中部地區大城市農民工市民化的障礙與路徑
——基于對鄭州市509位農民工的調查分析

陳文峰

(商丘師范學院 測繪與規劃學院，河南 商丘 476000)

農民工市民化是指離開原居住地半年以上并在城市務工經商的農民逐步向城市居民轉化的過程，是農民身份向城市居民身份的徹底轉化[1]。具體包括居住在農村向居住在城市社區的轉變、農村戶口向城市戶口的轉變、由農業生產向非農業的生產的轉變、由農村生活方式、思維方式、行為習慣和社會組織形態向城市的轉變等四方面內涵，其中生活方式和價值觀念的轉變是農民工市民化的最高判斷標準。自21世紀90年代以來，我國的農民工市民化問題逐步得到國內外社會學、經濟學和地理學領域眾多學者的關注，已在農民工城鄉遷移的區位選擇[2-3]、農民工遷移的制約因素與市民化轉型的障礙[4-8]、農民工市民化的策略和制度變革等方面[9-12]積累了不少成果，但多數研究還停留在理論探討或宏觀層面的實證分析，少有在省域或城市層面上對農民工市民化相關的論題的實證研究[13-14]。農民工市民化的本質是人口的城市化，當前在城市就業的農民工雖已實現了職業和居住地變遷，但生活方式、價值觀念并未徹底發生轉變，也沒有獲得與城市居民同等的待遇，農民工市民化是我國內涵式城市化的關鍵和難題。尤其自改革開放以來大部分農村在經歷了以家庭聯產承包為代表的土地制度變遷和農用中、小型機械廣泛地普及之后，其農業生產率提高的潛力已非常有限，今后一段時期農村經濟的發展必須轉移和解放大批農業剩余勞動力，農民工市民化不僅有利于農村剩余勞動力的轉移，而且是農村經濟發展和農業產業結構調整的重要途徑，有利于農民收入水平的提高、生活水平的改善和城鄉差距的緩解。

位居中部地區的河南省是我國的人口大省、農業大省和勞動力輸出大省，經濟發展水平相對較低，城鎮化水平較為落后，在全面加快推進工業化、城鎮化發展的宏觀背景下，河南省《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《中原經濟區建設綱要》中也明確提出加快推進新型工業化、新型城鎮化和農業現代化進程，積極探索一條不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的“三化”協調科學發展的新路子，而在此過程中，農民工市民化問題則是貫穿于工業化、城鎮化和農業現代化過程的關鍵環節和中原經濟區建設的關鍵任務之一。鑒于此，通過在對河南省首位中心城市鄭州市轄區范圍內的農民工實地調查和對農民工市民化過程中所遇到的障礙因素分析的基礎上，探索農民工市民化的路徑和實現策略，以期化解農民工進城的各種個人、社會和制度性障礙，推進農民工市民化轉型，進而為推動河南省的城市化進程和社會轉型提供有益的理論和實踐參考。

一、社會調查基本狀況

本次調查由筆者組織的在校的30多位鄭州籍本科生完成，共發放問卷750份，收回634份，收回率為84.53%，有效問卷509份，占回收問卷的80.28%，接下來的分析均以有效問卷為分析樣本。

從性別結構看，涉及男性338人，女性171人，占比分別為66.4%和33.6%。

從婚姻狀況看，涉及未婚人員118人，已婚人員391，占比分別為23.18%和76.82%。

從年齡結構看，25歲及以下占20.24%，26-30歲(含30歲)之間的占23.18%，31-40歲(含40歲)之間的占30.26%，41-50歲(含50歲)之間的占20.62%，50歲以上的占5.70%。

從受教育程度看，小學及以下水平的占47.54%，初中文化水平占41.53%，高中及中專水平占9.36%，大專及以上水平占1.57%。

從收入狀況看，月收入在1 000元及以下的占9.43%，1 001-1 500元之間的占33.79%，1 501-2 000元之間的占34.19%，2 001-3 000元之間的占13.75%，3000元以上的占8.84%。

