國家中心城市建設背景下鄭州大都市區發展策略分析

王嘉文

摘 要：2016年10月，河南省第十次黨代會提出建設“鄭州大都市區”的宏偉目標，隨后，鄭州市被國務院確定為國家中心城市。2017年1月，國家發改委批復了《中原城市群發展規劃》，要求鄭州市要與周邊城市融合發展，共同推進鄭州大都市區建設。在此背景下，本文探討鄭州大都市區的建設路徑，并試圖提出發展對策，具有重要的現實意義。

關鍵詞：國家中心城市;鄭州大都市區;建設路徑

中圖分類號：F127? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1671-0037（2019）4-48-6

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.04.008

1 研究背景

2003年，時任河南省委書記的李克強同志提出“再造一個新鄭州”的宏偉目標。2012年，鄭州市提出并制定了一個“鄭州都市區”的規劃，在“國家中心城市”的國家戰略輻射下，鄭州都市區“一主一城三區四組團”的規劃已初見規模。2017年1月，國家發改委批復的《中原城市群發展規劃》，要求鄭州市和周邊城市實現融合發展，共同推動鄭州大都市區建設。此外，跨區域如何實現協同一體化發展，也是目前研究的熱點。

2 國家中心城市的概念、設立依據與設立標準

2.1 國家中心城市的概念

實際上，在國際上是沒有“國家中心城市”這個概念的，比較接近的概念是“世界城市”。目前普遍承認的世界頂級城市只有3個，分別是紐約、倫敦和東京。當然，在國際上，世界城市也是分級別的，比如說法國的巴黎、瑞士的日內瓦、韓國首爾等也叫世界城市，但其層級略低于世界頂級城市?，F在國際上普遍認為，如果今后還有城市能夠入圍世界頂級城市之列的話，那么下一個最有可能的就是上海。

我國住房和城鄉建設部在2007年編制的《全國城鎮體系規劃》中首次提出國家中心城市的概念，對國家中心城市的定義是“全國城鎮體系的頂級城市”，其特征一是具有中心性，即行政、經濟、金融、創新、文化中心和交通樞紐;二是具有國際性，即承擔一定的對外交往功能，成為發展外向型經濟、對外國際交流的門戶型城市。

2.2 鄭州市成為國家中心城市的依據

2.2.1 中心節點原則。根據區域經濟學當中的“中心地”原理，國家中心城市位于城市規模金字塔的頂尖部位，故應在城市網絡中發揮樞紐節點的作用，體現在3個方面：交通樞紐、市場中心、網絡中心，即應該具有很好的區位條件。

2.2.2 國家戰略原則。從全國范圍來看，具有交通樞紐中心地位的城市很多，但并不是所有的交通樞紐城市都能被稱為國家中心城市。國家戰略原則就是根據國家在一定時期內的發展戰略，緊密地結合國家的戰略，為國家的大戰略來服務[1]。依據國家戰略原則設立的國家中心城市是基于國家要津、體現國家意志、肩負國家使命的，代表國家形象，對于躋身國際競爭領域具有重要的促進作用。

2.2.3 引領發展原則。國家中心城市的自身發展固然重要，但引領周邊地區協同發展更重要。除鄭州市以外，鄭州大都市區也要發展輻射周邊的新鄉、焦作、洛陽等地區，由于鄭州大都市區處在整個中原經濟區、中原城市群的中心位置，是整個中原經濟區的經濟中心、創新中心和文化中心，所以其輻射范圍應該更大[2]。

2.3 國家中心城市的設立標準

在國家中心城市標準設立過程中，研究者們參考英國著名規劃大師彼得·霍爾提出的世界城市的幾個標準，即國家的主要政治權利中心、國家貿易中心（包括港口、鐵路和公路樞紐、大型國際機場）、銀行和金融中心、人才聚集中心、信息匯集和傳播中心以及人口中心[3]。由此，國家中心城市應該具備以下功能，也是國家中心城市的設立標準。一是政治功能，是一個區域內政府管理機構所在地;二是經濟功能，該城市能夠組織經濟活動和配置經濟資源;三是社會功能，該城市應具有國家影響力，是擁有跨區域影響力的高等級公共服務中心;四是文化功能，能夠代表一個地區的歷史文化地位和特色;五是開放功能，能夠承擔國際交往的窗口和戰略平臺作用。

