老齡化背景下發達國家社會保障制度建設及啟示

王云多

內容提要：在過去的四十年里，多數發達國家日益上升的老年撫養比導致福利支出壓力不斷加大，這可歸因于這些國家采用的非積累制公共養老金制度，為此，許多國家在這方面已經進行了意義深遠的改革，加強保險精算公平，調整指數規則，增加預先融資和延長繳費期。控制成本的努力也可能與公共健康和長期護理支出有關，但是，到目前為止，沒有國家已真正解決這些問題，從長遠來看，需考慮重建代際之間交易制度，使其作為一種潛在的消除不利于撫養孩子和投資于人力資本因素的方法。

盡管在其他領域人口老齡化的經濟影響可能有限，并存在較大爭議，但是，總體而言，它對發達國家有較強的負面影響，不同發達國家的人口老齡化模式差異也很大。然而，在所有發達國家，預計在接下來的幾十年時間里這些國家人口年齡結構將發生重大變化，經濟活動人口越來越少，退休年齡人口越來越多。考慮到這一點，發達國家基本上是國家參與提供養老、提供和（或）資助衛生服務與長期護理以及在兒童保育、教育和家庭方面提供財政支持等。當然，這也是如何設計相關方案的問題。

顯然，隨著老齡化日益加劇，公共養老金計劃更慷慨和公共預防衛生與長期保健方面投入過多的國家在保持這些制度可持續性問題上將面臨更大的困難。不同發達國家在活動的范圍和慷慨程度上存在相當大的差異，但是幾乎所有發達國家的一個共同特點是它們至少建立在現收現付養老保險制度基礎上。這種類型的養老金計劃將資源從工作年齡人口轉移到老年人口，直接受到人口年齡結構變化的影響。

對于年輕人公共支出水平相對較高的國家而言，可通過減少這方面受益人數來緩解其福利制度的人口壓力。然而，由于最近幾輪出生率的大幅下降，這種人口紅利在未來可能會很小，甚至為零。在即將到來的人口老齡化高峰時期，沒有明確工作年齡人口福利支出的趨勢預測，例如失業救濟或社會援助。因此，主要面向老年人的福利方案對發達國家造成的壓力可能是主要影響因素。

在這些壓力下，發達國家是否可持續，在一定程度上是一個如何定義“可持續”的問題。本文認為，如果國家能夠在目前收入水平下履行其當前和未來的所有義務，即遵守政府的跨期預算限制，那么公共財政就可持續。在這種意義上，公共財政不可持續的地方，可以通過增加多少收入或削減多少支出來恢復可持續性。這種可持續性缺口隨后被定義為必須改善財政平衡的年度GDP份額。

自上世紀80年代和90年代以來，如果發達國家主要部門的法律框架一直保持不變，面對人口老齡化，發達國家不可能實現可持續發展。近年來這一預測不僅受到研究人員的廣泛研究，在很大程度上，它甚至受到了政客們和廣大公眾關注，在幾乎所有地方都在征集有關改革的意見和建議，并在相當多的情況下啟動實際改革現有福利計劃的步驟。在公共養老金計劃方面尤其如此，但是公眾參與度不夠，在不同的保障項目上分布不均。關于衛生支出，仍然存在關于老齡化影響的確切性質（Costa，2010）以及長期動態成本進一步決定因素意義的爭論。因此，在這一領域，有許多控制短期成本的嘗試。但從長遠來看，基本上不存在根本性的改革。

其余部分組織如下。在第一部分中，強調人口結構變動趨勢及在不變政策下其對發達國家所有主要部門公共支出的影響。在第二部分中，回顧旨在減輕若干經合組織國家老齡化后果的社會保障政策及其變化趨勢。實際上，到目前為止，所有的重大改革都集中在公共養老金制度上，主要處理公共養老金計劃。在第三部分中，討論已經實施的改革是否足以使發達國家可持續發展，并指出可能與這方面有關的其他問題。最后，在第四部分，提出研究結論及對未來研究進行展望。

