職工基本養老保險基金“穿底”問題嚴重，亟待采取有效措施化解。

一、黑龍江企業職工基本養老保險制度的基本情況

早在2005年，黑龍江省作為試點省份，就開展了企業職工基本養老保險省級統籌工作。目前，全省實行“五統一、一垂直”的省級統籌管理辦法。一是統一繳費比例和基數。企業繳費比例統一為20%，職工個人繳費比例為8%；個體勞動者和靈活就業人員以上年度全省社會平均工資的60%～100%為基數，按20%的比例繳費。二是統一養老保險統籌項目。將離退休人員基本養老保險統籌項目，統一明確為按標準工資計發的離退休費、工改補貼、糧煤補貼、物價補貼、生活補貼、離休人員及建國前老工人護理費、離退休待遇調整等。三是統一基本養老金計發辦法。將計發基礎養老金和過渡性養老金使用的上年度社會平均工資基數，由原來所在地社會平均工資統一為全省社會平均工資。四是統一基金管理。基金實行省級統籌、預算管理，基金預算由市縣編報，省里統一核定，報省政府批準后下達各地執行，基金分級征繳、支付。年度預算執行中，對市縣結合基金進行動態掌控，對使用全部基金結余后仍有缺口的市縣，由省級調度基金解決30%、市縣自行調度資金解決70%。年度執行完了，各市縣結余基金必須全部上解至省級財政專戶。五是統一業務規程和信息系統。全省各級社保經辦機構全部使用全省統一的基本養老保險業務管理信息系統，基礎數據在省級數據庫集中存儲，各市縣所有經辦業務都在網上按照統一的業務規程操作。六是企業養老保險經辦機構實行省級垂直管理。市縣社保經辦機構上劃省級垂直管理，經費和人員編制由省人社廳統一歸口管理，經費納入省級財政預算，業務上接受省社保局指導。

在財政事權劃分上，一是政策法規權。全省執行統一的養老保險政策，市縣無權自定政策。二是基金收繳與發放權。由市縣按照全省統一政策履行強化征繳和確保發放的主體責任。三是經辦機構經費安排。社保經辦機構經費納入省級財政預算，由省級財政負責安排保障。四是財政補貼。在使用中央財政補貼和上級補助資金后，再有養老金缺口由省級財政和同級財政按3∶7比例分擔。五是結余資金投資運營權。由省級統一投資運營，但由于黑龍江養老金出現較大缺口，沒有可投資運營資金。六是基金監管權。省級和市縣均有基金監管權。

從基金收支情況來看，企業職工基本養老保險基金已經“穿底”，2016年出現當期與滾存結余雙赤字，成為全國首個職工養老保險基金被花光的省份，可持續性面臨嚴峻挑戰。

二、黑龍江企業職工基本養老保險基金“穿底”的成因分析

黑龍江省企業職工養老保險從2011年開始出現當年收付缺口，到2016年黑龍江省不僅當期收不抵支，且歷年滾存結余基金全部耗盡（即累計結余已“穿底”），缺口為232億元①人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心.中國社會保險發展年度報告（2016）［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2017：13。，并呈逐年加大趨勢。形成目前企業職工基本養老金“穿底”困局的原因，既有人口老齡化持續加快、轉制成本龐大的共性因素，也有黑龍江省老工業基地積聚的產業工人歷史包袱沉重、基本養老保險撫養比過低以及“農墾系統”“森工系統”等特有因素。

（一）人口老齡化加速，退休人員急劇增加，基本養老金缺口不斷加大

自2014年起，黑龍江省人口老齡化程度一直高于全國平均水平，且呈現持續加速態勢。2017年全國60歲及以上老年人口為2.48億，占全國總人口的17.3%，而黑龍江省60歲及以上老年人口為710.3萬人，占全省總人口的18.8%，比全國平均水平高1.5個百分點（詳見表1）。持續加速的人口老齡化，造成退休人員急劇增加，再加上繳費人員增加有限，使基本養老金收支缺口不斷加大。