2.4 國家中心城市的歷史沿革

國家中心城市的形成與發展和我國區域空間格局變化分不開。改革開放之前，我國的中心城市只有北京市和上海市;改革開放之后，東南沿海首先崛起，廣州和深圳兩市的地位大幅提升;西部大開發戰略提出以后，重慶市的地位也提升了。國家中心城市的形成是城市本身發展的必然，也與區域發展相互依存的。

我國最早提出的中心城市是北京市、上海市、天津市、重慶市，后來增加了成都市。2010年的《全國城鎮體系規劃》把中心城市分成兩個層級，分別是國家中心城市和區域性中心城市。區域性中心城市是按照每一個大區域設立一個中心城市，如東北地區的沈陽市、華東地區的南京市、華中地區的武漢市、華南地區的深圳市和西北地區的西安市等。

2016年我國提出了新的國家中心城市的分類，新概念中把國家中心城市分為兩個層次，分別是全球城市和國家中心城市。第一層級是全球城市，也就是現在俗稱的“一線城市”，如北京市、廣州市、上海市、深圳市;第二層級是目前包括鄭州在內的8個國家中心城市。

當前，國家的“一帶一路”倡議進入實施期，區域經濟發展呈現多樣化態勢。如果把“一帶一路”“四大板塊”“城市群建設”等大的舉措有機地結合在一起，一個關鍵點就是加快中心城市建設。例如，“一帶一路”倡議實施以來，沿海主要中心城市都受到很大的帶動，最活躍的應該是珠三角地區，位于長三角地區的“杭州灣區域”概念也開始提出，青島—連云港區域帶也提出要建設“一帶一路”海洋路線，而內陸城市通過歐亞路橋與歐洲加強貿易聯系，新疆、內蒙古等地區的口岸城市更是獲益良多。正是因為這樣大的空間格局在不斷變化，發揮國家中心城市的輻射優勢就成為一種必然趨勢。

截至目前，國家中心城市的設立已不滿足只有8個城市，擴容的呼聲日益高漲。原因有4個方面：一是產業轉移需要，目前國內經濟特別是產業大空間上的轉移趨勢已經十分明顯;二是多支點區域發展的思路;三是新一代的城市群發展開始逐漸成熟。我國最早只有京津冀、長三角、珠三角3個城市群，隨著中部崛起和長江經濟帶建設，關中平原城市群、中原城市群等都開始形成。四是產業發展和創新驅動，“雙創”需要有一個創新的動力源泉，這個動力就源于那些具有科技、文化、創新實力的中心城市。

3 鄭州市的區位優勢

3.1 龍頭優勢

鄭州市是中原城市群和中原經濟區的龍頭城市，按照《鄭州大都市區空間規劃（2018—2035年）》，鄭州市的產業、交通等領域進一步融合，龍頭優勢更加明顯（見表1）。在河南省第十次黨代會上，時任河南省委書記謝伏瞻明確指出：要推動周邊城市與鄭州市融合對接，加快鄭汴、鄭新、鄭許、鄭焦融合發展，建設組合型大都市區。這不僅與國務院批準的中原城市群發展規劃相符，也明確了以鄭州市為龍頭城市、帶動周邊城市協同發展的新模式。

在國家中心城市建設的背景下，鄭州市在區位優勢上有兩大變化：一是空間面積的急速增長。截至2018年底，鄭州市域城市建成區面積合計1 055.27km2，相較2017年增長了224.3km2;二是外向經濟模式初步成型。城市規模的擴大，可以吸引多種經濟模式進駐，打造多生態經濟綜合體。近年來，鄭州市通過招商引資以及打造保稅區、自貿區、航空港綜合實驗區等一系列努力，打造了內陸地區對外開放的模式，融入了“一帶一路”倡議。

3.2 人口優勢

鄭州市是我國第七大人口流入城市，截至2018年底，鄭州市區的流動人口每年以25%的速度遞增，速度僅次于上海、北京、廣州、深圳等城市;鄭州市中心城區常住人口超過600萬，人口密度僅次于廣州市，居全國第二位，鄭州市人口虹吸效應明顯，龍頭帶動作用顯著。根據2018年國家統計局數據顯示，目前，河南省總人口為10 906萬人，其中常住人口9 065萬人，位于城鎮的常住人口為4 967萬人，常住人口城鎮化率為51.71%，比2017年末提高1.55個百分點。這表明，大量農業核心區居民在向城鎮遷移。根據從業人口比例要與三次產業結構比例相適應的規律，這些農業核心區的絕大部分人口要遷移到產業基礎和配套條件較好的大規模工業化地區[7]。所以，發展以鄭州市為核心的組合型大都市區來吸納這些遷移人口是最合理的政策選擇。