從職業構成來看，建筑裝飾行業占33.99%，工業制造行業占26.72%，服務行業占23.97%，自主經營或零工占15.32%。

從在鄭州打工的時間看，2年及以下的占32.61%，3年至5年(含5年)的占44.3%， 6-10年(含10年)的占19.84%，10年以上的占3.34%。

從調查的總體情況來看，本次調查對象涵蓋了多年齡段、多文化技能層次、多收入層次和多種職業類型的農民工群體，其所反映的信息基本能夠代表中部河南大城市中農民工群體的基本情況和市民化進程的狀況。

二、農民工市民化障礙分析

(一)認同感障礙

認同感能夠揭示農民工對市民身份、城市生活方式和城市文化及價值觀的認可和接受程度。現階段，社會普遍對城市務工農民的身份尚無明確的界定，而農民工對自己身份的認知則能反映出其對城市生活方式、價值觀的認同和接受程度。此項的調查設計了四個選項：“市民”“準市民”“農民”“其他”。調查發現，選擇市民的占總人數的6.48%，選擇準市民的占總人數的13.75%，選擇農民的占58.74%，選擇其他的占總人數的21.03%。可看出半數以上的農民工仍然認為自己是農民，盡管這些勞動者所從事的職業已轉向了非農產業，但其身份并沒有發生徹底變化，也未對城市生活產生認同感，兩成以上的人選擇其他表明，這些人雖然已經對自己的農民身份認知發生了變化，但對自己的真實身份還沒有明確的認識，兩成的人認為自己是市民或者準市民，說明這些人在生活方式和價值觀念上已經或正在向市民化轉型，而對于不同年齡段、不同文化水平和不同收入水平的農民工而言，其認同感也存在很大的差別。

對于不同年齡段的人員而言，26-30歲的人員對市民的認同感最高， 31-40歲的人員對“準市民”的認同度最高， 50歲以上的人員中有七成認為自己是農民，反映了年齡層次越低對城市的認同感越強。

對于不同文化程度的人員而言，大專及以上文化程度人員對市民的認同感高達75%，而小學及以下文化的人員中有65.29%的仍認為自己是農民，顯示了文化程度越高的人對市民身份的認同感越強，由此也可認為，提高進城務工人員的文化程度是農民工市民化的重要途徑。

對于不同收入水平的人員而言，收入水平在3 000元以上的人員對市民的認同感最高，為22.22%，收入水平在2 000元以下的人員中尚有六成以上認為自己仍然是農民，反映了農民工月收入水平與市民身份的定位呈明顯的正相關，收入水平越高的人對市民身份的認同感越強。

(二)意愿的障礙

意愿能在一定程度上反映農民工對城市生活的潛在接受程度和市民化的可能性。對意愿的調查設計了三個問題：“是否愿意定居城市”“是否愿意在城市買房”“能否接受貸款買房”。調查發現有45.58%的人員愿意定居城市，而仍有五成以上的人員不愿意定居在城市。

探其原因，25.63%的人員認為沒有固定的工作、收入不穩定，19.49%的人員認為城市生活花費太高，18.77%的人員認為在城市沒有固定的住房，14.8%的人員認為在城市沒有社會關系和歸屬感，21.3%的人員認為在城市受歧視。

調查中有71.91%的人不愿意買房，85.66%的不能接受貸款買房，從原因來看，28.21%的人認為房價太高，難以承受，36.01%的人認為工作地點不穩定，無法買房，23.17%的人認為農村有責任田、親戚和住房，12.61%的人選擇其他原因。

可見，意愿仍然是農民工市民化的障礙之一，當然就不同年齡結構、不同文化結構和不同收入結構的人而言其意愿也存在較大的分化。

就不同年齡段的人而言，25歲及以下人員在城市定居落戶的意愿、購房的意愿和接受貸款買房的意愿均最高，分別占該年齡段人口總數77.67%、58.25%和31.07%；50歲以上人員的意愿均最低，分別為13.79%、6.90%和0，充分反映了新生代農民工的市民化意愿要遠高于第一代農民工。

就不同文化水平的人而言，大專及以上文化層次的被調查人員均意愿在城市定居和購房，并能接受貸款購房，而小學及以下人員的落戶意愿、購房意愿和貸款意愿均最低，分別為37.6%、17.36%和4.13%，反映了文化層次越高的人員市民化的潛力和意愿越高。

