“房住不炒”定位下的商品房備案監督

徐金鵬

摘要：2016年12月，中央首次提出把“房子是用來住的，不是用來炒的”作為房地產市場平穩健康發展的定位，黨的十九大進一步明確“房住不炒”。房地產管理部門應通過行政管理手段的有效干預，使房地產市場更加平穩有序，讓炒房者無計可施，為實現“房住不炒”定位創造性地履行好房產管理部門的監管職責。

關鍵詞：房地產;備案;監督

中圖分類號：F293.33

文獻標識碼：C

文章編號：1001-9138-（ 2019） 04-0023-25

收稿日期：2019-03-15

住房問題長期受到政府和群眾的關注，不僅僅因為住房是促進社會經濟發展的重要支柱，更是因為住房事關人民群眾福祉，是人民群眾分享改革紅利、追求幸福生活的重要元素。2016年12月，中央首次提出把“房子是用來住的，不是用來炒的”作為房地產市場平穩健康發展的定位，黨的十九大進一步明確“房住不炒”。近年來，從中央到地方，住建部門始終貫徹房地產市場的定位思想，堅持調控目標不動搖，在今年全國住建工作會議上，強調“繼續保持調控政策的連續性和穩定性”，把“穩地價、穩房價、穩預期”作為2019年樓市調控的工作目標，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”是當前和今后一段時期房地產市場的新常態。

強化和發揮房地產市場監管職能和作用是遏制炒房的有效手段。所謂炒房，是指利用商品住房（不以居住為目的），短期內通過低價買入、高價賣出，進行轉讓交易并從中牟利的行為。炒房交易的對象主要是預售商品住房（增量房）。炒房是市場經濟發展到一定時期的產物，本質上是一種投機行為，為房價虛高和哄抬房價起到了推波助瀾的作用，從而導致商品住房背離其居住屬性，擾亂房地產市場秩序。如何遏制“炒房”，實現“房住不炒”，需要綜合施策，對癥下藥，本文就房地產管理部門通過預售商品房的備案審查和監督遏制“炒房”行為作一探討。

1 商品房預售合同備案的法律依據及特點

商品房預售合同備案是我國對房地產市場管理的重要手段之一，抓住備案審查這一環節就抓住了房地產市場監管的“牛鼻子”，是限制和打擊炒房諸多手段與環節的重要行政措施。備案登記是備案審查制度的基礎性環節，商品房預售合同備案登記，是指房地產開展企業取得商品房預（銷）售許可證后，與商品房預購人簽定預售合同（網上簽約），由房地產開發企業向房地產管理部門申請辦理備案登記手續。其主要法律法規依據是：《城市房地產管理法》第45條“商品房預售人應當按照國家有關規定將預售合同報縣級以上人民政府房產管理部門和土地管理部門登記備案”;《城市房地產開發經營管理條例》第27條第2款“房地產開發企業應當自商品房預售合同簽訂之日起30日內，到商品房所在地的縣級以上人民政府房地產開發主管部門和負責土地管理工作的部門備案”;《城市商品房預售管理辦法》第10條“商品房預售，開發企業應當與承購人簽訂商品房預售合同。開發企業應當自簽約之日起30日內，向房地產管理部門和市、縣人民政府土地管理部門辦理商品房預售合同登記備案手續”。可見，商品房預售合同備案登記有兩個特點，一是具有行政強制性，是行政機關對商品房預售行使監管職權的主要手段，是一種行政管理行為，二是商品房預售合同登記備案是開發企業（預售人）一方應當履行的報備義務，是開發企業自覺接受監管的行為之一。商品房預售合同備案登記的主要曰的是防止開發企業“一房兩（數）賣”。

2 商品房預售合同備案制度漏洞及表現

實踐中，炒房人正是窺見了備案登記的制度漏洞，主要為兩類形態：一是規避備案登記審查。不少開發企業為了追求利潤最大化，利用自身在商品房買賣中的強勢地位，常常欺騙、欺負預購人，規避、甚至逃避行政機關監管，在取得商品房預（銷）售許可證后，利用一切手段進行廣告炒作、饑渴宣傳，提高商品房增值預期，在正式簽訂商品房預售合同前，簽約商品房認購協議書（意向書），收取定金，穩定客源，通過哄抬房價，為“炒房客”打開方便之門。二是利用注銷預售商品房合同備案登記尚無明確法律法規依據的方法，或通過預售商品房再轉讓在法律法規層面上尚具有不確定性，進行炒房（炒樓花）。有的開發企業利用注銷商品房預售合同備案登記，為投機人提供預售商品房轉移交易條件，通過提高房價預期，放縱炒房行為，讓“投機人”從中牟取暴利。