一、撫養比變動及其對發達國家社會保障支出政策的影響

（一）撫養比及其變化

人口老齡化及其對發達國家影響的最重要的指標可能是老年撫養比率。按照傳統的定義，老年撫養比是年齡在65歲及以上的人口與15-64歲的人口之比。這一比例與許多福利項目的撫養比率（盡管不一定是一對一的）密切相關，比如養老金領取者相對于工作年齡人口中繳費者的比例，或者擁有較高平均醫療成本的老年人口相對于實際資助這些成本、提供凈繳費的高齡老年人口的比例。當然，老年撫養比忽略了這樣一個事實：許多15-64歲的人仍在接受中等或高等教育，也忽略了由于各種原因沒有參加勞動，沒有工作，或者已經提前退休的人。但它描述了主要由老年人獲得的提供福利的人口基礎。一個重要的限制是難以影響老年撫養比的時間路徑，即使在較長的時間范圍內，影響某一年齡人口勞動力市場地位的行為和體制特征可能受到政治行動的影響。

表1顯示了一些經合組織國家在未來幾十年老年撫養比的預期變化。在生育率相對較高的美國，2000年這一比率處于19%的低水平。預計到2025年，這一比例將上升至29%，到2050年上升至34%。在日本，老年撫養比在2000年為25%，預計到2025年將增至50%，到2050年將增至76%。大多數其他發達國家都處于這兩種情況之間，這意味著每個工作年齡人口撫養的老年人口數量增多，將增加50%至200%，在這里考慮的時間段內，一般會增加一倍以上。如果勞動力參與率仍和以前一樣，如果繳費率保持不變，這意味著測量平均養老金占平均工資比例的準養老金替代率將下降33%到66%。如果替代率保持不變，必須保障養老政策繳費率與老年撫養比以相同的速度增長。

純粹的人口因素對醫療成本的影響可能不那么顯著（Ferna and Forder，2010）。特定年齡的人均衛生支出通常在退休年齡左右增加，但在總體衛生支出中，有很大一部分仍落在年輕人身上。在一些國家，政府實際上集中支付醫療費用，這意味著這些方案的開支仍可按照老年撫養比增長。與年齡相關的健康風險可能會隨著預期壽命的延長而降低，從而消除人口增長壓力。與此同時，也有可能與年齡相關的發病率變得更加突出，或非人口因素的健康成本，如技術進步，主導未來的趨勢。

表1 2000年、2025年和2050年經合組織國家的老年撫養比率（65歲及以上人口/15-64歲人口）單位：%

對于長期護理而言，與15歲至64歲的人口相比，85歲及以上人口撫養比更容易受到預期壽命延長的影響，所以應重點考慮85歲及以上人口的撫養比。這一撫養比甚至比標準的老年撫養比增長更快。公共養老金只需要為一些老年人提供長期定期護理資金，與之不同，國家通常只支付一部分長期定期護理資金。例如，通過社會保險計劃，對目前的費用設置上限，或通過專門針對低收入人群的方案。從絕對項目上看，這一領域公共支出的壓力并不令人擔憂。例如，隨著人口壽命的延長，隨著時間的推移，特定年齡人群患病率會下降。另一方面，家庭結構變化可能會將對家庭護理支持的需求轉變為對高成本機構護理設施的需求（Costa Font，2010）。

總撫養比率是另一個對老齡化后果具有潛在重要意義的指標，即15歲以下兒童的數量加上65歲及以上老年人的數量與15-64歲人口的數量之比。由于生育率下降是驅使人口老齡化的一個重要成因，而生育率下降引發少兒撫養比隨著時間推移而下降，一定程度上可補償較高老年撫養比所帶來的較重負擔。