（二）轉制成本高，基本養老金給付的隱性負擔巨大

1997年我國養老保險制度由現收現付制度向部分積累制過渡。新舊制度的轉換，改變了過去退休費用由國家、企業統包統攬的方式，實行國家、企業、職工三方面合理分擔，實現了由“企業包辦”到社會保障的制度轉變。由于制度轉軌，出現了養老金繳費的代際斷層，造成了“老人”和“中人”的個人賬戶沒有基金積累，形成了國家對“老人”和“中人”的負債，即隱性債務。作為東北老工業基地之一的黑龍江省，國企、老工業基地眾多，“老人”數量眾多，制度轉軌時“老人”并沒有參加城鎮職工養老保險，但卻享受了養老保險轉制后的退休金，這使養老保險的轉制成本較為沉重。在1997年建立養老保險制度時，按照國家政策，黑龍江省一次性納入養老保險范圍的企業職工達435萬人，這部分人在養老保險制度建立前的工齡均視同繳費年限，計發的待遇部分由統籌基金負擔，這也是導致基金缺口不斷加大的一個重要原因。

表1 黑龍江省人口老齡化與全國平均水平的比較

（三）老工業基地建設積聚的產業工人歷史包袱沉重，基本養老金給付舉步維艱

我國第一個五年計劃期間，黑龍江省是國家工業建設的重點地區之一。蘇聯援建我國的156項工程，有22項落戶黑龍江省。同時，抗美援朝期間“南廠北遷”的13個大中型企業遷入黑龍江省，形成了以國有大中型企業為主體、重工業為重心的工業經濟結構。在東三省老工業基地建設期間，黑龍江省聚集了大量產業工人，僅1950年至1979年的30年間，凈遷入人口高達760余萬人，占全省新增人口的三分之一。上述人員目前大多都已陸續達到退休年齡，形成了領取基本養老金代際高峰。

此外，黑龍江省作為東北老工業基地，存在著大批具有特殊情況享受養老保險待遇的人群。由于五十年代國家加大東北老工業基地建設，大量產業工人聚集于黑龍江，產業工人家屬參與企業輔助生產，以及為企業提供后勤保障工作，成為“集體工”“五七工”“家屬工”等具有事實勞動關系的人員。自2009年起，按照國家政策規定，為解決歷史遺留問題，黑龍江省陸續將共計76萬名“五七工”“家屬工”、農林牧漁“四場”人員和“集體工”納入了養老保險制度，這部分群體參保一次性繳費后即開始領取養老金，按照當時養老金標準測算，這部分群體一次性繳費預計可發放4-5年，到2013年底其納入時一次性繳納的130億元養老保險費已全部用盡，以后年度的養老金支出全部由統籌基金承擔。截至2017年底，已使用統籌基金累計承擔缺口資金525億元。

（四）人口外流嚴重，企業職工基本養老保險撫養比① 本文中的撫養比是企業職工基本養老保險參保職工人數與領取養老保險待遇人數的比值。持續走低，基本養老金不堪負重

2000年和2010年的第五次、第六次全國人口普查數據顯示，東北的人口流失已達400萬人，其中高層、管理層和生產線的骨干力量居多，而黑龍江省人口流失現象在東北三省中最為嚴重。據國家社會保險大數據顯示，2016年黑龍江省已參保勞動力流出21萬人，平均年齡為30歲；流入4萬人，平均年齡為33歲；凈流出17萬人。據了解，目前黑龍江省到外地上大學的學生75%不回本地。

人口外流嚴重特別是勞動力人口外流，導致黑龍江省企業職工基本養老保險撫養比多年來持續走低，由2009年的1.66∶1降低到2017年的1.26∶1，遠低于全國水平（詳見表2），并且從2013年至2016年連續4年全國最低，與最高的廣東省相差6-7倍（詳見表3）。過低的企業職工基本養老保險撫養比，是導致黑龍江省養老金出現缺口繼而“穿底”的主體原因。