3.3 交通優勢

鄭州市地處中原，高速公路發達，綜合交通運輸通道高效而便捷，跨行政邊界的公交、地鐵、城際鐵路等交通便利，“米字型”高鐵向中國的四面八方延伸，這些“大交通”舉措確保了區域內人口的通勤性流動普遍化和常態化，最終都將形成城市的核心競爭力。

3.4 產業優勢

鄭州市地跨黃河和淮河兩大水系，南水北調中線工程跨境而過，自然條件相對更適合大規模工業化發展和城鎮化建設，自古便是經濟集聚中心。進入21世紀，鄭州市抓住機遇，確定了以新一代信息技術、生物、新材料、高端裝備制造、新能源、節能環保和新能源汽車七大新興產業為主的發展目標，打造全國的文化中心、創新中心、制造中心[8]（見表2）。

3.5 開放優勢

鄭州市是新絲綢之路的起點，這對鄭州市的開放發展有著非常重要的作用。另外，鄭州城市名片現已更新為中歐班列、跨境E貿易、航空港、物流中心等。其中，從2013年7月18日鄭歐班列開始運行以來，鄭歐班列的運輸量接近全國所有中歐班列的30%，貨量則近40%。2016年，鄭州跨境電商進出口單量達到8 290.3萬包，交易額達到64億元[9]。實力的提升和空間的翻番是鄭州市整體發展的一個標志，是15年來鄭州市所創造的奇跡，也是鄭州市對外開放發展的必然結果。

3.6 政策疊加優勢

中部地區包括鄭州大都市區的崛起有一大批利好政策和國家戰略加以支撐。例如，從開始的中原崛起，到糧食生產核心區、中原經濟區、鄭州航空港經濟綜合實驗區，再到國家中心城市、新絲綢之路、鄭歐班列、鄭洛新國家自主創新示范區、河南自貿區、中原城市群等先后十幾個國家級或省級戰略規劃，形成了獨有的政策疊加優勢，給鄭州市帶來了非常多的發展機遇。

城市的發展要創新，創新需要科技的支撐。在科技政策方面，鄭州市聚焦“四個一批”，促進“四個融合”，強化科技引領的意識，做好、抓好、落實好政策疊加優勢，促成了一大批科技成果落地轉化（見表3）。

4 鄭州市作為國家中心城市所面臨的挑戰

4.1 城市定位變化

鄭州城市定位的變化即從區域性中心城市向國家中心城市的躍升。城市定位提高之后，鄭州發展的歷史使命就發生了變化，城市責任也增加了。因此，對于城市本身發展的要求也自然而然地提高了，在鄭州大都市區今后的發展中，城市發展水平和質量要提高，城市輻射能力也要提高，這是鄭州市作為國家中心城市面臨的首要挑戰。

4.2 空間變化

鄭州市成為國家中心城市后，輻射帶動空間相比之前更廣了。以前鄭州市輻射的是中原地帶，準確地講就是緊鄰周邊的9個城市，進而帶動全省發展;現在鄭州市輻射的是中原經濟區，是廣義的“中原城市群”，準確地講是涵蓋整個河南省，進而輻射周邊4個省。新的中原城市群面積約28.7萬km?，年GDP為5.56萬億元，僅次于長三角、珠三角、京津冀，位居全國第四位，為中國經濟第四增長極。鄭州市輻射的范圍由原來的中原城市群擴大為一個“大核心區域”，這也是鄭州大都市區的建設理念。鄭州大都市區應該在整個新的中原城市群當中起到引領發展的支點作用[4]。近年來，鄭州市發展勢頭比較強勢，但和周邊省會城市相比，經濟實力還須繼續加強，爭取達到“老牌”國家中心城市的“萬億”以上GDP標準[5]。

4.3 發展動力變化

由于我國規模化進程遠沒有結束，所以我國經濟未來的空間分布應該是從東向西逐步推移，而未來中部地區在國家戰略中的使命應是國家重要的制造業中心。正因如此，鄭州市成為國家中心城市以后，發展動力需要轉換。長此以往，鄭州市的投入以要素投入為主，以粗放型的經濟增長方式支撐城市發展。如今，鄭州市跟隨國家政策導向的指引，制定符合自身優勢的產業發展規劃，加大科技投入及成果轉化力度，以先進制造業支撐城市綠色發展。

4.4 產業結構變化