事實上，通常總撫養比沒有老年撫養比增加得快（見表2）。在美國，總撫養比預計將從2000年的51%增加到2050年的65%；在英國，這一比例分別為53%和65%。那些老年撫養比急劇增加，同時生育率也很低的國家，預計總撫養比增長更快。例如，在德國，這一比例將從2000年的47%升至2050年的80%，在日本，這一比例將從2000年的47%上升至2050年的94%。顯然，在幾十年來生育率一直很低的國家，相對于工作年齡人口而言，未來年輕人的數量不會進一步減少。因此，那些通過與兒童相關的福利和政府預算資助的教育來養活更少孩子的家庭所得到的救濟將很少，甚至是微不足道。

表2 2000年、2025年和2050年經合組織國家的總撫養比率（0-14歲人口+65歲及以上人口/15-64歲人口） 單位：%

在國內外學者的研究中，有人斷言，在老齡化過程中，由于勞動力供給減少，失業津貼將變得不那么緊迫。由這一視角來看，一旦退休者的數量超過進入勞動力市場工作者的數量，失業率應該會下降。這一結論忽略了制約失業的制度因素，例如，如果談判各方既考慮到勞動力供給的減少，又考慮到需要為日益增長的老年撫養比提供資金的工資稅的預期增長，工資設定可能會抵消人口老齡化的影響，這為養老保險提供資金所必需。考慮到更高的工資稅可能會通過更激進的工資設定引發更高的失業率，就業人員的經濟負擔很可能會通過向他們這一代人支付更高的福利而上升。

（二）發達國家政府固定政策對社會保障支出的影響

總體上，未來三十到四十年人口年齡結構的變化將導致多數發達國家經受巨大的福利支出壓力。為了闡明這一點，考慮一下到目前為止經合組織國家與年齡有關的公共支出變化的“固定政策”方案的一些簡單估計。這里的固定政策指資格規則、待遇水平。更一般地講，公眾對任何相關福利支出部門的參與程度，都與老齡化真正嚴重之前一樣。結果，也提取了未來受益人的任何行為變化。在整個較長時間內，經合組織國家已經立法并用于應對老齡化結果的實際政策經常被階段化。在這一意義上講，它們很少不變。

表3 經濟合作與發展組織國家與年齡相關的公共支出占GDP的百分比（假設在“固定”政策下增加）

表1顯示在國內生產總值份額方面2000年至2050年與年齡有關的主要公共福利支出部門如何演變，在表1和表2的人口統計方案下，法律框架——即每一方案中人均支出水平，依年齡組別不同存在差異，根據當前人均國內生產總值評估——整體上仍沒有改變。更需要強調的是，基于如下假設做計算。

——人均國內生產總值中65歲及以上人口的人均公共養老金和遺屬撫恤金支出仍不變，15-64歲人口中就業者同總人口的比例也不變。因此，在這些項目上的支出變化與預期的增長保持一致。

——人均國內生產總值中與年齡有關的人均公共醫療支出狀況也保持不變，以致于隨著人口結構的預期變化，總醫療費用上漲。

——長期護理方面的公共支出與健康方面的支出基本相同，基于特定年齡患病率和成本的典型情況，總計支出主要是由85歲以上的老年人撫養比變動所致。

——關于兒童福利，學前兒童保育和義務教育的公共支出（即小學到中學教育）相關年齡組人口的人均GDP保持不變。因此，它基本上與少兒撫養比的預期變化一致。

——在失業救濟金和其他轉移到工作年齡人口的公共支出并非由老齡化推動。為了簡單起見，假設它在人均GDP方面保持不變，因此這里忽略不計。

根據這些假設以及所采用的預測方法，研究在很大程度上符合早期評估老齡化對公共養老金計劃影響的嘗試（Sinn，2004；Werding and Munz，2005）。本文的計算范圍更廣，涵蓋了所有明顯與年齡相關的發達國家支出類別。此外，它們并不是要說明實際的發展情況，而是要說明純粹通過人口趨勢對公共開支施加的上行壓力。