就不同收入水平的人而言，進城務工月收入在2 000元以上的人員中半數以上意愿定居城市，但愿意購房的比重較低，月收入在3 000以上的人員意愿購房的比重占五成左右，而各收入水平中能夠接受貸款買房的人員均不足三成，顯示了收入水平與農民工市民化的意愿呈明顯的正相關。

(三)技能素質障礙

農民工文化程度低、技術能力差、法律意識淡薄、政治素質不高和思想觀念落后還是阻礙其市民化進程的重要內因，致使其就業競爭力弱，融入城市生活的難度較大。

調查發現，50%以上的男性農民工主要從事技術水平低、勞動條件差、收入水平低、風險系數高的體力勞動行業，尤其是41-50歲的男性農民工，其60%以上從事建筑裝飾業。

從接受職業技能培訓的調查統計分析來看，僅有25.54%的人接受過職業技能培訓，但培訓方式和層次還較低，接受過培訓的人員中30%的是學徒式的“邊干邊學”，五成以上是單位內部組織的培訓，少有人在正規的職業技能培訓機構或學校參與培訓。

分類比較發現，不同年齡段、不同文化程度和不同收入水平的人員接受職業技能培訓的狀況還存在較大差別，隨著年齡的增大接受職業技能培訓人員占本年齡段人員的比重越來越小，25歲及以下參加職業技能培訓的人員占本年齡段的比重最高，為39.81%；而50歲以上人員參與職業技能培訓的占本年齡段人員的比重僅為6.90%，這也反映了新生代農民工對自身文化和技能素質的重視。

小學及以下文化程度人員參與職業技能培訓的占本文化程度人員的比重僅為13.64%，而大專及以上文化水平的人員均參與過職業技能培訓。參與職業技能培訓與收入水平的高低并無明顯的規律性，參加職業技能培訓的比重最低的為收入水平在1 000元及以下的人員，占該收入層人員總數的12.5%；收入水平在3 000元以上的人員參加職業技能培訓的比重最高為37.78%。

(四)生活成本障礙

較高的城市生活成本和花費也是制約農民工市民化轉型的重要因素。由于絕大多數農民工進城務工的目的是為了獲得盡可能多的凈收入，因而農民工的消費水平普遍較低，除基本的生活必需品消費外，其他的收入都轉化為存款。

調查發現，有35.56%的人的月花費在300元以下，53.83%的人的月花費在301-500元，7.66%的人的月花費在501-1 000元，僅有2.95%的人月花費在1 000元以上。年齡越大的花費越低，50歲以上的人員中有近60%的人員月生活花費在300元以下，26-30歲之間的月花費稍高，該年齡段有10%左右的在501-1 000元之間，原因可能在于攜帶家眷。

文化水平越高的人消費水平也越高，小學及以下文化水平的人員中44.21%的月花費在300元以下，高中及中專文化水平有六成以上月花費在301-500元之間，大專及以上人員半數以上月花費在501-1 000元之間；收入水平高的人的花費也相對較高，月收入在1 000元以下的有超過50%的人花費在300元以下，而收入水平在3 000元以上的有20%左右的人員花費在500元以上。

較高的住房成本致使大部分農民工的居住條件較差，調查發現，28.09%的農民工居住在臨時工棚或臨時住房，45.58%的農民工居住在集體宿舍，10.41%的農民工合租房，15.91%的農民工單獨租房。從合租和單獨租房的農民工月房租來看，70.15%的月房租在300元以下，22.39%的月房租在301-500元之間，5.97%的在501-1 000元之間，在1000元以上的僅占1.49%，且農民工的租房多分布在城鄉接合部或城中村，廣泛存在基礎設施較差、供水、供氣和衛生等生活設施不配套、生活空間擁擠等問題，這均表現出農民工的生活質量與市民之間存在較為顯著的差距。