兩類炒房行為日的都是試圖逃避行政機構監管。首先，商品房認購協議書（意向書）是有購房意愿的公民（群眾）有意向購買特定的某單元商品住房（在建并取得預售狀態）與開發企業簽訂的書面文書，主要表現為協議、定金收據等二一般情況下，該書面文書是開發企業宣傳、介紹商品房項目，主要條款明確，由預購人認可并支付定金的行為而形成。有的書面文書（協議）還設定了分期付款的時問、違約金等條款。商品房認購協議書（意向書）是否具有合同效力，本文不作分析。但對認購協議書的執行（市場行為），兇未取得房產管理部門的備案登記證明，房產管理部門對此還缺乏有效的行政監管手段。因此，“炒房客”（房地產經紀機構從業人員與開發企業商品房預售人員惡意串通，利用房價快速上漲時間差或開發企業促銷優惠）借機炒房，坑害消費者利益，從而實現炒房牟利的目的。

另一類是轉讓預售商品房或注銷商品房預售合同備案登記.、主要是指預購人通過轉讓已備案登記的商品房預售合同，逃避納稅環節，直接轉讓給新的預購人，從中獲得差價利益：即在沒有物權流轉的情況下，從預售合同到合同轉讓，實質上是債權的轉讓，從而實現炒房的目的。對于預售商品房再轉讓，實踐中難以制止，普遍認為符合《民法總則》《合同法》關于民事行為意思自治和協商一致的原則。然而《城市房地產管理辦法》第38條第6項規定：“未依法登記領取權屬證書的房地產，不得轉讓”。該法條對預售商品房（暫無產權證）再轉讓作了禁止性規定，但沒有實施細則和進一步司法解釋，因而對于暫無產權證預售商品房行政機關普遍不予辦理交易手續（在建工程整體轉讓的除外），不予髓記產權（預告登記除外）.同時該法第46條留了一個尾巴，規定：“商品房預售的，商品房預購人將購買的未竣工的預售商品房再行轉讓：的問題.由國務院規定”。但國務院至今未作法規或規范性規定，只地2005年《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于做好穩定住房價格工作意見的通知》（舊辦發[ 2005] 26號）巾第7項意見“切實整頓和規范市場秩序，嚴肅查處違法違規銷售行為”中明文指出：“根據《中華人民共和國城市房地產管理法》有關規定，國務院決定，禁止商品房預購人將購買的未竣工的預售商品房再行轉讓”但這一禁止性規定很難落地操作，實踐中，預售商品房再轉讓行為大量存在，當然也是炒房行為發生的主要表現形式，符地房產管理部門在國務院未作出明確法規性規定之前，上海市、廈門市、北京市等地曾出臺相關規定，完善監管秩序2018年以米，高郵市也作出積極探索，既利用好現行的法律法規，義實行預售商品房再轉讓的行政手段救濟，既要保護和尊重合同轉讓行為的意思自治原則，義要打擊惡意再轉讓的炒房行為。

3 商品房預售合同注銷備案登記及監管

只要房價上漲過快，有利可圖，炒房投機者都會想方設法，甚至不擇手段，利用法律法規的不完善、小配套，對抗叫法機關、行政機關的監管實踐巾，常常避開預售商品房房轉讓的禁止性規定，通過注銷備案登記審查，實現商品房退還開發企業再預售，讓市場無形之手與政府有形之手共同發力，遏制炒房行為，維護房地產市場秩序。

注銷備案登記與備案登記是相對的，備案登記是基于商品房預售合同簽訂后房產管理部門實施行政管理的手段，注銷備案登記則是基于原商品房顱售合同的解除或撤銷，而合同的解除或撤銷，是有法律規定的，依法解除或撤銷合同的，就可以注銷備案登記但基于炒房的目的，預售人申請注銷備案登記，或者變更備案主體，房產管理部門應予嚴格審查把關監督，臨管的目主要是有效促進轉讓交易商品房稅源征收;維護房地產交易秩序，預防一房數賣;嚴打炒房行為，嚴控投機者牟取不當利益。實踐中，是否可以注銷商品房預售合同備案登記，可分為三種情況：一是法定的合同解除或撤銷，應予注銷預售商Ⅲ房合同備案登記（退房）.如《合同法》第94條相關情形：預購人辦理房屋抵押貸款手續未獲批準的;因預購人或其冢庭重大疾病或重大意外急需資金的;因預購人死亡、其繼承人要求解除的;如《合同法》第54條相關情形：依生效的法律義書明確合同解除、撤銷或者無效;還有《商品房銷售管理辦法》第24條開發企業變蜓規劃設計的;《房地產開發經營管理條例》第32條房屋建筑質量不合格的。二是預售人、預購人雙方協商一致，無炒房目的解除合同的，預售商品房合同備案登記可以注銷或變更如父母子女間、夫妻之間，特殊情況下，祖父母與孫子女之間需要變更姓名的;在同一商品房開發項目換購其他商品房的;夫妻雙方婚姻關系解除，需要變更為其中一方的;多個預購人減少為其中個別預購人需要變更的。三是帶有炒房目的或規避稅費繳納的，一律不予辦理注銷備案登記如已經全額分期付清（或一次性付清）預售房款;商品房已經竣工驗收合格并并交付（轉為現房銷售的）;已經辦理預告登記手續的;執行限購政策情況下，已購買兩套以}：住房的等情形通過行政管理手段的行效干預，使房地產市場更加平穩有序，讓炒房者無計可施，為實現“房住不炒”定位創造性地履行好房產管理部門的監管職責。