表1顯示，在許多發達國家，老齡化對福利支出的潛在影響非常大。從2000年到2050年，假設在養老金、遺屬津貼、醫療保健和長期護理方面的支出增加，糾正潛在的削減兒童福利和公立學校的開支。在英國，削減兒童福利和公立學校支出僅占國內生產總值的3.7%。與此同時，美國的這一比例為8.6%，法國不低于13%，日本、德國和意大利約為20%。到目前為止在這些變化中存在最重要的傳動器是在不變的資格規則、福利水平和退休行為的假設下的養老金支出。公共支出對健康和長期護理的影響差別很大。假設關注的預期人口結構的變動有效，在美國人口結構變動的影響相當可觀，在德國和日本的人口結構變動的影響也相當強勁。所有地方都很少削減兒童支出，只有奧地利和幾個轉型期國家的削減幅度超過其國內生產總值的1%，這些轉型國家老齡化嚴重，影響著福利開支。

根據2000年的福利支出數據和2050年之前的人口老齡化預測，在這里考慮的大多數國家中，發達國家似乎在相當程度上不可持續。然而，到目前為止，研究有意忽略許多改革步驟，這些步驟是許多發達國家為處理這種不利前景而采取，這些步驟有些是漸進的，有些影響深遠。

二、發達國家社會保障政策改革趨勢探究

不可能全面概述旨在改善近年來經合發展組織中發達國家各部門的短期和長期財政立場的政策措施。作為一個程式化的事實，許多國家已開始認真著手改革其養老金制度，而在為醫療保健或超越短期成本控制的長期保健提供資金方面卻幾乎沒有采取任何行動。

因此，在本節中，集中強調國家養老金政策的主要趨勢，其中一些趨勢也可適用于發達國家的其他部門。此外，勞動力市場業績的改善可能對福利制度的長期籌資前景產生重大影響。因此，我們將把這些問題考慮進來。

（一）加強保險精算公平

公共養老金計劃的早期設計給它留下了空間，當局經常采取措施在這些計劃中加強精算的公平性。即便是在許多“俾斯麥”養老金計劃中，福利評估傳統上都是基于有限數量的“最佳年份”和最高繳費，或者基于職業生涯末期的收入水平。精算調整意味著，現在越來越多的人根據終身收入來評估待遇。如意大利（在1992年頒布的第一輪改革中）、法國（在1993年，同樣在2003年）或奧地利（2003年）。此外，許多養老金計劃用來提供與特定的事件或通常不包括繳費的期間有關的非繳費待遇。通常，這類應享權利已通過一系列漸進的變化而縮減，例如在德國（1992年至2001年）。在瑞典，異常和極端措施廢除由雇主支付的非繳費型待遇，幸存者的待遇基本上被取消（1990年），傳統的養老保險制度將普遍的一次性補助與雇員的收入關聯養老金結合變成一個目前可能更像俾斯麥型的養老金計劃。這些改革的主要目標是減少繳費的征稅性質，從而全面促進勞動力供給。

另一方面，那些主要依靠“貝弗里奇”養老金計劃的國家，往往具有一次性領取養老保險金作為養老保障的公共支柱，試圖確保他們的制度確實提供足夠的基本保障，有效地擴大這些計劃中涉及的收入再分配。在這方面，最突出的例子是英國（從2002年起），它恢復了基本國家養老金的活力，并對補充公共養老金（或第二公共養老金）的法律框架進行了顯著改變，有效地減少了后者與收入的關系；類似的原則甚至適用于從私人計劃中獲得的補充養老金，通過對返利的差異化充值，減少那些選擇退出補充公共養老金體系的人的國民保險繳費。