(五)制度體制障礙

我國特有的社會相關制度和體制是制約農民工實現市民化轉型的根本因素。尤其是城鄉二元的戶籍、就業、教育、社保制度等扼殺了農民工在城市定居的意愿，阻礙農民工的市民化轉型。二元戶籍下的農民工，在職業上是產業工人，而在身份上卻又是農民，職業和戶籍的矛盾使他們處于弱勢地位，戶籍決定著其子女能否平等地接受義務教育，能否享受到最低生活保障、經濟適用房或廉租住房等。調查發現，擁有適齡兒童的農民工家庭中，其子女選擇在農村就學的原因，40%在于戶籍的限制。二元勞動力市場使得農民工的就業領域受到嚴重限制，不能享受與城鎮勞動力同等的就業機會和待遇，大部分人員沒有合同保護，與正式職工同工不同酬，95%以上的農民工沒有與用工單位簽訂就業合同，勞動關系多靠口頭協議和人際關系維系，權益難以得到法律保護。長期以來，中小學教育都是根據戶籍進行學區劃分的，這造成農民工子女無法平等地享受城鎮義務教育資源，借讀費使大多數農民工難以承受而被排斥在公辦學校之外，造成農村留守就學兒童越來越多，學籍制又剝奪了農民工子女在城市升學的權利，增加了農民工定居城市的成本和阻力。

城鄉不統一的社保制度使得農民工被排斥在城鎮社會保障體系之外，農民工雖然實現了職業的非農化，但缺乏失業、工傷、養老、醫療、住房等方面的社會保障，他們隨時都可能面臨生活無著落的境地。調查發現，被調查對象僅有5.70%的人購買了養老保險，1.38%的人擁有工傷保險，2.16%的人擁有醫療保險，無人擁有住房公積金、失業保險等。農村土地承包制度的固化造成了農民工“鐘擺式”的遷徙生活，進而制約其定居城市。調查發現，47.35%的農民工仍季節性返鄉，67.19%的農民工不愿流轉出自己的耕地，從土地的耕種方式看，農民工返鄉自種和親屬代種的比率分別為48.72%和38.51%，而已流轉由他人耕種的比率僅為12.77%。取消農業稅之后，農民工獲得的土地承包經營權不再繳納農業稅，還可獲得一定數量的農業補貼，農民工不愿流轉自己的土地；再加上農民工在城市沒有就業、醫療和社會保障等方面的保障及工作和收入的不穩定，土地仍然是農民工的基底保障。

三、農民工市民化的路徑構建

農民工市民化意味著農民工身份的市民化、居住的城市化、社會保障的市民化、就業的市民化以及子女教育的市民化。通過對“怎樣才算真正市民”的問題調查發現，27.31%的人認為要有穩定的工作和收入，26.92%的人認為要有城市戶籍，25.54%的人認為要在城市有自己的住房，13.36%的人認為要有社會保障，6.88%的人認為要享受到與市民同等的待遇。可見農民工市民化的首要和關鍵問題是就業和收入，其次是戶籍和住房問題，基于此，我們提出構建“社會-組織-制度”三位一體的農民工市民化轉型的路徑體系。如圖1所示。

圖1 農民工市民化“社會-組織-制度”三位一體路徑體系

(一)社會能力建設路徑

農民工的社會能力建設在于通過公共政策的引導來提升農民工在認知、合作與行動方面的素質和能力。要注重對農民工個人素質和職業技能方面的提升和建設，通過對其職業技能、生活方式和價值觀念等方面的培訓和引導，增強其對城市生活的適應能力和對城市社會的認同感；還要強化對農民工群體正面形象的宣傳，扭轉社會對農民工形象的錯誤認識，消除社會歧視以推進農民工群體城市社會關系網絡的構建。

(二)組織機制建設路徑

加強社會組織的服務體系建設，用組織化的機制實現對農民工群體的城市化整合。政府要考慮組建相應的專門工作機構和公共政策，鼓勵農民工群體與城市社會的溝通、交流與融合；鼓勵民間組織、社會團體、社區工作站等深入到農民工群體幫助其融入城市社會；強化用工單位對農民工個人素質和技能教育培訓；規范、引導、監督和完善就業中介服務機構對農民工群體的就業服務；推進農民工群體的組織化建設，包括農民工工會、農民工維權組織等，構建有利于農民工市民化轉型的組織型社會資本。