表2 黑龍江企業職工基本養老保險撫養比與全國水平的比較

表3 黑龍江與全國其他省份撫養比的比較

續表

（五）國家相關政策調整，造成“農墾系統”“森工系統”較大的養老金缺口，嚴重拖累基本養老金收付平衡

從“農墾系統”來看，黑龍江農墾為中央直屬墾區，財政體制隸屬農業部和財政部。農墾企業養老保險1987年起步之時，實行系統統籌。1998年與國家養老保險制度并軌，建立了統賬結合的養老保險制度。2003年國家將農墾企業養老保險下劃歸黑龍江省管理，當年中央財政單獨給予黑龍江省農墾系統1.1億元養老保險補助資金，2004年提高到2億元（之后再未增加），農墾系統養老保險基本能維持收支平衡。但2005年農墾系統納入省級統籌管理以后，由于農墾系統參保繳費人員增幅低、離退休人員增速較快、繳費工資基數較低等特殊原因，從2006年開始農墾系統出現養老金缺口，并且呈現逐年加大趨勢。

再看“森工系統”，按照國家部署，黑龍江森工林區從2005年起實施天然林資源保護工程，逐年調減木材產量，導致該省森工系統養老保險遇到了較大困難，尤其是根據國家要求2014年4月全面停止天然林商業性采伐后，困難情況進一步加劇。由于森工系統實際繳費工資低，再加上森工系統參保人員結構嚴重老化等原因，致使森工系統養老金缺口越來越大，也加大了全省基本養老金統籌基金負擔。

三、應對黑龍江企業職工基本養老保險基金“穿底”的政策建議

為緩解基本養老金支付壓力，近年來我國已采取一系列措施，如啟動基本養老保險基金的投資運營、劃轉部分國有資本充實社保基金、實行基本養老保險基金中央調劑制度等。同時，針對黑龍江企業職工基本養老保險基金“穿底”的問題，中央政府還啟動了中央特別借款。除以上措施之外，還應該從以下三個方面來應對黑龍江企業職工基本養老保險基金“穿底”問題。

（一）以制度改革為突破口，盡快建立企業職工基本養老保險基金“統收統支”的全國統籌制度，從根本上解決養老金“穿底”問題，作為過渡措施，應加速提高中央調劑金統籌比例

2010年我國《社會保險法》明確規定，基本養老保險基金逐步實行全國統籌，2012年《社會保障“十二五”規劃》提出基礎養老金全國統籌，2012年“十八大”、2013年十八屆三中全會、2015年十八屆五中全會以及2017年“十九大”，均提出實現養老保險全國統籌。基本養老保險基金全國統籌，不僅能夠解決個別省份基本養老金“穿底”問題，更有利于在全國范圍內實現基本養老保險政策法規、管理體制、信息系統的統一，完善基本養老保險的制度和政策，縮小地區間差異，有利于勞動力的自由流動和公平競爭。同時，還能在現有基礎上為適度降低企業基本養老保險費率提供可能，為企業建立企業年金制度打開新的發展空間。由此可見，基本養老保險基金全國統籌制度無疑是理想的制度目標，以制度改革為突破口，盡快建立企業職工基本養老保險基金“統收統支”的全國統籌，也是從根本上解決黑龍江省職工養老金“穿底”問題的治本之策。

但我國基本養老保險運行的實踐也表明，在目前各省區企業職工養老金的繳費基數、費率標準、待遇水平等存在較大差異的現實條件下，實現基金統收統支的全國統籌模式難以一步達成。為緩解省際之間、地區之間因撫養比高低不同等因素導致的養老保險基金的不平衡矛盾，增強基本養老保險制度的可持續性，作為全國統籌的第一步，先建立職工養老保險基金中央調劑制度就成為了現實可操作的選擇。為此，2018年國務院印發了《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，決定從7月1日起實施企業職工基本養老保險中央調劑制度。中央調劑制度規定，現行中央財政補助政策和補助方式不變，中央調劑基金按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作為計算上解額的基數，上解比例從3%起步，逐步提高，省級政府要承擔確?；攫B老金按時足額發放和彌補養老保險基金缺口的主體責任。由于上解比例從3%起步，未來4年每年僅提高0.5個百分點，到2022年才達到5%的統籌比例，這種調劑程度從黑龍江省的情況看，只能解決一小部分企業職工養老金缺口問題，剩余缺口黑龍江省自身財力無法承擔。因此，建議加快提高中央調劑金上解比例步伐，可以考慮每年提高2個百分點，第一階段視各省養老金平穩情況，盡早提高到10%左右，確保像黑龍江省以及與之相似的困難省份實現養老金按時足額發放。