精算原則經常得到加強的另一個領域是利用公共養老金選擇提前退休（或其他確定從勞動力參與到退休的退出路線的福利）。在上世紀80年代和90年代初，當失業率居高不下時，歐洲大陸幾乎所有國家都制定了鼓勵提前退休的激勵措施，意味著平均退休年齡通常會變得很低。由于這一旨在促進年輕人就業的戰略沒有奏效，后來被終止，甚至被推翻。通常情況下，想在達到某一年齡門檻之前退休的個人現在面臨養老金待遇減少，包括更短的繳費期限，以及補償他們更長待遇期限的特殊扣減。從嚴格意義上說，這些福利扣減并不總是在精算上公平，這意味著養老金計劃在退休時間方面仍然不完全中立，但是它們明顯減少。為削減養老金總支出，在舊的退休決定和繳費框架中涉及到第三方支付。

（二）從待遇確定制轉為名義繳費確定制

除了適用于在給付中的待遇評估規則之外，長期指數化養老金待遇的規則也是決定養老金長期支出趨勢的重要因素。傳統上，大多數公共養老金計劃采用指數化規則，根據這一規則，養老金待遇通常會按照工資、價格或兩者之間的某種混合來上調。因此，在這個選項范圍內，可以從較慷慨的給付轉變為較不慷慨的給付。例如，德國（1992年）從總工資指數化轉向凈工資指數化，法國從工資指數化轉向美國式的混合指數化制度（1993年），即根據以前收入的工資指數化對個人待遇進行評估，然后根據價格指數化每年上調評級。相比之下，英國從待遇價格指數化和所有相關的閾值（經由它，在上世紀80年代和90年代，基本國家養老金大幅縮水），轉變為依據工資上調待遇的混合制度（2002年）。

指數化規則是養老金計劃的組成部分，屬于待遇確定制類型。在這一制度中，養老金待遇確定，并被指數化，以便提供一定數額的養老金，或者更確切地說，一定水平的退休待遇。然后，繳費率或稅率必須進行調整，以滿足制度當前的財務壓力。作為應對人口老齡化問題的一項新戰略，一些國家改變了這一邏輯，建立了名義繳費確定制計劃。在這些計劃中，由于各種原因，繳費率基本上是固定在一個不應超過的水平。待遇水平成為內生變量，考慮到在這種繳費率和現行制度的撫養比率下，對應為受益人提供的資金。意大利（1995年）和瑞典（2000年）公開采用了名義繳費確定制規則。德國在其指數化公式（2004年）中引入一個人口因素，在此基礎上，撫養比的提高會對待遇的提高產生反作用，這意味著德國的法定養老金計劃現在處于傳統的待遇確定型養老金計劃和名義繳費確定型養老金計劃安排之間。

在公共的現收現付養老金計劃中應用精算原則，以及從待遇確定型養老金制度轉變為繳費確定型養老金制度，都是受到私人的基金制養老金計劃特點的啟發。應注意到大規模的人口老齡化也可能導致基金制養老金計劃存在問題，但大規模的人口老齡化只對非基金制的養老金制度產生一階負效應（Sinn，2000；Storesletten，2000），學者們對于基金制是否為解決老齡化問題提供了一個有意義的選擇進行了深入的討論。

（三）發達國家社會保障制度向基金制轉變的可行性分析

當老齡化剛剛出現時，經濟學家們普遍認為，盡管非基金制回報率很低，但非基金制公共養老金計劃能夠有效地為所有這些計劃覆蓋的人群提供一定數量的養老金。這些制度繳費的內部收益率是工資的增長速率，預計在較長時期內將低于市場利率。許多經濟學家得出的結論是，將非基金制養老金制度轉變為基金制養老金制度，同時償還所有現有的非基金制養老金制度的債務，應該會帶來收益（Feldstein，1995）。然而，王云多（2017）和柳如眉、赫國勝（2017，2018）指出了這種觀點有缺陷。現收現付的養老金制度某種程度上體現的是代際之間效率，是一種代際之間財富轉移制度，將非基金的現收現付的養老金制度轉變為基金制養老金制度，不可能不損害至少一代人的利益。因此，與老齡化有關的負擔可以在未來幾代人、活躍的一代和退休的一代之間以各種方式分擔，但這種負擔永遠無法消除。