(三)制度體制改革路徑

制度體制改革與建設的關鍵是通過戶籍制度改革重新構建城鄉居民的平等身份，進而在此基礎上對就業、教育、社會保障、住房和土地制度等具體領域制定有利于農民工轉型的政策。包括建立統一的城鄉勞動力市場和公平的就業制度，消除農民工的就業限制與歧視；打破教育壟斷，徹底解決農民工子女在城市的就學難題，增強農民工子女對城市社會生活的認同感和歸屬感；推進農民工社會保障體制建設，構建城鄉一體的社會保障制度，增強農民工工作和生活的抗風險能力；改革農村土地承包制度，徹底打破土地對農民工的束縛，促進農民工永久性遷移，減緩和化解季節性的遷徙等。

四、農民工市民化的路徑實現

(一)破解城鄉二元戶籍體制障礙

城鄉二元戶籍制度之所以是限制農民工市民化轉型的制度，根源在于戶籍是一項關聯度極強的制度，與其相聯系的是一系列的資源分配制度，包括社會保障制度、教育制度和勞動就業制度等，戶籍制度改革和創新是其他相關制度變遷的基礎和先導。建立城鄉一體的戶籍登記管理制度，以合法固定的居住地、相對穩定的職業和可靠的生活來源為落戶條件，改變當前普遍存在的工作地與戶籍登記地分離的局面；化解現行戶籍制度對控制流動和分配依據的管理功能，削弱戶籍制度對農民工的偏見和福利歧視；通過以身份證取代戶口登記，實現以戶籍為中心的靜態管理向以人為中心的動態管理的轉變，進一步改革和完善身份證制度，加強身份證在社會管理中的主導作用。

(二)構建城鄉一體的勞動力市場

構建政府主導的統一開放、競爭有序、城鄉一體的勞動力市場體系，實現城鄉勞動力平等的競爭就業。將農民工就業納入國家統一的就業政策范疇，取消各種就業準入制度，消除對本地勞動力就業保護的政策壁壘，打破城鄉分割的就業格局，實現城鄉居民就業的一體化，推動勞動力市場的一體化，實現勞動力的有序流動和平等就業，真正建立起雙向選擇，合理有序流動的農民工就業新秩序。取消用人單位對農村勞動力的歧視性政策，實行憑學歷和技能自主擇業，平等競爭，使農村勞動力和城鎮居民獲得平等的就業機會。強化勞動力輸出地和輸入地的政府間的信息交流與合作，強化對農民工的就業引導，建立有利于外出就業及合理流動就業的機制。

(三)構建義務教育資源共享機制

切實解決農民工子女教育問題的關鍵在于教育制度體系的改革和創新。國家應適時修訂《義務教育法》和其他相關法律，明確規定農民工流入地要保障流動人口子女與當地兒童平等享受義務教育的權利，應該承擔流入人口義務教育的責任。改變現行的分級管理、地方負責的教育經費投入機制，加大中央政府對教育經費的財政轉移支付力度，加大對農民工子女的義務教育投入，設立用于流動兒童義務教育的專項經費，按照各地區接納流動兒童的多少進行分配；加大公辦學校接納農民工子女的力度，放寬城市公辦學校對農民工子女入學條件的限制，簡化就學手續，保障及時就學。鼓勵和扶持社會團體、企業和個人創辦學校，并在政策、資金和物力等方面給予支持，通過行政和法律手段對其進行管理和監督，或納入城鎮教育的規劃、管理和服務體系之中，引導學校的規范運行和教育質量的提升。

(四)提升農民工素質和職業技能

強化政府在農民工職業技能培訓中的主導作用，加大對農民工技能培訓的財政投入力度，建立培訓投資多樣化的機制，尤其要把新生代農民工的培訓教育納入政府的職教體系和財政預算。有計劃、分步驟地推行教育培訓結業證書和職業資格證書相結合的持證上崗制度，強化農民工職業技能培訓意識，調動農民工參加教育培訓的積極性。整合教育資源，強化監督管理，構建企業、社會培訓機構和行業協會等培訓體系，形成不同培訓主體有序分工、公平競爭的體制和環境。發揮企業作為職業技能培訓的主陣地作用，鼓勵和激勵企業注重農民工專業技能培訓及綜合素質的提升，加強對市場的調查和預測，堅持按需培訓，增強培訓的針對性。發揮各類培訓學校的主渠道作用，尤其是各類成人院校、職業學校、職業培訓機構，應堅持以市場為導向、以提高就業能力和就業率為目標，優化配置培訓資源，探索新的教學模式，滿足多層次培訓的需求。

