政治行政二分視域下高等教育“管、辦、評”分離改革的思考

摘 要 現代高等教育具有雙重屬性：一方面與理論探索、科學研究密切相關，具有客觀性;另一方面對社會經濟發展影響深遠，具有公共屬性。本文以古德諾的政治行政二分理論為理論基礎，緊緊把握高等教育的雙重屬性，探索在高等教育職能分離改革過程中意志表達與意志執行充分協調的前提下，實現行政效率的路徑。

關鍵詞 高等教育 政治行政二分理論

中圖分類號：G649.2文獻標識碼：A

一百年前古德諾針對政治對行政的過度控制問題提出了政治行政二分理論，希望實現在政治與行政協調統一的前提下，將行政管理職能獨立于政治職能，進而保證行政效率與民主的同步。我國高等教育體制改革過程中同樣面對著民主與效率的博弈，古德諾的政治行政二分理論或可以提供現階段改革的思路。

1加強基層黨組織建設

中共中央辦公廳2014年10月印發的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》無疑是對此問題在理論和制度層面的優化。該意見第一部分和第二部分關于黨委領導和校長負責的主要方式和內容做出了明確規定，對“黨委領導什么、怎么領導”和“校長負責什么、如何負責”進行了明確。并在此基礎上強化領導班子的分工負責，健全黨委書記和校長溝通制度，加強領導班子協調配合。

總之，根據古德諾的二分理論，在高等教育領域內實現職能分離改革的首要前提是鞏固和加強黨的領導力量以保證領域內各部分的充分協調：

加強黨員領導干部的政策學習，提高思想政治水平。“管、辦、評”分離狀態下，政府、高校和第三方機構趨近于平行獨立的態勢，黨組織協調路徑的核心就是利用黨員領導干部在職能部門與黨組織中的雙重身份，用黨的思想理論，用黨的方針政策，用黨員對黨的忠誠保證在具體履行職能的過程中保證思想上、行動上的統一協調，最終保證意志表達-執行鏈的暢通。尤其是在職能分離改革過程中出現的權力旁落、利益流失的問題，更需要黨員領導干部提高思想覺悟，從大局出發，積極配合相關機構的職能調整。

強化各級黨員會議的作用。黨組織協調路徑不僅需要黨員的思想理論素養，還需要在實踐中針對實際情況召開黨員會議，經過全體黨員集體研究，在保證科學民主的前提下盡可能確保在各級黨組織內部形成統一、一致的意見，并將這種觀點貫徹到具體職能崗位的意志表達與意志執行中，以確保意志執行過程對意志表達的充分還原。

進一步加強高校黨委建設。高校黨委是高校的領導集體，實際擁有高校最高決策權，擴大高校黨委委員的來源范圍，在高校黨委內部形成來自“各條戰線”利益表達的集合有利于提升決策成果的惠及范圍。

2優化高校章程制度

高校章程制度調整從本質上說是通過規范的程序提升其法律效力，從而在相關法律體系的框架下對外明確高校的獨立法人地位，確保高校的自主辦學權力，并作為處理各項高校內部事務的最高憲章。

高校章程應由高校自主起草，經同級人民代表大會審議通過后在所屬行政主管部門備案。一方面人民代表大會是國家權力機關，由其審議通過可以使章程對外具有法律效力，在事實上建立高校對人大負責的新關系鏈，從而平衡行政權力對高校事務的干涉，最大程度的保障高校獨立辦學的權力;另一方面高校章程的效力必須在完整的高等教育法律體系框架下才能真正得以保證，人民代表大會需要維持整個高等教育法律體系的層次性。

在各高校成立以高校黨委會為主體，教職人員、學生等多方利益相關主體共同參與的章程制定委員會具體負責章程的草擬。既要發揮黨委的統籌領導作用，同時也要綜合各方意見的表達，最大程度的提升章程對各方利益訴求的滿足。

高校根據自身情況，明確章程制定、修改的條件和程序以及在法律范圍內對違反既有章程主體的相關罰則。

3區別管理“執行機關”與“行政管理機關”

古德諾將政府部門劃分為執行機關和行政機關，前者是“對國家意志的執行進行全面監督的機構”，后者是“致力于政府的科學活動、技術活動以及可以說是商業活動的機構”。

關于執行機關。由于“具體立法和對立法執行施加的司法控制，不足以在表達國家意志的政府機關和執行這種意志的政府機關之間達成協調一致”，從職能定位來說，執行機關更注重對國家意志表達的絕對服從，并積極履行在執行過程中的組織、監督職能以保證意志實現過程中的完整性。因此對于民治政府而言，縮短執行官員的任期，“通過頻繁的選舉對他們頻繁的施加控制”是實現國家意志與執行的協調統一的必要選擇。

關于行政機關。政府組織中的這一部分主要針對“半科學、準司法和準經濟活動或商業活動“等對國家真實意志的表達影響微乎其微的專業職能。由于履行這種職能需要源自長期實踐帶來的豐富經驗和判斷力，因此需要一支完全不受政治影響的政府代理人隊伍以保持公正無私的態度以及盡可能提高辦事效率。因此“合理的長期任期是絕對必要的”。

我國目前的高等教育領域涉及的政府部門主要是人民政府下設的教育部或教育廳、教育局。高等教育“管、辦、評”分離改革有必要對教育行政主管部門進行分類管理，這在“管、辦、評”分離“無錫模式”中關于學校管理中心獨立于教育局的試點中就已經得到驗證。目前教育行政部門以教育部為例主要包括政策研究與法制建設司、發展規劃司、人事司等執行機關以及基礎教育司、高等教育司、直屬高校工作司等等行政機關，改革可以針對現有部門根據專業程度的不同獨立出下轄高校管理中心作為公辦高校的出資人、舉辦者，具體負責管理高校的人員與資金等事務，對于高校管理中心應增強部門的崗位的穩定性延長任期，考核晉升尺度突出專業特點，加大工作的自由裁量空間。而對于作為執行機關的原教育行政部門的剩余部分，人大應通過加強相關法律制定、集中人事考核權等方式加大對其控制力度，并適度縮短任期，適時根據政策調整實現相關人員的最優配置，確保行政部門的意志最大限度的遵循人大的意志表達，進而規范其意志執行職能。

作者簡介：張珍（1990.5-）女，漢族，陜西咸陽人，碩士，陜西工業職業技術學院，研究方向：電子商務。

參考文獻

[1] 弗蘭克·古德諾.政治與行政——政府之研究[M].北京：北京大學出版社，2012：14+69+79.