然而，盡管基金制并非絕對優越，但仍有充分的理由認為，因為人口老齡化和非基金制特點，相比待遇確定型養老金計劃中年輕人和名義繳費確定制計劃下老年人的養老金收益，基金制可以擴大養老收入的份額。除了考慮分散風險，這種政策的簡單邏輯是使用金融和實際資本作為人力資本的替代品，經由人力資本，現收現付制養老金計劃成為有效基金制。現在，后者越來越缺乏。因此，一些國家朝這個方向發展，在其公共養老金計劃內建立“人口緩沖基金”，如美國（1983年）、芬蘭（1997年）、法國和愛爾蘭（1999年）或西班牙（2001年）；建立新的補充公共養老金的強制性計劃，如丹麥（1999年）或瑞典（2000年）；或者像德國（2001年）或法國（2003年）那樣補貼私人的、自愿的條款。補充資金的目的是部分取代強制性的公共養老規定，確保個人真正參與可能變得重要，至少人們認為，通過現有職業或私人養老金計劃覆蓋的缺口，可以通過自動注冊來填補，就像英國（從2012年開始）那樣。當前的金融危機給我們上了重要的一課，即如何保護基金免受金融沖擊，通過審慎的監管來應對市場風險，但這并不意味著，在老齡化社會中，資金可以作為補充養老手段而被摒棄。否則，所有現有的安排都有特定的優點和風險，一個重要的問題是它們如何執行考慮到所涉及的交易成本和投資者的選擇范圍之間的潛在權衡，這在大多數情況下都需要看到。

三、人口老齡化對社會保障制度可持續發展的影響

（一）可持續性的定義

如果政策保持不變，老齡化的后果將威脅到福利方案的可持續性。當開始討論這些問題時，可持續性主要被視為一個政治類別，主要指似乎在政治上可行的繳款率和（或）福利水平的降低。與此同時，這一概念也被賦予一些經濟內容，建立在沒有資金支持的許多福利計劃基礎上提供的福利津貼構成了一種隱性的公共債務，并且認為政府在償還這種隱性債務和所有顯性債務時必須滿足跨期預算約束。預計開支增加如果不相應地增加繳款或稅收，隨著時間的推移，隱性債務將變得日益顯著。也可以直接計算現有福利方案所涉及的隱性債務的數額。

可通過可持續性缺口措施評估公共財政的長期可持續性與關注歐盟成員國的預期人口老齡化。這些措施的不同之處在于，在幾乎無限的時間范圍內，發達國家的所有主要部門預計將增加福利支出。因此，可持續性缺口相當于GDP的一個恒定百分比，為了遵守政府的跨期預算約束，必須根據基線或現行政策的情況加以改進。赤字比率的改善可以通過相應的支出削減或增稅來實現，可能通過行為改變而產生不對稱的影響，而行為改變在任何情況下都會引起這種影響，或者通過一種更廣泛的適合刺激GDP增長的政策來作為這些比率的參考數字。

（二）人口老齡化對社會保障支出的影響

為了說明整體公共財政的現況，特別是福利開支的長遠可持續性，回顧與年齡有關的公共養老金支出占國內生產總值百分比（見表3），可根據這些支出預測計算出養老金支出可持續性缺口。

在表4中，根據老齡化對與年齡有關的總支出的影響程度對各國進行排名。類似于根據可持續性缺口的大小進行排名，但不完全相同，因為后者受到公共凈債務數額的影響，這也反映了未來福利支出的預先籌資程度以及最初的預算狀況。該表顯示，在為未來制訂的實際政策中，預期的福利支出增長在大多數情況下遠小于純粹的人口趨勢（見表3）。特別是，在這些情況下，養老金改革對發達國家改善財政可持續性作出重大貢獻。另一個值得注意的是在老齡化壓力最緊迫的地區，改革似乎最為有力。