(五)努力構建農民工住房體系

調整財政支出結構，加大對農民工市民化安居工程的投入，將農民工分期納入城市建設規劃和住房保障體系，在制度和計劃上合理確定農民工的住房安排。各地政府的廉租房政策不能僅只針對城市居民，還應考慮在城市中有相對固定工作的進城農民工。或者在農民工比較集中的地區建造社會性的民工公寓以廉租房或經濟適用房的形式出租或賣給有購房意愿的農民工；或推進農民工住房公積金制度，將取得城市戶籍并具有穩定工作的農民工納入經濟適用房的范圍；或鼓勵用工量較大的企業將職工宿舍納入企業的基建和技改項目規劃和用地計劃中；或規劃建設面向農民工的政策性安居住房，以低于或等同于經濟適用房的價格向已轉讓或退出農村宅基地和房屋的農民工定向出售。

(六)健全農民工社會保障體系

按照分層、分類原則，有重點、有差別地建立農民工社會保障模式并逐漸向統一、規范的社會保障體系過渡，包括建立針對農民工的工傷保險制度，擴大工傷保險覆蓋范圍。建立針對農民工大病醫療保險制度，推進新農合與城鎮醫療保障體系的并軌。根據農民工實際情況推行有差別的養老保險制度，通過制定不同檔次的繳費標準供其選擇加入，并建立流動賬戶，建立便于跨地區轉移養老保險關系的機制，使已交保險費用隨農民工的流動而轉移。建立針對農民工的緊急救援制度，包括最低生活保障制度和法律援助體系等。

(七)探索農民工土地退出機制

在立法層面，以法律形式確定農民對土地的長期經營權，并可以自由轉讓、抵押出租或委托中介機構通過合法手段實現土地經營權的有償流轉并確保農民工土地流轉收益不受侵犯。在有條件的地區開展農村承包責任田流轉試點，通過搭建土地經營權流轉平臺，鼓勵農民工通過租賃、作價入股、土地換社保等方式出租或轉讓其農用地承包權以緩解農民工的季節性流動或后顧之憂。在明確集體產權的前提下，推行土地股份制經營，通過讓農民工土地作股而建立股份制農業生產經營企業，并使農民工獲得相應的農業經營股權和紅利收入；允許農民工將土地承包權一次性轉讓給其他人或村委會使用，在達成協議后支付轉讓費并作為其轉讓土地后的社會保障資金。此外還要積極探索和建立農村人口進城、宅基地置換工作，降低農民工在城市置業的成本和遷移成本。

五、結論

通過對在鄭州務工的農民工市民化轉型的障礙和制約因素的調查和統計分析，得到以下幾點結論：

第一，以鄭州為代表的中部地區大城市，在農民工市民化過程中還存在嚴重的認同感、意愿、技能素質、生活成本和制度體制障礙等制約因素，由于農民工年齡結構、文化程度和收入水平的分化，各因素對不同階層農民工的影響也存在較大的差別，年齡越小、文化水平越高和收入水平較高的人員對城市生活的認同感和市民化的意愿越強，文化水平越高的人員受制度因素的約束越小。

第二，提出了由“社會-組織-制度”構成的三位一體的農民工市民化路徑體系，即通過社會能力建設、組織機制建設和制度體制改革三大子系統共同推進農民工市民化轉型。

第三，農民工市民化的關鍵在于破解城鄉二元制度體系，首先要改革戶籍制度，化解其對就業、社保、教育和住房等方面的限制；其次要改革就業制度、教育制度、住房制度、社會保障制度和農村土地制度等，構建城鄉統一的勞動力市場、社會保障體系和共享教育資源等，逐步從制度和法律上明確農民工在城市的社會地位。