（二）尊重歷史，對黑龍江省的特殊因素有針對性地給予政策傾斜，削減“穿底”缺口

從目前黑龍江省職工養老金“穿底”的形成原因看，很大程度上是特殊的歷史原因造成的，應由國家給予特殊的政策予以解決。正如國家發改委振興司相關人士所言，“近年來，東北老工業基地國有企業職工進入大規模退休期，他們當年為中國的經濟建設做出了很多的貢獻，包括煤炭、原木、石油、人才，我們要管的民生的事情，這些是要中央出錢。”“國家肯定不會不管東北”。因此，在目前黑龍江省養老金缺口急劇拉大的現實條件下，建議國家給予一些有針對性的特殊政策。

一是在中央調劑制度中引入風險準備金制度。建議在各省上解的中央調劑金總額中留出不少于15%的再調劑風險準備金，用于解決如黑龍江省一樣撫養比過低、養老金缺口較大，在使用中央調劑金后仍有一定缺口的問題。在考核各地養老保險征收管理等工作實績，確認已實現應收盡收的前提下，對養老金出現當期收支缺口且滾存結余已全部耗盡的省份給予特殊補助，幫助出現困難的省份確保養老金按時足額發放。

二是提高黑龍江省職工養老金待遇調整中央財政補助力度。以前年度調整養老金待遇，提高退休人員養老金標準，對于調整待遇所需資金，中央財政對黑龍江省的補助比例為40%，余下60%由黑龍江省養老保險基金自行負擔，這逐年加大了黑龍江省統籌基金的支出壓力。目前，黑龍江省養老保險基金已經“穿底”并形成較大缺口，未來再繼續執行調整待遇中央補助40%的政策無疑會進一步加大缺口。因此，建議國家給予黑龍江省特殊支持政策，將調整待遇補助比例由現行的40%適當給予提高，消除待遇調整對養老基金缺口的影響。

三是對那些因國家相關政策調整造成的黑龍江省職工養老金缺口給予專項政策性補助。建議對由黑龍江省統籌基金已累計承擔的農墾與森工系統職工養老保險缺口，適當給予專項政策性補助。

（三）立足現實，激發黑龍江省經濟活力，極力吸引和留住勞動力，為基本養老金提供動力源泉

黑龍江省經濟發展相對緩慢直接對養老保險基金運行造成影響，因而激發黑龍江省經濟活力，增強財政實力，提高基金支付能力，是解決當前基本養老保險基金“穿底”問題的必由之路。黑龍江經濟的振興與發展，不能只依靠中央“輸血”，必須要立足于本省的比較優勢和稟賦優勢，全力培養和挖掘新經濟增長點，培育形成新動能，發展壯大新增長領域，加快經濟轉型升級，實現自己“造血”。要充分利用“一帶一路”國家戰略、“中蒙俄經濟走廊”建設以及國家批準成立哈爾濱新區的契機，把發展經濟作為支撐養老保險制度的動力源泉。

如前所述，導致黑龍江省養老金出現缺口繼而“穿底”的主體原因，是人口外流嚴重特別是勞動力人口外流（這本應是預期中地方養老金的重要來源之一）。因此，當務之急是如何以更開放、更多可能性的社會流通機制來吸引和留住勞動力，吸引勞動力回流。最近全國各地掀起了“搶人大戰”，一些城市發布了十分“誘人”的人才政策。作為人口外流最為嚴重的黑龍江省更不能等閑視之。應結合本省發展實際，加大改革的力度，創造更好的用人環境和用人氛圍，讓人才不僅能引得來還能留得住。具體可根據不同類型人才的特點，聚焦技術人才、科技創新人才、大學生人才和企業管理人才等，實施分類引導策略，為人才提供施展才華的事業平臺，盤活人才存量，積極擴大人才增量。