表4 經濟合作與發展組織國家與年齡相關的公共支出占GDP的百分比（假設在“恒定”政策下增加）

影響深遠的養老金改革通常分幾輪進行，其不利的一面是，預期替代率下降幅度如此之大，以至于未來的老年貧困問題成為許多發達國家關切的主要問題。為了在他們最近的養老金改革記錄中反映這一點，經合組織（2009年）引入了一個新的潛在改革目標，即規定的充分性。具有諷刺意味的是，列出的許多措施會在經濟等其他目標下再次被提及效率或財務可持續性。這指出了在制定不同國家推行的養老金政策綱要時肯定無法解決的物質沖突。在老齡化社會的這些相互沖突的目標之間取得適當的平衡顯然是一項政策制定的挑戰，需要在國家層面加以處理。可以在此補充的是，如果必須削減公共養老金以使其可持續，那么強制性補充儲蓄和延長就業期肯定是剩下的少數幾個選擇之一。

表4還顯示，預期衛生保健支出比公共養老金計劃增加得更多。此外，這些增長可能比純粹的人口趨勢所解釋的還要大（參見表1）。與實際政策有關的預測考慮到了另外兩個方面，這兩個方面可能會對未來的衛生成本產生影響。一方面，他們建立在這樣一個假設之上：隨著預期壽命延長，特定年齡的發病率會降低（因此，對于中年人來說，與年齡相關的健康成本和長期護理的普及程度會隨著預期壽命的增加而增加）。另一方面，這些預測還包括技術進步對醫療成本的上行影響不受人口變化的影響，但過去在許多國家都一直存在。如果醫療系統和公共財政壓力在人口壓力下越來越大，或者醫療進步會改變未來的方向。因此，關于公共衛生支出的未來演變有很大的不確定性。然而，值得注意的是，對衛生支出的長期預測通常假定醫療進步的成本副作用比迄今為止要小得多，它們涉及一個巨大的上行風險。

無論如何，衛生保健部門的成本控制是許多國家仍待解決的主要問題。同樣的情況也適用于長期護理，目前的支出水平較低，而與老齡化相關的相對增長比其他領域更為明顯。迄今為止，還沒有一個國家真正開始應對這些問題。至少，肯定沒有一個國家找到在不降低可用性和（或）服務質量的情況下避免持續意外的成本。理想情況下，應對醫療成本上升的前景可能意味著三件事，或者兩者兼而有之。人們可以設法減少目前交付和籌資系統中的任何效率低下現象。人們可以嘗試將醫療進步推向一個新的、節約成本的方向。或者，人們必須考慮如何支付昂貴的、高質量的醫療服務，并讓盡可能多的人能夠享受到這些服務——盡管老齡化帶來了財政壓力。因此，部分預供也可能成為保健和長期保健方面的一個問題，因為它已經在老年人的供應中。這種改革的分配方面可能比養老金方面更加微妙。考慮到這種復雜性以及目前各國安排的多樣性，顯然沒有一個放之四海而皆準的解決辦法，受影響最嚴重的國家可以簡單地相互借鑒。

四、結 語

在重新組織代際分配基礎上，本文在此討論的所有改革方案或多或少都適合減輕發達國家老齡化的不利后果。在大多數國家，人口老齡化不可避免。更高的移民數量可以減緩老齡化進程，在老齡化嚴重的國家，這很可能有利于緩解老齡化。然而，需要大量移民到發達國家，而且移民的時間和地域分布非常特殊，才能使目前的人口撫養比率隨時間保持不變。進一步注意事項與移民的技能構成有關。提高生育率，尤其是在生育率已降至極低的國家，作為一種直接減緩老齡化的方法。但是由于人口過程的慣性，今天出生的孩子數量的增加只會影響15-20年后的撫養比率，這種影響在30年或更久之后才變得相當可觀。盡管如此，生育率可能是人口老齡化的一個決定因素，受發達國家活動的影響，在某種程度上應該被糾正。

既出于效率的原因，也出于公平的原因。因此，本文將討論這一點及其潛在的政策影響，作為總結以往考慮的展望。公共的現收現付社會保障制度是對私人代際交易制度的干預，該計劃涵蓋了與年齡相關的開支——最著名的是養老金，但也包括醫療費用或教育。它們對基于儲蓄、貸款和保險的市場化安排的干擾不亞于基于家庭內部的交易對傳統安排的干擾。事實上，為老年人提供的現收現付公共養老金計劃正在模仿這些家庭內部安排的邏輯，允許對教育投資的不幸結果提供保險；然而，他們這樣做的方式并不完美。與此同時，它們實際上由人力資本提供資金，這些人力資本體現在那些需要為未來的福利買單的人身上。

因此，按慣例設計的現收現付養老金計劃的問題在于對于所涵蓋的個人而言，它們沒有提供任何激勵措施來投資于下一代納稅人的人力資本。福利權益本質上是根據已繳付的財政供款數額或已繳付會費的年數來分攤。因此，撫養孩子和投資于教育可能會減少一個人自身的福利權利，而這可能會產生巨大的財政外部性，有利于這些制度的其他受益人或納稅人。的確，通過在教育、兒童福利、兒童保健等方面的稅收資助的公共支出，這種財政外部性可能會變得更小。然而，在那些養老和健康保險制度慷慨、現收現付的國家，所有這些措施的總體效果仍然遠遠低于將兒童作為照顧老人和公共養老金及健康資金來源的價值。

假設人們生兒育女的原因之一是與養老相關的投資動機，經濟理論明確預測這種財政（凈）外部性對生育率的負面影響。看來這種效果引入和擴大無資金來源的公共養老金也具有經驗意義。盡管這并不能完全解釋大多數發達國家生育率的下降。在任何情況下，這種推理都會導致重新考慮發達國家干預代際交易領域方式的效率問題。一個平行的推理是關于公平，無論是在代際的還是在內部的維度。在傳統的現收現付養老金計劃中，所有的養老金繳費者都必須為正在領取養老金的老一代人支付養老金。為了給他們自己將來的福利權利作出規定，他們還必須對兒童和他們將來的收入能力進行投資。然而，這一要求并沒有反映在現收現付養老金的傳統設計中。基本上，平均孩子數量較少的幾代人減少了這種投資。縮減他們的平均福利津貼，例如，從固定供款計劃轉為非固定供款計劃，或延長他們的有效期限。因此，生活可以被認為是適當的（盡管將公平準則應用于代際背景在概念上是困難的）。但由于有些人仍然有兩個或兩個以上的孩子，而另一些人只有一個或沒有孩子，前者有效地提供了后者的養老金，公平考慮建議進一步修訂當前的制度。

減少兒童的財政外部性以及所涉及的再分配的一個自然辦法是調整未供款養老金計劃的傳統設計。為了從根本上解決這個問題，可以通過按照兒童人數或其子女對兒童的貢獻來區分個人應享福利權利退休金計劃。當（較高）部分未供款的養老金應享權利與兒童有關，而由于人口原因，平均養老金待遇必須減少時，這可能產生兩種行為后果，這對發達國家的老齡化后果有利。首先，它可能意味著，為了解決老齡化問題，需要更多地補充儲蓄，而這些儲蓄實際上集中在那些幾乎沒有孩子的人身上。一般來說，這些人應該有更多的資源可以這樣做。其次，它可能有助于恢復目前的低生育率，提高發達國家在更遙遠的未來的可持續性。